DEUXIÈME PARTIE - LE BUDGET DE L'ÉTAT
I. LES RECETTES : DES MOINS-VALUES CONFIRMÉES, UNE POLITIQUE FISCALE QUI MANQUE DE COHÉRENCE
A. DES MOINS-VALUES CONFIRMÉES ET AMPLIFIÉES
1. Une moins-value de plus de 11 milliards d'euros sur l'ensemble des recettes de l'État par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale
Les prévisions associées à la loi de finances initiale pour 2014 se sont rapidement révélées erronées : dès la première loi de finances rectificative, était effectuée une révision à la baisse de 4,8 milliards d'euros. L'estimation révisée présentée à l'occasion du projet de loi de finances pour 2015 a été revue à la baisse de 6,1 milliards d'euros supplémentaires. Le présent projet de loi de finances rectificative ne déroge pas à cette tendance et confirme la baisse par rapport aux anticipations puisque le total des recettes de l'État devrait s'élever à 287,1 milliards d'euros, contre une prévision initiale de 298,2 milliards d'euros.
Au total, les recettes de l'État en 2014 seraient en baisse de 10,6 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2013 et de 11,1 milliards par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 .
Graphique n° 23 : Évolution des prévisions de recettes de l'État entre l'exécution 2013 et le présent projet de loi de finances rectificative
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
L'ampleur des moins-values constatées sur les recettes de l'État amène à s'interroger sur la fiabilité des modèles de prévision utilisés . Le fait que les hypothèses à partir desquelles sont construites les estimations figurent, à partir de cette année, dans l'annexe « Voies et moyens » jointe au projet de loi de finances de l'année, devrait être favorable à une plus grande transparence - sinon une plus grande prudence - dans l'élaboration des prévisions.
D'autre part, l'ampleur de ces moins-values conduit à souligner combien un ajustement par les recettes apparaît, dès lors que la croissance est durablement faible, difficile à réaliser.
La totalité de la moins-value est portée par les recettes fiscales , alors que les recettes non fiscales connaîtraient une très légère augmentation par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.
Graphique n° 24 : Évolution des recettes fiscales et non fiscales entre la loi de finances initiale pour 2014 et le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2014
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
2. L'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés portent 90 % des moins-values
Au sein des recettes fiscales, les moins-values sont inégalement réparties . Ainsi, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui représente près de la moitié du total des recettes fiscales de l'État et qui est sensible à la conjoncture du fait de la corrélation entre croissance et consommation, ne constitue que 15 % des moins-values fiscales avec un différentiel de l'ordre de 1,7 milliard d'euros entre l'estimation de la loi de finances initiale et celle du présent projet de loi de finances rectificative.
Comme le montre le graphique ci-après, ce sont l'impôt sur le revenu (IR) et l'impôt sur les sociétés (IS) qui expliquent la plus grande partie des différences observées entre la prévision initiale et l'estimation associée au présent projet de loi de finances rectificative : à eux deux, ils expliquent 90 % des moins-values observées.
Graphique n° 25 : Poids relatif de chaque ressource de l'État dans le total des recettes et dans le total des moins-values constatées en 2014
Note de lecture : TVA : taxe sur la valeur ajoutée ; IS : impôt sur les sociétés ; IR : l'impôt sur le revenu ; TICPE : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ; ARFN : autres recettes fiscales nettes (dont l'ISF) ; RNF : ressources non fiscales.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
3. Des facteurs d'évolution des recettes fiscales différenciés
a) L'impôt sur le revenu : le poids de l'exécution 2013 et la dégradation des revenus de capitaux mobiliers
La prévision de recettes d'impôt sur le revenu est inférieure de 6,3 milliards d'euros aux estimations de la loi de finances initiale (- 9 %) et explique plus de la moitié du total des moins-values fiscales observées en 2014. D'après les informations transmises à votre rapporteur général, ce différentiel s'explique principalement par la reprise en base de l'exécution 2013 (- 2 milliards d'euros) ainsi que par l'analyse actualisée des revenus catégoriels (- 3 milliards d'euros), qui fait notamment apparaître une dégradation marquée des revenus de capitaux mobiliers en 2013, dont l'impact se fait sentir sur les recettes 2014 du fait du décalage d'un an entre la création de la base taxable et la liquidation de l'impôt.
La réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu en faveur des ménages modestes , prévue par la loi de finances rectificative du 8 août 2014, contribue également à la moins-value, dans une moindre proportion cependant (à hauteur de 1,3 milliard d'euros).
Graphique n° 26 : Facteurs d'évolution des prévisions d'impôt sur le revenu entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative pour 2014
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)
Votre rapporteur général veillera, dans le cadre de l'analyse de l'exécution 2014 lors de l'examen du projet de loi de règlement, à expertiser les raisons qui expliquent que les recettes sont moindres qu'attendues.
b) L'impôt sur les sociétés : une prévision d'évolution du bénéfice fiscal trop optimiste
Le produit de l'impôt sur les sociétés serait inférieur de 3,9 milliards d'euros aux estimations de la loi de finances initiale pour 2014, soit une baisse de 8,3 % .
Comme le met en exergue le graphique ci-après, la différence entre les estimations de la loi de finances initiale et la prévision associée au présent projet de loi de finances rectificative tient à une erreur importante de prévision d'évolution du bénéfice fiscal en 2013 : alors qu'il devait croître de 1 %, c'est une baisse de 3 % environ qui est désormais prévue sur l'ensemble de l'exercice.
Graphique n° 27 : Facteurs d'évolution des prévisions d'impôt sur les sociétés entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative pour 2014
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)
c) La taxe sur la valeur ajoutée : une révision de l'évolution spontanée conduisant à une baisse de 1,7 milliard d'euros
La prévision de produit de la taxe sur la valeur ajoutée a été révisée à la baisse de 1,7 milliard d'euros , soit une moins-value de 1,2 % par rapport aux estimations de la loi de finances initiale qui est certes significative mais moins importante que ce n'est le cas pour l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés.
D'après les informations transmises à votre rapporteur général, la prévision d'évolution des emplois taxables a en effet été revue de + 1,3 % en loi de finances initiale pour 2014 à - 0,6 % dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative.
d) La taxe intérieure de consommation des produits énergétiques : une relative stabilité
Le produit de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE) devrait s'élever à 13,4 milliards d'euros en 2014 , soit une prévision proche des estimations de la loi de finances initiale pour 2014 (13,3 milliards d'euros), en hausse de 0,4 %.
e) Les autres recettes fiscales nettes : une faible hausse qui résulte de facteurs d'évolution contrastés
Le produit des autres recettes fiscales nettes, qui s'élèverait au total à 18,5 milliards d'euros en 2014 et qui inclut notamment l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), connaîtraient une légère hausse de 0,2 milliard d'euros , soit + 0,8 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.
Celle-ci résulte de deux mouvements en sens contraires : d'une part, une diminution des recettes principalement liée à la reprise en base de l'exécution 2013 et à la révision à la baisse de l'évolution spontanée au vu de la dégradation de l'environnement macroéconomique (- 1,7 milliard d'euros au total), d'autre part, la révision à la baisse des dépenses nettes effectuées au titre des contentieux « OPCVM 96 ( * ) » et « Précompte » (+ 2 milliards d'euros).
Graphique n° 28 : Facteurs d'évolution des prévisions des autres recettes fiscales nettes entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative pour 2014
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)
Cet agrégat intègre notamment l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), dont les recettes ont été revues à la hausse de 11 millions d'euros (+ 0,2 %) pour un produit total de 5,03 milliards d'euros. L'impôt sur la fortune aura ainsi connu une forte hausse entre 2013 et 2014 à hauteur de + 21 %. Cette augmentation ne paraît pas soutenable et interroge d'autant plus que le rendement des actifs qui sont taxés tend, lui, à diminuer.
* 96 Organismes de placement collectif en valeurs mobilières.