III. SOUTENIR L'ADOPTION D'UN STANDARD MONDIAL UNIQUE
La convergence vers un standard mondial unique d'échange automatique d'informations doit rester l'horizon de la politique de la France . En effet, la multiplication des normes - FATCA, UE, OCDE - est source de complications et de surcoûts inutiles pour les banques comme pour les administrations. D'autre part, et surtout, le standard multilatéral est le seul à pouvoir permettre, à terme, une véritable transparence fiscale au bénéfice de tous les pays .
A. LA MULTIPLICATION DES STANDARDS EST SOURCE DE SURCOÛTS INUTILES POUR LES BANQUES
Les banques et autres établissements financiers français travaillent depuis près de quatre ans à la mise en oeuvre de la loi FATCA. Ainsi, 2 422 institutions financières françaises s'étaient enregistrées auprès de l'IRS au 24 juin 2014 32 ( * ) . L'application concrète du dispositif, cependant, soulève à la fois des problèmes d'ordre financier et d'ordre technique et juridique, que les divergences avec les standards de l'OCDE et de l'Union européenne ne feraient qu'accroître .
1. Une mise en conformité à la loi FATCA coûteuse
La question des coûts de mise en conformité a régulièrement été soulevée par les établissements financiers. Au total, et d'après les éléments fournis par la Fédération bancaire française (FBF) à votre rapporteure, les coûts de mise en oeuvre de la loi FATCA sont de l'ordre de 200 millions d'euros pour les banques françaises , sans compter les coûts récurrents (collecte, traitement, surveillance etc.) estimés à 20 % du coût de mise en place. Cette estimation ne couvre pas non plus les autres établissements financiers, et notamment les compagnies d'assurance.
Les surcoûts rencontrés par les banques ont même poussé certaines d'entre elles, qui comptent peu de clients considérés comme contribuables américains, à se séparer de ces derniers . C'est par exemple le cas d'Axa Banque, filiale d'Axa Assurances créée en 2003, qui ne compte pas plus de 150 clients américains. Comme l'a expliqué à votre commission Jean-Marc Vasseux, directeur risques, contrôle et conformité d'Axa Banque, « conserver nos relations avec eux supposait des adaptations lourdes : nous avons donc choisi de ne pas poursuivre. Cette décision fut difficile à prendre, car il s'agissait de clients fidèles 33 ( * ) ».
2. Des incertitudes techniques et juridiques persistantes
Au-delà des questions de coût, les établissements financiers ont régulièrement fait valoir leurs inquiétudes quant à l'absence de base légale française pour le dispositif , et aux incertitudes techniques et juridiques qui en découlent.
À cet égard, la ratification de l'accord du 14 novembre 2013 ainsi que la nouvelle rédaction de l'article 1649 AC du code général des impôts 34 ( * ) viendront apporter la sécurité juridique qui faisait jusque-là défaut , et lever les doutes sur le statut des informations collectées. De plus, un important travail technique été mené par la direction générale des finances publiques (DGFiP) en lien permanent avec les représentants du secteur, qui a permis l'élaboration d' un cahier des charges techniques publié en mai 2014, en vue des premières transmissions prévues d'ici septembre 2015.
Toutefois, aucun commentaire administratif officiel n'a été publié à ce jour , ce qui laisse subsister un certain nombre d'incertitudes techniques. Par exemple, la question de l'« auto-certification » systématique, c'est-à-dire le fait de demander à chaque client de certifier qu'il est ou n'est pas une « US Person », reste ouverte. D'une manière générale, les établissements bancaires souhaitent plutôt limiter ces demandes aux cas qui présentent des « indices d' américanéité », mais aucune instruction officielle n'a tranché ce point.
3. Des difficultés multipliées par la diversité des standards
Les signataires de la déclaration conjointe du 7 février 2012, c'est-à-dire les États-Unis et les membres du « G5 », soulignent « la nécessité de maintenir les coûts de mise en conformité au niveau le plus bas possible et les autres parties prenantes », et rappellent leur « détermination à travailler ensemble sur le long terme à l'élaboration de standards communs 35 ( * ) ». Toutefois, au-delà des mots, force est de constater que certaines divergences persistent entre les différentes normes (cf. supra ).
La Fédération bancaire française (FBF) a ainsi fait part à votre rapporteure de ses inquiétudes à cet égard : « la réutilisation de l'existant par les institutions financières n'est donc pas complète et chaque différence avec FATCA, même mineure, sera génératrice de coûts. De nouveaux développements seront nécessaires pour intégrer le futur standard OCDE et enrichir les systèmes d'information (...). Les institutions financières pourront capitaliser sur la démarche intellectuelle mais pas sur les développements, supports et procédures : l'ensemble des supports devra être revu ainsi que les procédures. De plus il faudra déployer beaucoup d'efforts de pédagogie pour ne pas créer de confusion autour de ces différentes règlementations ». La FBF estime ainsi que le standard OCDE « est disproportionné à l'objectif poursuivi », notamment en raison de l'absence des seuils de minimis retenus par FATCA (cf. supra ), et voit dans ce dispositif une « complexification supplémentaire » au lieu d'un « FATCA simplifié ».
Par ailleurs, la directive épargne révisée le 24 mars 2014 n'est pas non plus alignée sur le standard OCDE : la FBF, qui appelle au gel de son application jusqu'au déploiement du standard OCDE, estime ainsi que « ces systèmes reposent sur des concepts si différents que ce rapprochement nous paraît irréaliste, sauf à modifier profondément l'un ou l'autre système ». Il faut toutefois rappeler que la révision actuellement en cours de la directive de 2011 sur la coopération administrative vise précisément à aligner le droit applicable dans l'Union européenne sur le standard OCDE.
La diversité des standards d'échange automatique fait donc peser, sur les banques mais aussi sur les administrations fiscales, des contraintes qui peuvent être levées par une harmonisation « par le haut ». À cet égard, il faut se féliciter que la base légale française - l'article 1649 AC du CGI - ait vocation à s'appliquer quel que soit le standard utilisé . Il en va de même pour les négociations techniques entre administrations sur le format des fichiers utilisés pour les transmissions
* 32 La liste des établissements enregistrées est publiée par l'IRS et disponible à l'adresse suivante : http://apps.irs.gov/app/fatcaFfiList/flu.jsf .
* 33 Audition conjointe du 12 février 2014 précitée.
* 34 À noter que si la Fédération bancaire française (FBF) estime que le nouvel article 1649 AC du code général des impôts répond à l'essentiel des préoccupations des banques, elle juge toutefois que l'amende de 200 euros par compte pourrait conduire à des sanctions disproportionnées, et se prononce pour un plafond global de 50 000 euros par établissement.
* 35 Déclaration conjointe du 7 février 2012 précitée. Traduction : commission des finances.