II. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le jeudi 17 juillet 2014, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure, sur le projet de loi n° 706 (2013-2014) autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement des États-Unis d'Amérique en vue d'améliorer le respect des obligations fiscales à l'échelle internationale et de mettre en oeuvre la loi relative au respect des obligations fiscales concernant les comptes étrangers (dite « loi FATCA »).
Mme Michèle André , rapporteure . - Le projet de loi autorise la ratification de l'accord signé le 14 novembre 2013 entre la France et les États-Unis en vue d'appliquer la loi « FATCA » ( Foreign Account Tax Compliance Act ), auquel notre commission avait consacré des auditions le 3 juillet 2013 et le 12 février 2014. Nicole Bricq, rapporteure générale, en avait perçu les principaux enjeux dès l'année 2011, alors que la mode était aux accords « Rubik ». Désormais, les choses deviennent concrètes, et trouvent une traduction directe sur les relevés de compte adressés par les banques françaises à leur clientèle.
La loi FATCA, adopté en 2010, fait obligation aux banques et établissements financiers du monde entier de transmettre aux États-Unis les informations dont ils disposent sur les contribuables américains, sous peine d'une retenue à la source dissuasive de 30 % des flux concernés. Il a déclenché des progrès considérables dans la lutte contre l'évasion fiscale internationale. Dans le sillage de l'initiative américaine, l'Union européenne et l'OCDE se sont lancées dans l'élaboration de standards d'échange automatique d'informations, bien plus efficaces que l'actuel échange à la demande, ou plutôt « à la carte », tant il dépend de la bonne volonté des partenaires... Avec l'échange automatique, il ne sera plus possible de s'abriter derrière une demande mal formulée ou un quelconque vice de procédure pour ne pas révéler l'identité des contribuables indélicats. L'échange automatique d'informations, autre nom de la transparence fiscale, n'aurait jamais vu le jour sans la loi FATCA.
Comme l'a reconnu Pascal Saint-Amans, directeur du centre de politique fiscale de l'OCDE, le standard de l'OCDE, qui sera présenté au G20 à l'automne prochain, s'inspire directement de FATCA. Il en va de même pour la révision en cours de la directive européenne sur la coopération administrative de 2011. La directive « Épargne » de 2003 a quant à elle fait l'objet d'un accord sur sa révision le 24 mars dernier, à la suite de la levée du veto du Luxembourg et de l'Autriche - eux aussi poussés par l'« aiguillon » de la loi FATCA.
Certes, la méthode employée par les États-Unis est un peu cavalière. Tel que voté en 2010, FATCA était un dispositif unilatéral et extraterritorial, ne laissant aucun choix aux autres pays et à leurs établissements financiers : aucune grande banque, en effet, n'est prête à prendre le risque de perdre l'accès au marché américain, le plus grand du monde.
Mais l'objet de l'accord est très précisément de transformer ce dispositif unilatéral en un accord bilatéral, négocié entre Etats souverains, réciproque et assorti de multiples garanties. Grâce à l'action de la France et de ses principaux partenaires européens du « G5 », la loi FATCA a véritablement changé de nature.
L'accord signé par la France instaure une mise en oeuvre centralisée de FATCA : les données transiteront par la direction générale des finances publiques (DGFiP) au lieu d'être transmises directement par les banques. Cela diminue considérablement les surcoûts financiers, les complications techniques et les incertitudes juridiques qu'impliquait le dispositif d'origine. De plus, les entités et produits soumis à l'échange automatique reçoivent une définition compatible avec le droit français.
Grâce à la « clause de la nation la plus favorisée », la France et ses banques bénéficieront de toute stipulation plus favorable que les États-Unis accorderaient à un autre pays. De plus, nous pourrons toujours invoquer les dispositions du code fiscal américain si celles-ci sont plus favorables. Ainsi, l'accord FATCA sera susceptible d'évoluer dans un sens plus favorable, mais jamais dans un sens moins favorable.
Une incertitude demeure toutefois : la question de la réciprocité de l'accord, et donc de sa compatibilité avec le standard international qui est, lui, parfaitement réciproque. En effet, les élus républicains du Congrès bloquent la transmission du solde des comptes bancaires dans le cadre du dispositif, même si toutes les autres informations (identité du contribuable, revenus versés, banque concernée etc.) pourront être fournies par les États-Unis.
Ne surestimons pas les conséquences de ce blocage. La France pourra toujours solliciter les informations manquantes par l'échange à la demande. Mais la réciprocité est aussi une question de principe : alors que l'Union européenne et l'OCDE mettent chaque pays sur un pied d'égalité, il ne serait pas acceptable que les États-Unis puissent déroger à cette règle. L'article 6 engage explicitement les États-Unis à mettre en oeuvre une réciprocité complète dès que leur droit interne les y autorisera. Le ministre nous rendra certainement compte, en séance, des avancées en la matière - et nous en reparlerons si nécessaire à l'occasion du prochain projet de loi de finances.
Pour sa part, la France doit continuer à soutenir l'adoption d'un standard mondial unique, réciproque et harmonisé, seule réponse viable, à long terme, à la menace que l'évasion fiscale fait peser sur notre souveraineté.
Le chemin parcouru, cependant, est considérable : nous partions d'un dispositif imposé, nous avons un accord négocié, largement réciproque et assorti de multiples garanties. Comme toute négociation internationale, il s'agit d'un rapport de force : quand on se bat, il est possible de faire changer les choses. L'année dernière, par exemple, le commissaire Michel Barnier a obtenu, après d'âpres négociations, que les réglementations américaines - au départ extraterritoriales et unilatérales - et les réglementations européennes en matière de produits dérivés soient considérées comme strictement équivalentes. Surtout, il faut reconnaître à l'initiative américaine le mérite d'avoir provoqué un sursaut international en faveur de l'échange automatique. La loi FATCA n'est pas pour rien dans le changement d'attitude des banques suisses, qui encouragent leurs clients à régulariser leur situation, avec un succès qu'attestent les excellents résultats du « service de traitement des déclarations rectificatives » (STDR) mis en place en juin 2013.
Je vous recommande, pour toutes ces raisons, d'adopter sans modification le projet de loi de ratification.
M. Philippe Marini , président . - Merci pour cette présentation claire et objective.
M. François Marc , rapporteur général . - Votre présentation montre le rôle d'aiguillon du FATCA. Je me réjouis des avancées sur le traitement des dossiers, l'allègement des procédures, le rapprochement des définitions. Reste la question de la réciprocité, sujet que nous avions abordé lors de notre séminaire de juin dernier à Orléans. Des évolutions sont possibles. Comme Michèle André, je me prononce en faveur de la ratification de l'accord.
M. Francis Delattre . - Pascal Saint-Amans nous avait présenté ce premier vrai mécanisme de lutte contre l'évasion fiscale, grâce auquel les banques suisses ont changé d'attitude. Si l'on ne peut que le soutenir, il ne prendra toute sa signification que le jour où nous disposerons d'un système fiscal similaire pour les expatriés français. Un expatrié américain doit, en effet, déclarer au fisc américain l'ensemble de ses revenus, quel que soit le pays où il les a perçus, l'impôt dû au fisc américain étant égal la différence entre l'impôt qu'il devrait payer s'il avait perçu ses revenus aux États-Unis et le montant des impositions acquittées dans les autres pays. Nous devons lancer une réforme fiscale pour être aussi efficaces. Avoir les informations, c'est bien, mais ce n'est rien sans réforme fiscale. Or Bercy n'y est pas très favorable. Des 30 milliards d'euros escomptés d'un changement de réglementation fiscale, il n'y a que 15 milliards d'euros inscrits dans la loi de finances rectificative : une partie de l'écart tient à l'évasion fiscale. Les Américains sont très attachés à leur nationalité. Ils préfèrent respecter la loi plutôt que de courir le risque de la perdre. Leur système repose là-dessus. Avons-nous le même attachement ?
M. Richard Yung . - Le débat est récurrent. En France la fiscalité est territoriale, perçue à l'endroit où sont produits les revenus. Passer au système américain impliquerait de renégocier les conventions fiscales que nous avons signées avec près de 150 pays. Les Etats-Unis s'appuient sur leur puissance.
Notre inquiétude concerne le déséquilibre entre les parties à l'accord. Les Etats-Unis nous forcent la main. Nous signons. Puis il suffit que d'obscurs élus au Congrès se prononcent contre la transmission des soldes bancaires pour bloquer la réciprocité. Nous devons être vigilants. Ce texte constitue néanmoins un progrès. Il facilitera l'harmonisation au niveau européen de la lutte contre l'évasion fiscale.
Quel est le périmètre des produits d'épargne qui doivent être déclarés ? Les contrats d'assurances-vie en font-ils partie ? En outre, envisage-t-on d'aller plus loin, en mettant en place un « FATCA européen » ? L'exposé des motifs de la loi FATCA votée en 2010 est clair : il s'agit de soutenir la création des emplois aux Etats-Unis.
M. Francis Delattre . - Pourquoi ne faisons-nous pas de même ?
M. Richard Yung . - Il le faut. Il doit y avoir réciprocité. Je voterai ce texte.
Mme Marie-France Beaufils . - La présentation de notre rapporteure montre des avancées sur des points que nous avions identifiés comme importants. Toutefois, nous devrons réfléchir à l'évolution de nos conventions fiscales. Il faut surtout traiter ce problème au niveau européen. Les Pays-Bas ont par exemple des régimes fiscaux remarquablement accueillants. Nous voterons ce texte mais serons vigilants aux autres questions qui se posent. Les conclusions de notre commission d'enquête sur l'évasion fiscale restent d'actualité.
M. Philippe Marini , président . - Comme je suis viscéralement attaché à la réciprocité, je ne voterai pas cette loi de ratification. Malgré des objectifs louables, la loi FATCA s'inscrit dans le cadre plus large de l'expansion du droit américain à l'ensemble du monde financier. Qu'il s'agisse de la régulation bancaire, de l'édiction de mesures contraignantes à l'égard d'une banque européenne pour l'autoriser à continuer à développer ses activités aux Etats-Unis, ou encore de l'encadrement des mouvements financiers en dollars compensables aux États-Unis, l'approche américaine s'appuie sur la puissance. Ceux qui n'en disposent pas restent toutefois encore libres de ne pas se lier les mains juridiquement.
M. Richard Yung . - Que se passerait-il si la France ne ratifiait pas ce texte ?
Mme Michèle André , rapporteure . - Dans ce cas, c'est la version 2010 de FATCA qui s'appliquerait, et le couperet serait une retenue à la source de 30 % des flux concernés. Je n'envisage pas que la France ne ratifie pas.
M. Philippe Marini , président . - C'est un vote contraint.
Mme Michèle André , rapporteure . - Je connais vos doutes. Mais nous avons tout à gagner. L'accord est quasiment réciproque. À l'exception du solde des comptes, toutes les informations sont couvertes : l'identité des contribuables, les revenus, le nom de la banque, etc.
Les deux élus républicains qui font obstacle sont connus : Rand Paul, sénateur du Kentucky, et Bill Posey, représentant de l'État de Floride. Nous pouvons toutefois obtenir communication des soldes par l'échange à la demande. L'expérience montre que la coopération avec les États-Unis se passe très bien.
M. Francis Delattre . - La réciprocité existe malgré tout !
Mme Michèle André , rapporteure . - On y est presque. Surtout, plutôt que de regretter la méthode, il faut se réjouir du fond, car il n'y a pas de blocage.
Pour répondre à Richard Yung, le périmètre vise les personnes physiques comme les sociétés, les assurances-vie comme les comptes bancaires.
Pour répondre à Marie-France Beaufils, un « FATCA européen » est en préparation, à l'initiative du G5. Il serait impensable que les pays européens n'aient pas accès, comme les Américains, aux informations de la Suisse - comme au rugby, il faut saisir les ouvertures pour avancer. La directive « Épargne » de 2003 a fait l'objet d'un accord de révision le 24 mars dernier. La directive sur la coopération administrative de 2011 est en cours de révision. Par ailleurs, l'Union européenne négocie avec cinq États tiers : la Suisse, le Liechtenstein, Andorre, Monaco et Saint-Marin.
En réponse à Francis Delattre, il faut rappeler que les systèmes fiscaux fondés sur la territorialité (imposition sur les revenus perçus sur un territoire) et sur la nationalité (imposition sur les revenus mondiaux après déduction de ceux perçus sur d'autres territoires) reviennent in fine à peu près au même. L'enjeu de l'échange automatique est plutôt la transparence de l'information : il s'agit de savoir où l'argent est déposé - ou caché -, et non où il est gagné. Enfin, si nous tenons notre feuille de route et si l'Europe est unie, les États-Unis finiront bien par céder sur la réciprocité.
M. Francis Delattre . - Si la réciprocité n'existait pas, nous partagerions l'analyse de Philippe Marini. Comme vous, nous constatons qu'une crise américaine née avec la faillite de Lehman Brothers a eu ses effets les plus désastreux en Europe. Le G20 s'est efforcé de réguler. Selon l'OCDE, organisme sérieux, soixante pays sont déjà d'accord sur l'échange d'informations : nous avançons. Nous avons besoin de l'échange d'informations, nous sommes un pays avec des acteurs importants, notamment les entreprises du CAC 40. En outre, les États-Unis sont véritablement sévères à l'égard de leurs banques, ce qui tranche avec notre attitude à l'égard du Crédit Lyonnais par exemple. Le G20 a travaillé ; l'OCDE est son bras séculier. Même des Gaulois incontrôlables peuvent avoir des analyses nuancées ; il n'y a pas d'autre solution que mondiale...
M. Philippe Marini , président . - J'hésitais entre voter contre le texte et m'abstenir. Vous m'avez convaincu : je me réfugie dans l'abstention.
Mme Michèle André , rapporteure . - Les Américains sanctionnent aussi sévèrement des banques américaines impliquées dans les subprimes . Citigroup, très durement frappée, s'acquittera d'une amende certes inférieure à celle qui a été infligée à BNP Paribas mais qui se chiffre en milliards de dollars. Nous avons bien vu combien les Américains se préoccupent de l'évasion fiscale, qui est bien plus importante chez eux que chez nous. Ils souhaitent y mettre un terme et leurs juges ne sont pas tendres...
Le document que je vous ai distribué indique simplement que les clients de BNP Paribas sont informés, sur leur relevé de compte, de l'entrée en vigueur de la loi FATCA.
M. Philippe Dallier . - Le document indique la date 1 er juillet 2014, alors que l'accord n'a pas encore été ratifié.
Mme Michèle André , rapporteure . - La date du 1 er juillet 2014 est la date du début de la collecte des données. Celles-ci seront transmises aux États-Unis à partir de 2015, une fois l'accord ratifié.
La commission a adopté le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique en vue d'améliorer le respect des obligations fiscales à l'échelle internationale et de mettre en oeuvre la loi relative au respect des obligations fiscales concernant les comptes étrangers (dite « loi FATCA ») .
M. Philippe Marini , président . - Notre déplacement aux États-Unis, l'année dernière, nous a permis de comprendre beaucoup de choses. En fin de compte, nous devrions effectuer chaque année une mission à Washington, où tout se décide...