EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
La composition des organes délibérants des communautés de communes et d'agglomération pouvait reposer jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel du 20 juin 2014 sur l'alternative offerte par l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales : soit l'application du principe proportionnel aménagé, soit la conclusion d'un accord local.
En 2010, en conséquence du principe de l'élection au suffrage universel direct dans le cadre de l'élection municipale des conseillers communautaires, le législateur a encadré la fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant d'une communauté de communes ou d'agglomération par accord entre ses communes membres.
Ce dispositif, assoupli en 2012 à l'initiative de votre commission des lois, fonde 90 % des 2.125 conseils communautaires mis en place au 1 er janvier 2014 et dont les membres sont issus des dernières élections municipales des 23 et 30 mars dernier.
Mais, aujourd'hui, ce mécanisme ne peut plus être mis en oeuvre à la suite du recours de la commune de Salbris (Loir-et-Cher) qui s'estimait insuffisamment représentée, au regard de sa population, au sein de l'assemblée délibérante de la communauté de communes de la Sologne des Rivières. Le Conseil constitutionnel a, en effet, considéré que l'accord local sur la répartition des sièges, tel que prévu par l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, méconnaissait le principe d'égalité devant le suffrage en tant qu'il permettait de déroger au principe général de proportionnalité démographique dans une mesure manifestement disproportionnée. Il a, par suite, déclaré la disposition contraire à la Constitution 1 ( * ) .
Dès lors, comme le souligne l'auteur de la proposition de loi soumise à votre commission, notre collègue Alain Richard, « seule reste en vigueur la règle de représentation purement démographique 2 ( * ) ». Le texte proposé vise à mieux limiter les écarts de représentation qui résulteraient d'un accord local comme l'exige la jurisprudence constitutionnelle.
Il convient de rappeler que notre ancien collègue Patrice Gélard a déposé le 3 septembre 2014 une proposition de loi identique 3 ( * ) .
I. L'ÉVOLUTION DES MODALITÉS DE CONSTITUTION DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES
L'évolution des mécanismes de représentation des communes dans les organes communautaires témoigne de la volonté du législateur de privilégier le modèle de coopérative de communes pour faciliter le regroupement intercommunal.
A. ACCORD LOCAL ET ESSOR DE L'INTERCOMMUNALITÉ
La loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui a institué les communautés de communes, prévoyait une représentation des communes membres au sein du conseil communautaire des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre en fonction de leur population . Ce principe était cependant tempéré par l'application de deux règles depuis lors jamais remises en cause : l'attribution d'un siège de droit à chaque commune ; l'interdiction pour l'une d'entre elles de disposer de plus de la moitié des sièges. Il s'agit, en effet, d'une part, d'assurer la présence de toutes les communes au conseil de l'intercommunalité, et, d'autre part, d'éviter qu'une commune puisse, seule, contrôler celle-ci.
Cependant, la loi Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a assoupli pour les groupements les moins intégrés -les communautés de communes et les communautés d'agglomération 4 ( * ) - les modalités de composition de leur organe délibérant : tout en maintenant une composition de l'assemblée « en fonction de la population » de ses communes membres, le législateur a introduit un dispositif concurrent - « un accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux » -, lequel permettait de fixer le nombre des sièges et de les répartir librement sans aucune référence démographique obligatoire.
* 1 Cf. décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014.
* 2 Cf. proposition de loi n° 782 (2014-2014) de MM. Alain RICHARD et Jean-Pierre SUEUR, autorisant l'accord local de représentation des communes membres d'une communauté de communes ou d'agglomération.
* 3 Cf. proposition de loi de MM. Patrice GÉLARD, Jean-Pierre LELEUX, Alain MILON et les membres du groupe UMP, autorisant l'accord local de représentation des communes membres d'une communauté de communes ou d'agglomération.
* 4 Les communautés d'agglomération se substituent aux communautés de villes créées par la loi d'orientation du 6 février 1992.