SECONDE PARTIE : LA LOI « FATCA », UN PREMIER PAS VERS LA TRANSPARENCE FISCALE À L'ÉCHELLE MONDIALE
I. LES FAIBLESSES DE L'ÉCHANGE À LA DEMANDE
Le régime actuel de la coopération fiscale entre États repose sur le mécanisme de l'échange d'informations à la demande , dont la base juridique repose :
- soit sur l'assistance administrative bilatérale , sur la base des conventions fiscales conclues par la France qui reprennent les principes de l'article 26 du modèle défini en 2010 par l'OCDE, ou sur la base d'accords spécifiques d'échange de renseignements fiscaux (« Tax Information Exchange Agreements », ou TIEA), d'après le modèle défini en 2002 par l'OCDE ;
- soit sur un instrument multilatéral , à savoir la convention de l'OCDE concernant l'assistance administrative mutuelle, entrée en vigueur le 1 er avril 2002, qui couvre les pays avec lesquels la France n'a pas signé d'accord bilatéral ;
- soit sur le droit de l'Union européenne , en l'espèce la directive épargne de 2003 et la directive sur la coopération administrative de 2011.
Toutefois, la procédure de l'échange à la demande souffre d'importantes faiblesses . D'abord, elle suppose par définition de savoir a priori ce que l'on cherche, puisque la demande doit être faite au cas par cas : il faut donc avoir une connaissance préalable des flux et des actifs suspects. Ensuite, elle est totalement dépendante de la bonne volonté des États partenaires , dont certains ne font pas preuve d'un zèle excessif. À titre d'exemple, l'insuffisance des réponses fournies par Jersey, les Bermudes et les Iles Vierges britanniques - sur 100 réponses reçues en 2012, 75 étaient insatisfaisantes 17 ( * ) - ont conduit le Gouvernement à décider de leur inscription sur la liste des « États et territoires non coopératifs » (ETNC) au titre de l'année 2013 18 ( * ) . Le Luxembourg ne dispose quant à lui d'aucune mesure pour contraindre les tiers (banques, cabinets privés etc.) à fournir les informations demandées, tandis que la Suisse continue à informer certaines personnes de la procédure les visant.
Ces problèmes peuvent être résolus par le passage à l'échange automatique d'informations fiscales , qui - une fois mis en oeuvre - ne requiert plus ni connaissance préalable des comptes bancaires, ni bonne volonté particulière de la part des États partenaires. C'est pour cette raison que la France promeut activement les efforts en faveur du développement de l'échange automatique , à l'échelle de l'Union européenne ou au niveau multilatéral.
À cet égard, la loi FATCA a considérablement fait évoluer les choses, agissant comme un « aiguillon » pour accélérer le passage à l'échange automatique - lequel n'était auparavant qu'un voeu pieux régulièrement cité dans le débat public, mais jamais véritablement soutenu. C'est pourquoi la loi FATCA, bien qu'unilatérale et adoptée sans concertation, a été accueillie par beaucoup - dont la France et la Commission européenne - comme une bonne nouvelle et une occasion d'avancer sur ce dossier. Puisque tous les États allaient de toute façon devoir se conformer aux obligations de FATCA, pourquoi ne pas en profiter pour donner à celles-ci une extension la plus large possible ?
Concrètement, la perspective de l'entrée en vigueur de la loi FATCA a permis des avancées notables au niveau européen d'une part, et au niveau international d'autre part .
* 17 Source : rapport annuel du Gouvernement au Parlement portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange de renseignements, annexé au projet de loi de finances pour 2014.
* 18 Cf. arrêté du 21 août 2013. Compte tenu des engagements pris, Jersey et les Bermudes ont toutefois été retirés de la liste des ETNC pour l'année 2014, en vertu de l'arrêté du 17 janvier 2014. Prévue par l'article 238-0 A du code général des impôts, la liste des ETNC implique des mesures de rétorsion fiscale ; elle compte huit États et territoires en 2014.