III. LE PROJET DE LOI AUTORISE LE GOUVERNEMENT A LEGIFERER PAR ORDONNANCE TOUT EN PROLONGEANT LES MANDATS DES CONSEILLERS PRUD'HOMMES JUSQU'À 2017
A. LE PROJET DE LOI INITIAL TEL QUE MODIFIÉ PAR LA LETTRE RECTIFICATIVE DU 16 JUILLET 2014
Le projet de loi rectifié comporte deux articles.
L'article 1 er habilite le Gouvernement à prendre une ordonnance, dans les dix-huit mois qui suivent la promulgation de la présente loi, pour remplacer l'élection des conseillers prud'hommes par un dispositif de désignation fondé sur l'audience des organisations syndicales et patronales.
L'article 2 introduit par la lettre rectificative du projet de loi du 16 juillet dernier, proroge les mandats actuels des conseillers prud'hommes jusqu'au prochain renouvellement des conseils de prud'hommes, prévu au plus tard le 31 décembre 2017. Il fixe également le plafond d'autorisations d'absence pour que les conseillers représentant les salariés puissent suivre des formations liées à leur mandat, tout en aménageant les règles en cas de difficulté provisoire de fonctionnement d'une section.
B. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR
Votre rapporteur considère que la réforme proposée par le Gouvernement visant à remplacer l'élection des conseillers prud'hommes par une désignation fondée sur l'audience des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles patronales est pleinement justifiée, compte tenu de la réforme globale de la représentativité des partenaires sociaux qui sera effective dès 2017.
Il souhaiterait par ailleurs démontrer que les critiques adressées au Gouvernement, notamment lors de la séance de questions cribles thématiques au Sénat le 16 janvier 2014, devraient trouver une réponse satisfaisante.
1. Une réforme fondée, côté salariés, sur les élections professionnelles
Il a été reproché à la réforme proposée par le Gouvernement de supprimer une élection porteuse de symboles pour le monde du travail, à laquelle sont attachés les employeurs et les salariés.
Mais François Rebsamen, ministre du travail, de l'emploi et du dialogue social, a rappelé lors de son audition le 29 avril dernier devant votre commission que le principe électif demeurera car « le système sera fondé sur l'audience des organisations syndicales appréciées par le suffrage de 5,4 millions de salariés, soit davantage de votants que lors de la dernière élection prud'homale ».
Michel Sapin, alors ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, a indiqué au Sénat, lors de la séance du 16 janvier dernier, que pendant très longtemps, les « élections prud'homales étaient le seul moyen pour les organisations syndicales de connaître leur importance respective », mais que cette élection perdait de son intérêt avec les mesures de représentativité syndicale issue de la loi du 20 août 2008.
2. L'engagement de prendre en compte les spécificités locales
Le rapport de M. Jacky Richard préconise une mesure de l'audience « au plus près », de préférence par section, même si elle est techniquement plus difficile à réaliser 5 ( * ) .
Michel Sapin, lors de la séance du 16 janvier dernier, indiquait que la représentativité devait se fonder sur le « ressort du tribunal concerné », en citant l'exemple de la Bretagne, où les rapports de force entre organisations syndicales et patronales peuvent être très différents de ce qu'ils sont ailleurs.
Le 29 avril dernier, devant votre commission des affaires sociales, François Rebsamen a confirmé que « la mesure nationale de la représentativité n'empêchera pas de tenir compte des variations régionales de représentativité », ajoutant que « ce point technique sera précisé lors de la concertation » avec les partenaires sociaux.
Selon les informations fournies par le cabinet du ministre du travail, de l'emploi et du dialogue social à votre rapporteur, il sera plus simple de mesurer la représentativité syndicale au niveau des ressorts territoriaux des conseils de prud'hommes que la représentativité patronale.
3. Le vote des demandeurs d'emplois n'est pas indispensable
Le droit en vigueur autorise les demandeurs d'emploi, sous conditions, à participer aux élections prud'homales 6 ( * ) .
Michel Sapin a rappelé devant le Sénat le 16 janvier dernier, que le taux de participation des chômeurs à ces élections s'élevait seulement à 5 % et que « les organisations syndicales sont légitimes pour représenter aussi bien les salariés que les chômeurs ».
Le rapport de Jacky Richard préconise pour sa part de « ne pas prévoir de mesure spécifique de l'audience syndicale à l'égard des demandeurs d'emploi » 7 ( * ) . Si le droit reconnu aux demandeurs d'emploi de voter est justifié dans le cadre d'une élection ponctuelle, il n'est plus indispensable dans le cadre d'une désignation fondée sur une mesure de l'audience des syndicats établie sur une période de quatre ans. Les demandeurs d'emploi ne se trouvant pas dans une relation de travail, ils ne sont plus par définition susceptibles de saisir les prud'hommes, sauf en tant qu'anciens salariés. Les demandeurs d'emploi ont d'ailleurs souvent été en mesure de voter aux élections professionnelles dans le cadre de leur contrat de travail antérieur. Quant aux primo-demandeurs, ils auront à terme la possibilité de voter aux élections professionnelles lors de leurs prochains contrats de travail.
4. La constitutionnalité de la réforme semble garantie
Deux dispositions ont suscité des interrogations quant à leur constitutionnalité : la nouvelle prolongation des mandats en cours des conseillers prud'hommes, et la création d'un « monopole » des organisations syndicales et patronales pour proposer des candidats à la fonction de conseillers prud'hommes.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le cabinet du ministre du travail, l'assemblée générale du Conseil d'Etat, lors de l'examen de la lettre rectificative, a toutefois estimé que compte tenu de la nouvelle circonstance de droit que constitue le volet relatif à la représentativité patronale issu de la loi du 5 mars dernier, cette deuxième et ultime prolongation du mandat des conseillers prud'hommes était justifiée.
Par ailleurs, plusieurs parlementaires, à l'instar de notre collègue Isabelle Debré, ont considéré que la réforme proposée par le Gouvernement comporte un « risque élevé d'inconstitutionnalité en raison de l'impossibilité pour les candidats non syndiqués de constituer une liste, créant de fait un monopole de présentation syndicale ».
Le rapport de M. Richard avait déjà pointé cette difficulté, en estimant que la désignation des conseillers prud'hommes sur proposition des organisations syndicales comportait un « risque élevé d'inconstitutionnalité » en ne garantissant pas un égal accès aux charges publiques 8 ( * ) , alors que l'article 6 de la Déclaration de 1789 énonce un principe d'égal accès aux places et emplois publics sans autres distinctions que celles des vertus et des talents.
Toutefois, le ministre du travail, lors de son audition le 29 avril dernier devant votre commission des affaires sociales, a rappelé que l'assemblée générale du Conseil d'Etat avait estimé dans son avis sur le projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale que le mode de désignation des conseillers prud'hommes ne soulevait aucune question de constitutionnalité.
Lors de son audition, le cabinet du ministre du travail a en outre rappelé l'existence d'une question prioritaire de constitutionnalité n° 2010-76 du 3 décembre 2010 « M. Roger L. » qui avait déclaré conforme à la Constitution un dispositif de désignation des assesseurs des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS), très proche de celui proposé par le Gouvernement dans le présent projet de loi.
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La conformité à la Constitution du mode de désignation des assesseurs dans les tribunaux des affaires de sécurité sociale Présidé par un magistrat du siège du tribunal de grande instance (TGI) dans le ressort duquel le TASS a son siège, voire par un magistrat honoraire, le TASS est compétent pour le contentieux général de la sécurité sociale. Le président est assisté par deux assesseurs, l'un représentant les travailleurs salariés, l'autre les employeurs et les travailleurs indépendants. Comme le soulignent les commentaires aux Cahiers du Conseil constitutionnel sous la décision n° 2010-76 du 3 décembre 2010, « l'esprit dans lequel le TASS est constitué est d'associer à la compétence juridique du magistrat, président, la compétence professionnelle des assesseurs, dont la légitimité résulte non de leurs aptitudes techniques mais de la représentativité du syndicat qui propose leur désignation », conformément au caractère échevinal de cette juridiction spécialisée. Si le tribunal comporte plusieurs sections, les assesseurs sont répartis par le président. Le premier président de la cour d'appel désigne par ordonnance, après avis du président du TASS, les assesseurs sur une liste de personnes élaborée par les autorités compétentes de l'Etat en matière de sécurité sociale ou de mutualité sociale agricole, sur proposition notamment des organisations d'employeurs et de salariés les plus représentatives. Le requérant contestait le pouvoir de proposition des syndicats, qui privait selon lui les justiciables d'élire eux-mêmes les assesseurs du TASS. Or, comme le soulignent les commentaires aux Cahiers du Conseil constitutionnel, « aucune exigence constitutionnelle n'impose que les justiciables aient un droit à l'élection des juges ou que les juges soient choisis parmi leurs pairs ». Le Conseil constitutionnel a estimé que le pouvoir de présentation des candidats reconnu aux organisations professionnelles ne méconnaissait pas le principe d'égal accès aux emplois publics . En outre, il a considéré qu'il n'y avait pas de risque objectif qu'un justiciable syndiqué soit jugé différemment d'un justiciable non syndiqué, car le droit français proscrit tout mandat impératif des assesseurs. Une fois désignés, les assesseurs représentent uniquement les salariés ou les employeurs, en toute indépendance et impartialité. |
Votre rapporteur considère, à titre personnel, que cette décision du Conseil constitutionnel relative à la désignation des assesseurs dans les tribunaux des affaires de sécurité sociale, rendue postérieurement au rapport de M. Richard, dissipe les interrogations légitimes soulevées sur la constitutionnalité de la réforme relative à la désignation des conseillers prud'hommes eu égard au principe d'égal accès aux emplois publics.
Il convient de rappeler que les organisations syndicales de salariés et plus encore les organisations professionnelles d'employeurs peinent à trouver des candidats pour occuper les fonctions de conseillers prud'hommes. Par ailleurs, rien n'interdit qu'un candidat soit proposé par une organisation sans en être adhérent. En outre, la réforme favorisera peut-être ce type de candidatures libres, car aujourd'hui les conditions sont très restrictives pour présenter une liste autonome de candidats aux élections prud'homales. Enfin, selon les indications fournies par le cabinet du ministre du travail à votre rapporteur, les modalités de contrôle par l'administration et le juge judiciaire de la « capacité » des candidats lors de la désignation des conseillers prud'hommes devraient largement s'inspirer de celles en vigueur pour les assesseurs des tribunaux des affaires de sécurité sociale.
5. La possibilité de mesurer l'audience de toutes les catégories d'employeurs
Lors des questions cribles thématiques du 16 janvier dernier, des interrogations ont porté sur l'absence de prise en compte de certaines organisations patronales comme celles du secteur dit hors champ, qui regroupe le secteur de l'économie sociale et solidaire, les professions libérales et l'agriculture.
Or, la loi du 5 mars 2014 a abordé cette question de la représentativité hors champ (ou multiprofessionnelle), en donnant force de loi au protocole d'accord signé le 30 janvier 2014 entre le Medef, l'UPA et la CGPME d'une part, la FNSEA, l'UNAPL et l'Udes d'autre part.
Compte tenu de ces avancées significatives, il est raisonnable de penser que les différentes organisations patronales trouveront prochainement un accord, dans le cadre de la concertation promise par le Gouvernement sur le contenu de l'ordonnance, en matière de présentation des candidats pour occuper le poste de conseillers prud'hommes.
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Réunie le mercredi 23 juillet 2014, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission a adopté le projet de loi sans modification.
* 5 Op. cit, p. 49.
* 6 En vertu de l'article L. 1441-1 du code du travail, les personnes à la recherche d'un emploi inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi, à l'exclusion de celles à la recherche de leur premier emploi, âgés de seize ans accomplis et ne faisant l'objet d'aucune interdiction, déchéance ou incapacité relative à leurs droits civiques, sont électeurs des conseillers prud'hommes. Toutefois, l'article L. 1441-11 précise que ces personnes doivent faire part de leur volonté d'être inscrites sur les listes électorales dans des conditions fixées par décret.
* 7 Op. cit, p. 53.
* 8 Op. cit, pp. 62-63.