Proposition de loi visant à renforcer la responsabilité des maîtres d'ouvrage et des donneurs d'ordre dans le cadre de la sous-traitance et à lutter contre le dumping social et la concurrence déloyale

Rapports législatifs

Rapport n° 487 (2013-2014), déposé le

Rapport n° 487 (2013-2014) de Mme Anne EMERY-DUMAS , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 30 avril 2014

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N° 487

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 avril 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, visant à renforcer la responsabilité des maîtres d' ouvrage et des donneurs d' ordre dans le cadre de la sous-traitance et à lutter contre le dumping social et la concurrence déloyale ,

Par Mme Anne EMERY-DUMAS,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David , présidente ; M. Yves Daudigny , rapporteur général ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, Mme Catherine Deroche , vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, MM. Marc Laménie, Jean-Noël Cardoux, Mme Chantal Jouanno , secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Françoise Boog, Patricia Bordas, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mmes Muguette Dini, Anne Emery-Dumas, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, MM. Louis Pinton, Hervé Poher, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ème législ.) :

1686 , 1785 et T.A. 311

Sénat :

397 et 488 (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Réunie le mercredi 30 avril 2014 sous la présidence de Mme Annie David , la commission des affaires sociales a examiné, en première lecture, le rapport de Mme Anne Emery-Dumas , sur la proposition de loi n° 397 (2013-2014) visant à renforcer la responsabilité des maîtres d'ouvrage et des donneurs d'ordre dans le cadre de la sous-traitance et à lutter contre le dumping social et la concurrence déloyale, adoptée le 25 février dernier par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée.

Ce texte vise notamment à transposer la directive d'exécution concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services, adoptée le 16 avril par le Parlement européen. Il renforce également notre arsenal juridique pour lutter contre les abus liés au détachement de salariés et le travail illégal, et il améliore l'encadrement du cabotage routier.

La commission a adopté les 10 amendements présentés par la rapporteure.

La commission a tout d'abord procédé à une refonte complète de l'article 1 er , dans le but de simplifier et renforcer les règles liées à la déclaration préalable de détachement :

- tout prestataire étranger devra désormais non seulement effectuer cette déclaration, mais aussi désigner un représentant en France chargé d'assurer la liaison avec les agents de contrôle pendant la durée de sa prestation ;

- parallèlement, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre (hors les particuliers) qui contracte avec un prestataire étranger qui détache des salariés devra vérifier que ce dernier a bien effectué sa déclaration et désigné un représentant ;

-une sanction administrative est instaurée en cas de manquement du prestataire étranger à ses obligations : elle s'élève à 2 000 euros maximum par salarié détaché et elle est plafonnée à 10 000 euros. Cette sanction s'applique également au donneur d'ordre ou au maître d'ouvrage français qui n'a pas rempli ses obligations de vérification.

Dans un souci de simplification, la commission a ensuite retenu un dispositif unique de solidarité financière , applicable au donneur d'ordre et au maître d'ouvrage, en cas de non-paiement du salaire minimum à un salarié d'un sous-traitant, qu'il soit détaché ou non . Elle a également étendu son champ d'application aux personnes qui recourent aux services d'une entreprise de travail temporaire .

La commission a par ailleurs :

- renforcé la sécurité juridique des règles relatives à l'accord du salarié détaché lorsqu'un syndicat agit en justice pour défendre ses droits ;

- prévu une amende de 3 750 euros et un emprisonnement de deux mois lorsqu'une personne, qui fait l'objet d'un procès-verbal pour travail illégal, ne respecte pas une décision administrative de remboursement d'aide publique ;

- et donné la possibilité au juge de prononcer, à titre de peine complémentaire lorsqu'une personne est condamnée pour travail illégal, l'interdiction de recevoir une aide financière versée par une personne privée chargée d'une mission de service public .

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi visant à renforcer la responsabilité des maîtres d'ouvrage et des donneurs d'ordre dans le cadre de la sous-traitance et à lutter contre le dumping social et la concurrence déloyale a été enregistrée à la présidence de l'Assemblée nationale le 8 janvier 2014.

Déposée par le groupe socialiste, républicain et citoyen et apparentés, elle a été adoptée en première lecture le 25 février dernier après engagement de la procédure accélérée.

Cette proposition est le fruit d'une réflexion approfondie du Parlement sur les enjeux de la directive d'exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs dans le cadre d'une prestation de services.

En effet, la commission des affaires européennes du Sénat a rendu public dès le 18 avril 2013 un rapport d'information de notre collègue Eric Bocquet sur les normes européennes en matière de détachement des travailleurs. La proposition de résolution européenne qui en résultait a ensuite été adoptée par le Sénat en séance publique le 16 octobre 2013.

Parallèlement, la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale a publié le 29 mai 2013 un rapport d'information des députés M. Gilles Savary, Mme Chantal Guittet et M. Michel Piron sur les enjeux de la proposition de directive d'exécution. Ce rapport s'est accompagné d'une proposition de résolution européenne qui a été adoptée par l'Assemblée nationale le 11 juillet dernier. A l'instar de la résolution du Sénat, elle soutenait le Gouvernement français dans ses négociations avec les autres Etats membres afin de mettre en place des dispositifs ambitieux pour lutter contre les abus et les fraudes constatées lors des détachements de travailleurs.

Considérablement enrichie au cours de son examen en commission des affaires sociales puis en séance publique, la proposition de loi poursuit quatre objectifs principaux.

Son premier objectif est de transposer rapidement les articles phares de la directive d'exécution qui vient d'être adoptée, le 16 avril 2014, par le Parlement européen. L'article 9 de la directive d'exécution définit une liste ouverte des mesures que peut imposer un Etat membre pour vérifier la légalité d'un détachement de travailleur, comme par exemple la désignation d'un représentant sur le territoire national pour assurer la liaison avec les agents de contrôle. L'article 12 donne quant à lui la possibilité à un Etat membre d'imposer un mécanisme de solidarité financière entre le maître d'ouvrage, ou le donneur d'ordre, et son sous-traitant direct, en cas de non-paiement du salaire minimum des salariés détachés.

Son deuxième objectif est de mettre en oeuvre certaines préconisations de la résolution européenne de l'Assemblée nationale du 11 juillet dernier. D'une part, une « liste noire » est instaurée pour rendre publics les noms des personnes condamnées pour travail illégal à une amende supérieure à 15 000 euros. D'autre part, les syndicats pourront défendre les droits d'un salarié détaché devant le conseil des prud'hommes, même sans mandat de sa part, sauf opposition dans les quinze jours.

Le troisième objectif de la proposition de loi est de renforcer l'arsenal juridique de lutte contre le travail illégal. Les agents de contrôle voient leurs pouvoirs d'investigation renforcés, et ils disposent d'une nouvelle arme pour lutter contre les conditions d'hébergement des salariés incompatibles avec la dignité humaine. Les juges pourront plus facilement démanteler les filières organisées de travail illégal et ils pourront prononcer, en cas de travail illégal, à titre de peine complémentaire, l'interdiction de percevoir des aides publiques pendant cinq ans maximum. Enfin, les personnes publiques pourront recourir plus facilement aux sanctions administratives à l'encontre d'une personne verbalisée pour travail illégal, tandis que leur effectivité sera mieux assurée.

Le dernier objectif vise à améliorer l'encadrement du cabotage routier. Les entreprises qui mettent sciemment en place une organisation du travail pour empêcher les conducteurs de camions de prendre, hors de leurs cabines, leur repos obligatoire de 45 heures au moins une fois toutes les deux semaines, sont passibles d'une condamnation d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amendes. Par ailleurs, les véhicules de moins de 3,5 tonnes seront soumis aux mêmes règles du cabotage que les poids lourds, afin de mettre un terme à une concurrence déloyale qui porte atteinte aux entreprises françaises de transport.

Au final, ce texte vise à répondre aux abus et fraudes constatées lors des détachements de travailleurs, et plus globalement au fléau du travail illégal, qui portent préjudice aux salariés, souvent les plus faibles et les plus démunis d'entre eux, aux entreprises qui respectent la légalité, et plus généralement à notre modèle social.

Votre commission des affaires sociales du Sénat souscrit pleinement à la philosophie ayant inspiré les auteurs de la proposition de loi. Les amendements qu'elle a adoptés tendent essentiellement à renforcer et simplifier les règles de la déclaration préalable de détachement, et à consolider le dispositif de solidarité financière en cas de non-paiement du salaire minimum des salariés d'un sous-traitant.

Par la présente proposition de loi, le Parlement et le Gouvernement témoignent de leur ferme volonté de construire une Europe sociale à la hauteur des attentes de nos concitoyens, dans laquelle le primat accordé à la concurrence ne doit plus se faire au détriment de la protection des droits des travailleurs.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES ABUS CONSTATÉS LORS DU DÉTACHEMENT DE SALARIÉS PLAIDENT POUR UNE MOBILISATION DES POUVOIRS PUBLICS

A. LE DÉTACHEMENT DE SALARIÉS : UN CADRE JURIDIQUE EUROPÉEN PEU CONTRAIGNANT

1. La priorité donnée à la libre prestation
a) Les règles du pays d'accueil s'appliquent en matière de droit du travail

La construction européenne, fondée sur la constitution d'un marché unique, promeut la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux .

L'article 56 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne reconnaît par conséquent la libre prestation des services 1 ( * ) . En effet, « les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de l'Union sont interdites à l'égard des ressortissants des Etats membres établis dans un Etat membre autre que celui du destinataire de la prestation ».

La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne a longtemps été très protectrice , en exigeant l'élimination de toute discrimination à l'encontre d'un prestataire de services en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu'il est établi dans un Etat membre autre que celui où la prestation doit être exécutée. La Cour impose également la suppression de toute restriction, même si elle s'applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres Etats membres, lorsqu'elle est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayantes les activités du prestataire établi dans un autre Etat membre, où il fournit légalement des services analogues. Elle a cependant admis des restrictions à la libre prestation de services lorsqu'elles poursuivent un objectif légitime compatible avec le traité et se justifient par des raisons impérieuses.

C'est dans ce cadre juridique très contraint que les Etats membres de l'Union et le Parlement européen ont adopté, le 16 décembre 1996, la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs dans le cadre d'une prestation de services .

Ces règles s'appliquent à tous les secteurs d'activité (sauf la marine marchande), indépendamment de la nationalité des travailleurs étrangers et des entreprises qui les emploient, et sans distinction entre pays européens et Etats tiers.

L'article 2 définit comme travailleur détaché « tout travailleur qui, pendant une période limitée, exécute son travail sur le territoire d'un Etat membre autre que l'Etat sur le territoire duquel il travaille habituellement ».

La directive précise que les règles du détachement s'appliquent dans trois cas de figure :

- l'exécution d'une prestation de services : l'entreprise d'un Etat d'origine détache, pour son compte et sous sa direction, un travailleur sur le territoire d'un Etat d'accueil ;

- la mobilité intragroupe : l'entreprise d'accueil appartient au même groupe que l'entreprise d'envoi ;

- la mise à disposition de salariés au titre du travail temporaire : l'entreprise d'accueil recourt à un travailleur mis à disposition par une entreprise de travail intérimaire.

L'article 3 de la directive est capital, puisqu'il oblige les entreprises qui détachent des salariés à leur appliquer le « noyau dur » du droit du travail en vigueur dans le pays d'accueil .


Le « noyau dur » : les droits garantis aux salariés détachés

Ce « noyau dur » concerne les matières suivantes :

- les périodes maximales de travail et les périodes minimales de repos ;

- la durée minimale des congés annuels payés ;

- les taux de salaire minimal, y compris ceux majorés pour les heures supplémentaires ;

- les conditions de mise à disposition des travailleurs, notamment par des entreprises de travail intérimaire ;

- la sécurité, la santé et l'hygiène au travail ;

- les mesures protectrices applicables aux conditions de travail et d'emploi des femmes enceintes et des femmes venant d'accoucher, des enfants et des jeunes ;

- l'égalité de traitement entre hommes et femmes ainsi que d'autres dispositions en matière de non-discrimination.

L'application des règles du pays d'accueil peut être écartée dans deux cas :

- soit elle n'est ni proportionnée ni nécessaire (par exemple pour les détachements de brèves périodes dans les régions transfrontalières) ;

- soit elle est moins favorable au salarié que le maintien des règles du pays d'origine (par exemple, un salarié luxembourgeois détaché en Roumanie).

L'article 4 de la directive rend obligatoire la désignation d'un ou plusieurs bureaux de liaison ou instances nationales spécifiques afin d'assurer la coopération entre Etats membres en matière d'information.

En droit interne, le détachement transnational de travailleurs est régi par les articles L. 1261-1 à L. 1263-2 du code du travail, ainsi que par les articles R. 1261-1 à R. 1264-3.

Le « noyau dur » des droits dont bénéficient les salariés détachés est défini à l'article L. 1262-4 du code du travail, moyennant quelques aménagements. A contrario , ce sont les règles du pays d'origine qui s'appliquent pour la conclusion et la rupture du contrat de travail, la représentation du personnel, la formation professionnelle et la prévoyance.

La circulaire de la direction générale du travail (DGT) 2008/17 du 5 octobre 2008 relative au détachement transnational de travailleurs en France dans le cadre d'une prestation de services indique que les textes ne prévoient pas de durée maximale de détachement , qui varie d'une journée à plusieurs mois selon la mission confiée au travailleur détaché.

b) Mais ce sont les règles du pays d'origine qui prévalent en matière de sécurité sociale

L'article 12 du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale prévoit que « la personne qui exerce une activité salariée dans un Etat membre pour le compte d'un employeur y exerçant normalement ses activités, et que cet employeur détache pour effectuer un travail pour son compte dans un autre Etat membre, demeure soumise à la législation du premier Etat membre, à condition que la durée prévisible de ce travail n'excède pas vingt-quatre mois et que la personne ne soit pas envoyée en remplacement d'une autre personne ».

Par conséquent, contrairement au volet « droit du travail » où les règles du pays d'accueil s'appliquent, ce sont les règles du pays d'origine qui doivent être suivies pour le volet « sécurité sociale ».

Les règles pour les travailleurs non-salariés sont similaires à celles applicables aux salariés.

Il s'agit de détachement dit « de droit » car non soumis à l'accord préalable de l'autre Etat membre. En revanche, si la mission prévue est d'emblée supérieure à deux ans ou si elle se prolonge au-delà de cette durée, le détachement nécessite un accord entre les autorités compétentes des Etats membres concernés.

Pour que le détachement d'un salarié soit valable au sens de la sécurité sociale, il faut notamment que :

- l'entreprise qui procède au détachement exerce son activité normale sur le territoire de l'Etat d'origine ;

- et que le salarié conserve un lien organique avec l'entreprise qui le détache pendant une durée maximale de vingt-quatre mois et ne remplace pas une personne parvenue au terme de son détachement.

Pour les entreprises des Etats tiers , des règles spécifiques sont en général stipulées dans des conventions bilatérales de sécurité sociale (la France en a signé une quarantaine). Faute de convention, les travailleurs détachés doivent cotiser auprès de la sécurité sociale du pays d'accueil (c'est le cas par exemple des travailleurs chinois en France).

c) La progression exponentielle des détachements

La DGT a établi en septembre 2013 une analyse des déclarations de détachement des entreprises prestataires de services en France en 2012, à partir des réponses des services départementaux de l'inspection du travail.

En 2012, 170 000 salariés ont été détachés en France , à travers 60 000 déclarations, soit une augmentation de 17 % des détachements par rapport à 2011. Compte tenu de la durée variable de ces prestations (en moyenne de 44 jours, elle varie de quelques jours à plusieurs mois), ce flux de détachement correspond à 25 000 équivalents temps plein et 5,6 millions de jours d'emploi de salariés détachés. Le nombre de salariés détachés est en hausse constante et rapide chaque année depuis plus de dix ans : il a été multiplié par 22 depuis 2000 comme le montre le graphique suivant.

Evolution du nombre de déclarations de prestations de services reçues
et de salariés détachés depuis 2000 selon la Direction générale du travail

Les secteurs du bâtiment et des travaux publics (39 %), l'industrie (18 %) et l'agriculture (10 %) concentrent près de sept détachements sur dix. En outre, les entreprises de travail temporaire représentent 19 % des détachements.

Les régions frontalières de l'est et du nord de la France sont les plus concernées par le détachement de salariés. Ainsi, les départements de la Moselle, des Bouches-du-Rhône, du Bas-Rhin, du Nord et des Alpes-Maritimes représentent à eux-seuls 41 % des déclarations en 2012.

Contrairement à une idée reçue, les pays de l'Union européenne des 15 (UE 15) sont encore majoritaires dans l'origine des détachements, avec 59 % des déclarations en 2012, mais leur position s'effrite depuis 2009, où elle atteignait 73 %. Le Luxembourg, la Pologne et l'Allemagne effectuent près de la moitié des déclarations , avec respectivement 20 %, 16 % et 11 % des déclarations totales en 2012. Ces données doivent néanmoins être maniées avec prudence, car elles ne reflètent pas l'existence de situations de prestation en cascade entre entreprises de nationalité étrangère.

Logiquement, près de 80 000 salariés détachés ont la nationalité de l'un des pays de l'UE 15, y compris la nationalité française, soit 47 % du total des salariés détachés. La DGT estime que 41 % de l'ensemble des salariés détachés en France en 2012, soit 70 000 salariés, sont originaires des nouveaux Etats membres : 26 % pour les Etats membres qui ont adhéré à l'Union européenne en 2004 (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Hongrie, Slovaquie, Slovénie, Chypre et Malte), et 15 % pour les Etats devenus membres en 2007 (Bulgarie et Roumanie). Enfin, 12 % du total des salariés détachés proviennent de pays tiers, comme la Russie, la Biélorussie ou l'Ukraine.

Les salariés détachés sont presque toujours des ouvriers (80 % en 2012), tandis que les employés, techniciens et agents de maîtrise (6 %) et les cadres (3,4 %) sont très peu représentés.

Au-delà des déclarations officielles, la DGT a tenté ces dernières années d'évaluer le nombre de détachements non déclarés . En 2006, elle estimait que le taux de déclaration moyen était situé entre 20 % et 25 % : autrement dit, pour une déclaration de détachement officiel, il fallait compter entre 4 et 5 détachements non déclarés. En 2009 et en 2010, la DGT a considéré qu'un salarié détaché sur deux à un salarié sur trois n'était pas déclaré, d'où une estimation comprise entre 220 000 et 330 000 salariés détachés non déclarés sur le territoire français. Depuis 2011 cependant, la DGT a abandonné ces estimations . En effet, compte tenu de la forte croissance du nombre de déclarations enregistrées, « le principe de la multiplication du nombre de déclarations paraît de plus en plus infondé et hasardeux » 2 ( * ) .

Selon les estimations provisoires de la DGT, environ 66 000 déclarations de détachement auraient été enregistrées en 2013. Ces déclarations concerneraient près de 210 000 salariés (soit une hausse de 23 % par rapport à 2012), représentant 7,6 millions de jours de travail et 33 000 équivalents temps plein travaillés.

2. Les abus et les fraudes spécifiques aux règles du détachement

Il convient de distinguer les abus et les fraudes spécifiques aux règles du détachement, et les fraudes complexes liées au travail illégal , même si dans la pratique ces diverses infractions coexistent dans de nombreuses procédures pénales.

a) La grande diversité des abus et des fraudes spécifiques
(1) Le statut de l'entreprise

Les agents de contrôle constatent souvent que l'entreprise étrangère n'a pas d'existence réelle, qu'il s'agit d'une « coquille vide ». L'entreprise dispose d'une simple adresse postale dans le pays d'origine, tout en ayant une activité soutenue dans le pays d'accueil. Or, toute entreprise doit créer un établissement dans l'Etat d'accueil s'il s'avère que son activité y est stable, continue et permanente. C'est pourquoi on parle également de « fraude à l'établissement ».

La fraude peut également consister en une délocalisation fictive d'une entreprise à l'étranger. Une entreprise française peut ainsi être tentée de créer une structure dans un Etat membre, puis de recourir à ces salariés détachés en France, à la place de salariés de droit français. L'avantage d'un tel mécanisme est d'éviter de payer les cotisations sociales et les impôts du pays d'accueil.

(2) Le statut du salarié

Le salarié doit avoir une activité antérieure dans le pays d'origine , puis retrouver son poste à l'issue de son détachement. Or les agents de contrôle soulignent que tel n'est pas toujours le cas.

Suite à un arrêt de la Cour de justice, et conformément à l'article 12, paragraphe 1, du règlement (CE) 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, un salarié peut dorénavant être recruté en vue d'être détaché et maintenu à son régime habituel de sécurité sociale s'il est affilié depuis un mois au moins à un régime de sécurité sociale du pays d'origine. En deçà d'un mois, une analyse au cas par cas est nécessaire.

(3) Les modalités du détachement

Parmi les fraudes les plus fréquentes figure le défaut de déclaration des détachements auprès de l'inspection du travail, ainsi que le défaut de présentation d'autres documents (bulletins de paie, garantie financière notamment, voir infra ).

On peut également citer le non-paiement des salaires, le dépassement des durées légales de travail, le non-paiement des heures supplémentaires, ou encore l'absence de déclaration d'un accident du travail.

Une attention particulière doit être apportée aux règles du document portable A1. Ce document est important, puisqu'il atteste de la législation applicable à un travailleur qui n'est pas affilié à la sécurité sociale dans le pays d'accueil. Délivré de préférence avant le début de la période de détachement, il peut être demandé par l'entreprise et présenté à un agent de contrôle pendant le détachement, sans que celle-ci ne commette d'infraction. En effet, contrairement à la déclaration de détachement auprès de l'inspection du travail, il n'existe actuellement aucune obligation de déclarer auprès de l'institution de sécurité sociale compétente du pays d'accueil un détachement préalablement à la prestation 3 ( * ) . En outre, ce formulaire lie les institutions et les juridictions du pays d'accueil tant qu'il n'a pas été retiré ou déclaré invalide par l'autorité qui l'a délivré 4 ( * ) .

Votre rapporteure déplore la dualité des normes européennes en matière de détachement de travailleurs. L'absence de cadre unique et simplifié favorise incontestablement les abus : la complexité des règles à appliquer, qui ne sont pas complètement harmonisées entre le volet « droit du travail » et le volet « sécurité sociale », constitue un frein important et quotidien dans l'activité des agents de contrôle. En cas de demande de contrôle de l'authenticité du document A1, le temps de réponse des autorités étrangères en charge du contrôle, directement saisies par le bureau de liaison, est considéré par les services de l'Urssaf comme incompatible avec la courte durée des périodes de détachements.

b) Les attributions des agents de l'inspection du travail

Les agents de contrôle de l'inspection du travail sont en première ligne pour détecter et réprimer les abus et les fraudes spécifiques liés au détachement de salariés 5 ( * ) .

(1) La déclaration préalable au détachement

En vertu de l'article R. 1263-3 du code du travail, toute entreprise qui détache un salarié en France est tenue de transmettre, avant le début de la prestation, une déclaration à l'inspection du travail .

Trois modèles de déclaration existent.

Le plus utilisé est celui relatif à une prestation de services internationale, hors mobilité intragroupe et travail temporaire.

L'employeur doit indiquer ses coordonnées et celles de son représentant en France, le nom de son dirigeant, de son donneur d'ordre (ou cocontractant ou client), la nature de la prestation et sa durée prévisible, les horaires de travail et de repos, les noms des salariés détachés et l'adresse de l'hébergement collectif le cas échéant.

Le deuxième modèle concerne les mobilités intragroupes, et le troisième les entreprises de travail temporaire.

L'absence de déclaration est actuellement punie par une amende prévue pour les contraventions de quatrième classe (soit 750 euros en vertu de l'article 131-13 du code pénal).

(2) Les documents exigibles de l'employeur

Les agents de contrôle de l'inspection du travail peuvent demander les documents suivants en français :

- les bulletins de paie de chaque salarié détaché ou tout document équivalent (lorsque le détachement est supérieur ou égal à un mois), ou tout document prouvant que la rémunération minimale est respectée (pour tout détachement inférieur à un mois) ;

- l' attestation de régularité de la situation sociale de l'entreprise lorsqu'il s'agit d'une entreprise établie en dehors de l'Union européenne ;

- l' autorisation de travail pour les salariés ressortissants d'un Etat tiers ;

- l' attestation d'examen médical dans le pays d'origine équivalant à celui pratiqué en France ;

- la garantie financière pour les entreprises de travail temporaire.

Ces documents n'ont pas à être disponibles sur le lieu de travail, mais ils doivent être transmis sans délai à l'agent de contrôle.

3. Les détachements de salariés sont parfois constitutifs de travail illégal

Même s'il convient d' éviter tout amalgame entre détachement de travailleurs et travail illégal , force est de constater que le détachement de travailleurs s'accompagne parfois d'infractions de travail illégal.

Les statistiques de la DGT indiquent que 944 contrôles ont été effectués sur des entreprises étrangères dans le cadre de la lutte contre le travail illégal sur les secteurs prioritaires. Le système statistique interne à l'inspection du travail montre pour sa part que 1 540 interventions ont concerné des entreprises étrangères en 2012.

a) Les diverses infractions de travail illégal

L'infraction la plus courante est la dissimulation d'activité ou d'emploi .

Par dissimulation d'activité , il faut entendre l'exercice d'une activité à but lucratif qui ne s'accompagne pas d'une immatriculation au répertoire des métiers (ou au registre des entreprises ou au registre du commerce) du pays d'origine, ou des déclarations obligatoires auprès des organismes de protection sociale et de l'administration fiscale.

La dissimulation d'emploi salarié désigne l'absence de déclaration préalable à l'embauche, le refus de délivrer des bulletins de paie, ou de déclarer les salaires et les cotisations sociales afférentes. Ce type d'infraction est plus élaborée que la dissimulation et donc beaucoup plus difficile à détecter. En effet, les agents de contrôle doivent alors vérifier que l'entreprise est en règle à l'égard des obligations sociales de l'Etat d'origine, avec des délais de réponse parfois fort longs. De nombreuses affaires de détachement ont montré que des travailleurs prétendument indépendants étaient en réalité sous la subordination juridique du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage.

Le marchandage , qui désigne une opération à but lucratif de fourniture de main d'oeuvre ayant pour effet de causer un préjudice au salarié concerné, est une infraction moins courante. De même, le délit de prêt illicite de main d'oeuvre , qui s'applique une opération à but lucratif ayant pour but exclusif le prêt de main d'oeuvre (en dehors de la législation relative au travail temporaire, au portage salarial, aux agences de mannequins, aux associations sportives notamment) semble être moins fréquent.

b) Une priorité du Gouvernement

Le Gouvernement a mis en place un ambitieux plan national de lutte contre le travail illégal , qui constitue la feuille de route pour les agents de contrôle.

Le plan national de lutte contre le travail illégal 2013-2015

Suite à la réunion de la commission nationale de lutte contre le travail illégal le 27 novembre 2012, présidée par le Premier ministre, un plan national de lutte contre le travail illégal a été élaboré sur la période 2013-2015 (PNLTI 2013-2015).

En 2012, près de 8 800 procédures de travail illégal ont été enregistrées, dont plus d'un quart résulte d'opérations conjointes entre services. La gendarmerie établit 29 % des procédures, tandis que les trois autres corps de contrôle les plus répressifs ont des parts voisines : 23 % pour la police, 22 % pour l'inspection du travail et 21 % pour les Urssaf.

L'ambition du plan est d'encourager la coopération entre agents de contrôle, à travers par exemple la mise en oeuvre de la coopération territoriale opérationnelle (CTOR) entre les services de l'inspection du travail, des Urssaf, de la MSA et les cellules de lutte contre le travail illégal et les fraudes de la gendarmerie (Celtif).

Parmi les cinq objectifs prioritaires de ce plan, figure la lutte contre les fraudes au détachement dans le cadre des prestations de services internationales.

Cet objectif passe par l'information des entreprises pour faciliter leurs démarches déclaratives, à travers deux projets.

Le premier projet consiste en une refonte cette année des pages consacrées au détachement du site internet du ministère du travail. Le site du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie déclinera les règles du détachement au cas des conducteurs des entreprises de transports terrestres et des liens seront créés entre ces deux plates-formes.

Le second projet concerne le déploiement de l'application « système d'information - prestations de services internationales » (Sipsi), qui permettra l'envoi dématérialisé à l'inspection du travail des déclarations de détachement. Des premières expérimentations sont en cours dans trois départements (Gironde, Bas-Rhin, Somme), pour une généralisation de l'application en 2014.

Par ailleurs, des actions régionales de formation des agents de contrôle en matière de lutte contre le travail illégal et de lutte contre les fraudes au détachement sont organisées par la DGT et ouvertes à l'ensemble des agents de contrôle en charge de la lutte contre le travail illégal.

En outre, une mise à jour des outils d'aide au contrôle en matière de lutte contre le travail illégal et de fraudes au détachement est prévue, afin de réactualiser par exemple le guide relatif au contrôle du détachement et le guide méthodologique de contrôle de la fausse sous-traitance.

Parallèlement au PNLTI, le Gouvernement a souhaité renforcer les effectifs des agents de contrôle de l'inspection du travail en charge spécifiquement du travail illégal.

Suite à la publication du décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 relatif à l'organisation du système d'inspection du travail, une unité régionale d'appui et de contrôle dédiée à la lutte contre le travail illégal sera mise en place dans chaque direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) 6 ( * ) , tandis qu'un groupe national de contrôle, d'appui et de veille sera créé au sein de la DGT 7 ( * ) , afin d'aider les agents de contrôle dans leurs unités de contrôle.

Ces dispositifs opérationnels en fin d'année 2014 devraient conduire à un doublement des effectifs dédiés à la lutte contre le travail illégal, soit un taux d'environ 6% de l'ensemble des effectifs de contrôle 8 ( * ) .

Les agents de contrôle compétents
en matière de lutte contre le travail illégal

L'article L. 8271-1-2 du code du travail dresse la liste des agents en charge de lutter contre le travail illégal :

- les inspecteurs et les contrôleurs du travail ;

- les officiers et agents de police judiciaire ;

- les agents des impôts et des douanes ;

- les agents des organismes de sécurité sociale et des caisses de mutualité sociale agricole agréés à cet effet et assermentés ;

- les administrateurs des affaires maritimes, les officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes et les fonctionnaires affectés dans les services exerçant des missions de contrôle dans le domaine des affaires maritimes sous l'autorité ou à la disposition du ministre chargé de la mer ;

- les fonctionnaires des corps techniques de l'aviation civile commissionnés à cet effet et assermentés ;

- les fonctionnaires ou agents de l'Etat chargés du contrôle des transports terrestres ;

- et les agents de Pôle emploi, chargés de la prévention des fraudes, agréés et assermentés à cet effet.

c) Un arsenal juridique complet lorsque les abus de détachement entraînent des infractions de travail illégal
(1) La réponse pénale : des sanctions dissuasives mais trop rarement utilisées

Les peines prévues en matière de travail illégal sont très élevées, eu égard au trouble manifeste causé à l'ordre social.

En effet, toute infraction de travail dissimulé , toute publicité en sa faveur, et tout recours sciemment à une personne qui exerce un travail dissimulé sont punies d'un emprisonnement de trois ans et d'une amende de 45 000 euros (article 8224-1 du code du travail).

En vertu de l'article L. 8224-5 du code du travail, le juge peut en outre prononcer les peines complémentaires suivantes :

- la dissolution de la personne morale ;

- l' interdiction pour la personne physique, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales ;

- son placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ;

- la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus du ou des établissements concernés ;

- l' exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;

- la confiscation des biens ;

- l' affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.

Le délit de marchandage est puni quant à lui d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 30 000 euros (article L. 8234-1 du même code), tout comme le prêt illicite de main d'oeuvre (article L. 8243-1).

Quant à l'emploi d'un étranger sans autorisation de travail , ce délit est puni d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 15 000 euros (article L. 8256-2).

Malheureusement, eu égard à l'engorgement des tribunaux et à la technicité des dossiers, le nombre de condamnations pénales pour travail illégal est inférieur aux attentes des agents de contrôle.

(2) La réponse civile : la solidarité financière

Selon une étude réalisée en 2008 par la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, seuls huit Etats membres , dont la France, avaient à cette date mis en place des instruments législatifs et/ou d'autoréglementation sur la responsabilité conjointe et solidaire dans les chaînes de sous-traitance.

L'article L. 8222-1 du code du travail institue un devoir de vigilance de la part du donneur d'ordre. Cet article oblige en effet tout signataire d'un contrat à vérifier, pendant toute la durée de la prestation, que son cocontractant ne commet pas de délit de travail dissimulé. Tous les contrats sont concernés au-delà d'un seuil financier fixé par décret : l'exécution d'un travail, la fourniture d'une prestation de services, l'accomplissement d'un acte de commerce. Cependant, les particuliers ont des obligations de vigilance allégées.

L'article L. 8222-2 du même code franchit un pas supplémentaire en instituant une solidarité financière à l'égard du donneur d'ordre qui n'a pas respecté son devoir de vigilance et des personnes qui ont eu recours sciemment aux services d'une personne faisant l'objet d'un procès-verbal pour délit de travail dissimulé. Cette solidarité financière est proportionnelle à la valeur de la prestation dont bénéficie le signataire du contrat et elle s'applique non seulement au paiement des rémunérations, indemnités et charges des salariés du cocontractant, mais également aux impôts, taxes et cotisations obligatoires, ainsi que, le cas échéant, au remboursement des aides publiques perçues par le cocontractant.

Par ailleurs, l'article L. 8222-5 institue un mécanisme de solidarité financière sur signalement d'un agent de contrôle , d'un syndicat ou association professionnelle, voire d'une institution représentative du personnel. Si le signataire n'enjoint pas sans délai son cocontractant à faire cesser une situation de travail dissimulé, il est tenu solidairement responsable du paiement des impôts, taxes, cotisations, rémunérations et charges.

Des mécanismes de solidarité financière spécifiques sont également prévus en cas de délit de marchandage (article L. 8232-2) et pour l'emploi d'étranger sans autorisation de travail (article L. 8254-2).

(3) La réponse administrative : seules les décisions de fermeture temporaire d'établissement sont utilisées

Quant aux autorités gestionnaires des aides publiques, elles disposent également de nombreuses armes pour lutter contre le travail illégal. De nombreuses sanctions administratives sont prévues aux articles L. 8272-1 à L. 8272-4 du code du travail.

En premier lieu, l'autorité compétente peut refuser d'accorder, pendant une durée maximale de cinq ans, une aide publique à une entreprise qui a été verbalisée pour une infraction constitutive de travail illégal dans les douze mois précédant la demande. Une procédure contradictoire est prévue avant que l'autorité ne rende sa décision de refus. Cette décision doit en outre se fonder sur la gravité des faits constatés, la nature des aides sollicitées et l'avantage qu'elle procure à l'employeur. L'autorité administrative peut également demander le remboursement de tout ou partie des aides publiques perçues au cours des douze derniers mois précédant l'établissement du procès-verbal. Selon les indications fournies par la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), seules trois décisions de refus d'aides publiques ont été formulées l'an dernier (une décision a été notifiée, les deux autres sont en cours d'instruction).

En deuxième lieu, l'autorité administrative peut ordonner, par décision motivée, la fermeture d'un établissement ayant servi à commettre certaines infractions liées au travail illégal, pour une période inférieure à trois mois. Cette fermeture d'établissement peut s'accompagner d'une saisie à titre conservatoire du matériel professionnel des contrevenants. Selon la DNLF, 291 arrêtés préfectoraux de fermeture provisoire ont été pris l'an dernier 9 ( * ) , dont près de 80 % sont concentrés dans quatre départements (Paris, Seine-Saint-Denis, Val-d'Oise et Val-de-Marne).

En dernier lieu, l'autorité administrative peut prononcer à l'égard de la personne concernée l'exclusion des contrats administratifs pour une durée ne pouvant excéder six mois. La DNLF indique que seul un arrêté a été pris en 2013.

B. APRÈS DE DIFFICILES NÉGOCIATIONS, LA DIRECTIVE D'EXÉCUTION SUR LE DÉTACHEMENT RÉPOND AUX ATTENTES FRANCAISES

1. Un débat initialement défavorable à la position française
a) La position initiale des autres Etats membres

Les abus constatés lors du détachement de travailleurs ces dernières années ont conduit la Commission européenne à présenter le 21 mars 2012 une proposition de directive d'exécution de la directive 96/71/CE. L'objectif de ce texte est d'intégrer les principaux enseignements de la jurisprudence de la Cour tout en améliorant la prévention et la lutte des abus.

Cinq priorités étaient ainsi dégagées : une meilleure caractérisation des situations de détachement, l'amélioration de l'information à l'égard des salariés et des employeurs, le renforcement de la coopération administrative entre les Etats membres, la garantie donnée aux autorités nationales de pouvoir contrôler les situations de détachement, et la sanction des irrégularités.

Deux articles de la proposition de directive ont constitué une pierre d'achoppement durant les négociations.

D'une part, l' article 9 prévoyait une liste fermée des mesures de contrôle que peut mettre en place un Etat membre. Seules trois mesures étaient initialement admises : l'obligation pour l'entreprise de déclarer le détachement auprès des autorités nationales compétentes, au plus tard au début de la prestation ; l'obligation de désigner, pendant la durée de la prestation, un correspondant dans le pays d'accueil ; l'obligation de fournir et de conserver pendant la durée du détachement les documents de droit du travail essentiel (contrat de travail, fiches de paie, relevés d'heure...).

D'autre part, l' article 12 instituait un mécanisme de responsabilité solidaire du donneur d'ordre uniquement à l'égard de son sous-traitant direct dans le domaine de la construction lorsque celui-ci ne rémunère pas ses salariés. Les autres secteurs et les autres niveaux de sous-traitance n'étaient pas visés par la mouture originale de la proposition de directive.

Ces deux articles ont suscité un blocage lors des négociations. La France, l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, la Finlande et les Pays-Bas s'opposaient à la version initiale de l'article 9. Quant à la rédaction de l'article 12, elle suscitait l'opposition de Paris, Bruxelles et Rome, tandis que certains Etats refusaient le principe même d'une solidarité financière obligatoire.

b) Le texte aurait constitué une régression en droit français

De fait, la proposition de directive présentée par la Commission n'était pas satisfaisante pour les autorités françaises.

Le fait de retenir, à l'article 9, une liste fermée de documents exigibles lors d'un contrôle aurait amoindri les pouvoirs actuels des services dans le cadre de leurs opérations menées à l'égard des entreprises prestataires étrangères intervenant en France. En outre, ce choix apparaissait comme contradictoire avec la philosophie de la proposition de directive, qui vise à renforcer l'effectivité des règles de détachement.

En outre, la rédaction initiale de l'article 12 aurait peut-être nécessité une réforme des mécanismes de solidarité financière existants, qui s'appliquent obligatoirement à tous les secteurs d'activité, quel que soit l'échelon qu'occupe le prestataire étranger dans la chaîne de sous-traitance et son lieu d'établissement.

2. La mobilisation des pouvoirs publics français a permis d'obtenir un accord politique globalement satisfaisant le 9 décembre 2013
a) La position du gouvernement français a été soutenue par le Sénat et l'Assemblée nationale

Le 18 avril 2013, la commission des affaires européennes du Sénat a rendu public le rapport d'information de notre collègue Eric Bocquet sur les normes européennes en matière de détachement des travailleurs.

Ce rapport, après avoir présenté un état des lieux de la question du détachement des salariés, proposait une résolution européenne qui soutenait très largement la position française dans les négociations en cours sur la proposition de directive 10 ( * ) .

Adoptée à l'unanimité en commission des affaires européennes le 18 avril 2013, puis à l'unanimité des présents le 16 octobre dernier en séance publique au Sénat, la résolution européenne du Sénat :

- a préconisé une « liste ouverte de mesures de contrôle qui permette aux Etats de s'adapter rapidement à des pratiques frauduleuses de plus en plus complexes » ;

- a suggéré que « la clause de responsabilité du donneur d'ordre soit étendue à tous les secteurs d'activité et à l'ensemble de la chaîne de sous-traitance ».

La résolution du Sénat aborde d'autres sujets, comme la nécessité d'harmoniser les formulaires de détachements au sein des Etats membres, de limiter la chaîne de sous-traitance à trois échelons, ou encore de porter à un mois le délai de réponse entre les services administratifs des différents Etats membres.

Un rapport d'information a également été publié le 29 mai 2013, au nom de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, par les députés Gilles Savary, Chantal Guittet et Michel Piron. Il était assorti d'une proposition de résolution européenne sur la proposition de directive relative à l'exécution de la directive sur le détachement des travailleurs 11 ( * ) .

A travers cette proposition de résolution, qui a été examinée et adoptée à l'unanimité en commission des affaires sociales le 26 juin 2013, puis adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 11 juillet 2013 12 ( * ) , les députés :

- ont estimé « indispensable que soit édictée une liste ouverte des mesures de contrôle que peut imposer l'Etat membre d'accueil à une entreprise étrangère détachant des travailleurs sur son territoire » et ils ont invité « le Gouvernement à ne pas voter en faveur de la proposition de directive si cette liste devait demeurer fermée à l'issue des négociations au niveau de l'Union » ;

- ont également considéré que la responsabilité conjointe et solidaire devait être « étendue à l'ensemble des sous-traitants et à l'ensemble des secteurs d'activité, exception faite du secteur agricole du fait de sa faible capacité administrative à procéder à des vérifications aussi complexes pour des opérations limitées dans le temps ». Par ailleurs, ils ont appelé à la mise en place de « procédures de coopération entre Etats membres rapides, sincères, efficaces et de bonne qualité ». Faute de quoi, le Gouvernement ne devait pas voter en faveur de la proposition de directive.

D'autres préconisations sont comprises dans la résolution européenne de l'Assemblée nationale, comme la création d'une agence européenne de contrôle du travail mobile, l'instauration d'une carte électronique sécurisée du travailleur européen, le renforcement des prérogatives des syndicats pour défendre les droits des salariés détachés lésés, ou encore la mise en place d'une « liste noire d'entreprises et de prestataires de services indélicats ».

b) Un accord politique globalement satisfaisant

Grâce à la mobilisation du Gouvernement français, à l'engagement du Parlement et au ralliement de certains Etats comme la Pologne, le conseil « Emploi, politique sociale, santé et consommateurs » (Epsco), qui réunit quatre fois par an les ministres compétents des Etats membres sur ces sujets, a permis de trouver le 9 décembre 2013 un compromis acceptable pour notre pays sur les articles 9 et 12.

Cet accord a été repris dans la directive d'exécution adoptée le 16 avril 2014 par le Parlement européen 13 ( * ) .

(1) L'article 9 : une liste ouverte de contrôle

Cet article comprend finalement une liste indicative ouverte de mesures de contrôle et de formalités administratives, qui peut être aménagée par les Etats mais dans le strict cadre des règles fixées par la directive 96/71/CE.

Les mesures de contrôle que peuvent imposer les Etats membres
en matière de détachement de travailleurs selon la directive d'exécution
adoptée le 16 avril 2014 par le Parlement européen

En premier lieu, la directive autorise un Etat membre à rendre obligatoire une déclaration préalable de détachement , au plus tard au début de la prestation de services. Elle doit contenir les informations nécessaires pour permettre des contrôles factuels sur le lieu de travail, comme l'identité du prestataire de services, le nombre prévu de travailleurs détachés clairement identifiables ; les coordonnées du ou des correspondants sur le territoire de l'Etat d'origine, la durée et les dates prévues du détachement, l'adresse ou les adresses des lieux de travail et la nature des services justifiant le détachement.

Cette déclaration est similaire à celle qui a été mise en place en France.

En deuxième lieu, l'employeur doit conserver ou fournir , sur support papier ou en format électronique les documents suivants :

- le contrat de travail ou tout document équivalent, et/ou en conserver des copies 14 ( * ) ;

- les fiches de paie, les relevés d'heures indiquant le début, la fin et la durée du temps de travail journalier, ainsi que les preuves du paiement des salaires.

Tous ces documents doivent être conservés pendant la durée du détachement en un lieu accessible et clairement identifié du territoire de l'Etat d'accueil, comme le lieu de travail ou le site de construction ou encore, pour les travailleurs mobiles du secteur des transports, la base d'opération ou le véhicule avec lequel le service est fourni.

L'employeur peut se voir obligé de fournir une traduction de ces documents dans la langue officielle de l'Etat d'accueil.

Les services de contrôle de l'Etat d'origine sont autorisés à exiger ces documents postérieurement à la réalisation de la prestation mais dans un délai raisonnable.

Par ailleurs, l'Etat d'accueil peut obliger le prestataire étranger à désigner un correspondant national , afin d'assurer la liaison avec les autorités compétentes nationales et, si nécessaire, de transmettre et recevoir des documents ou des avis.

Le prestataire peut être également obligé de désigner, pour la durée de la prestation des services, une personne de contact chargée, avec les partenaires sociaux, d'engager des négociations collectives au sein de l'Etat membre d'accueil. Cette personne peut être une autre personne que le correspondant national. Non tenue d'être présente dans l'Etat membre d'accueil, elle doit néanmoins être disponible sur demande motivée et raisonnable.

Les autorités nationales peuvent prévoir d'autres mesures que celles listées à l'article 9 si des circonstances ou des éléments nouveaux apparaissent, à condition toutefois qu'elles soient « justifiées et proportionnées, conformément au droit de l'Union », qu'elles s'appliquent également aux entreprises établies dans l'Etat d'origine, et sous réserve d'en informer 15 ( * ) la Commission européenne et les entreprises prestataires.

(2) L'article 12 : la responsabilité solidaire du donneur d'ordre élargie sur option

Le paragraphe 2 de l'article 12 de la directive oblige les Etats membres, à instituer une responsabilité financière solidaire du donneur d'ordre à l'égard de son sous-traitant direct dans le secteur de la construction (qui est défini à l'annexe de la directive 96/71/CE). Ce mécanisme de solidarité financière, non discriminatoire et proportionnée, ne vise que les rémunérations nettes impayées correspondant aux taux de salaire minimal et/ou aux cotisations qui doivent être versées à des fonds ou institutions gérés conjointement par les partenaires sociaux. Le donneur d'ordre sera donc responsabilisé vis-à-vis des manquements de son sous-traitant, quels que soient la nationalité du prestataire européen et le lieu de la prestation dans l'Union.

Le paragraphe 4 de l'article 12 de la directive autorise les Etats membres, dans le respect du droit de l'Union et de manière non discriminatoire et proportionnée, à instituer également des règles plus strictes en matière de responsabilité dans le droit national en ce qui concerne l'étendue et la portée de la responsabilité en cas de sous-traitance, et à les appliquer à d'autres domaines que la construction .

Le paragraphe 5 autorise les Etats à exonérer de leur responsabilité les donneurs d'ordre qui ont assuré leurs obligations avec diligence .

Les Etats membres doivent informer la Commission européenne des mesures prises sur le fondement de l'article 12 de la directive.

Les autres mesures de la directive d'exécution
adoptée le 16 avril 2014 par le Parlement européen

Chaque Etat membre doit désigner, conformément au droit et/ou aux pratiques nationales, une ou plusieurs autorités compétentes pour répondre aux sollicitations des autorités requérantes (article 3).

La directive énumère de manière seulement indicative les critères permettant de caractériser les situations de détachement (article 4).

Cet article présente ainsi cinq critères pour évaluer si une entreprise exerce une « activité substantielle » dans le pays d'origine, parmi lesquels figurent le lieu de recrutement des travailleurs détachés et le lieu d'où ils sont détachés ; le droit applicable aux contrats conclus par l'entreprise avec ses salariés et avec ses clients ; le lieu où l'entreprise exerce l'essentiel de son activité commerciale et où elle emploie du personnel administratif ; ou encore le nombre de contrats exécutés et/ou le montant du chiffre d'affaires réalisé dans l'Etat d'origine.

L'article 4 définit parallèlement sept critères pour apprécier la réalité d'un détachement de salarié et notamment la durée limitée du détachement dans un autre Etat membre, la reprise par le salarié de son activité normale à l'issue du détachement, la nature des activités du salarié, la prise en charge par l'employeur du voyage, de la nourriture et de l'hébergement ; l'absence de salarié détaché pour occuper de manière pérenne l'emploi à l'étranger.

Chaque Etat membre doit également mettre en place gratuitement un site internet national officiel unique , afin d'informer les employeurs et les travailleurs détachés des conditions de travail et d'emploi applicables sur leur territoire, et de présenter les procédures à suivre pour porter plainte (article 5).

Des délais précis sont fixés pour la transmission d'informations entre Etats membres : deux jours ouvrables pour les cas urgents, et vingt-cinq jours dans les autres cas (article 6). En cas de problèmes persistants dans l'échange d'informations ou de refus permanent d'un Etat de fournir les informations, la Commission prend les mesures appropriées.

Il revient par principe à l'inspection du travail de l'Etat d'accueil de vérifier la légalité d'un détachement sur son territoire (article 7), ce qui n'interdit pas une coopération et une communication avec les services compétents du pays d'origine. Les mécanismes de coopération administrative et d'assistance mutuelle sont d'ailleurs mis en avant (article 8), tandis que la directive encourage les services de contrôle à développer des plans d'intervention fondés sur une « analyse des risques » , afin d'identifier les secteurs d'activités dans lesquels le recours aux travailleurs détachés est particulièrement fréquent (article 10).

Chaque Etat devra mettre en place des mécanismes permettant à un travailleur détaché de porter plainte directement contre son employeur et d'engager une procédure judiciaire ou administrative si ses droits ne sont pas respectés (article 11). Les syndicats , les associations et les organisations concernées pourront engager une procédure judiciaire ou administrative pour défendre les droits d'un salarié détaché, avec son approbation. Surtout, cet article oblige les Etats membres à mettre en place des mécanismes garantissant que les travailleurs détachés puissent récupérer toute rémunération nette impayée, tout arriéré ou toute taxe ou cotisation sociale indûment retenue sur leur salaire, ainsi que toute somme d'un montant excessif prélevé par l'employeur pour leur hébergement .

Les articles 13 à 20, regroupés au sein du chapitre VI, définissent les conditions d'exécution transfrontalières des amendes et des sanctions administratives dont sont redevables les prestataires de services d'un autre Etat membre, en cas de non-respect des règles applicables en matière de détachement dans l'Etat d'accueil.

Parmi les articles du chapitre final, l'article 23 fixe un délai de transposition de deux ans à partir de la publication de la directive au journal officiel de l'Union européenne, tandis que l'article 24 institue une clause de réexamen de la directive par la commission, trois ans après sa publication, et qui portera en particulier sur les articles 4, 9, 12 et le chapitre VI.

II. LA PROPOSITION DE LOI NE SE LIMITE PAS À TRANSPOSER LA DIRECTIVE D'EXÉCUTION RELATIVE AU DETACHEMENT DE TRAVAILLEURS

Le groupe socialiste, républicain et citoyen de l'Assemblée nationale a déposé, le 8 janvier 2014, une proposition de loi visant à renforcer la responsabilité des maîtres d'ouvrage et des donneurs d'ordre dans le cadre de la sous-traitance et à lutter contre le dumping social et la concurrence déloyale.

Riche de huit articles, la proposition de loi initiale a été sensiblement enrichie lors de son examen en commission des affaires sociales le 11 février (quatre nouveaux articles) puis en séance publique le 18 février (un article a été supprimé 16 ( * ) mais quatre autres ont été introduits).

Au final, la proposition de loi poursuit quatre objectifs : assurer une transposition extrêmement rapide de certaines dispositions de la directive d'exécution, mettre en oeuvre certaines préconisations de la résolution européenne de l'Assemblée nationale, renforcer l'arsenal juridique pour lutter contre le travail illégal, et répondre aux enjeux liés au cabotage routier.

A. UNE TRANSPOSITION EXTRÊMEMENT RAPIDE DES ARTICLES 9 ET 12 DE LA DIRECTIVE D'EXÉCUTION

L' article 1 er institue un mécanisme de responsabilité financière solidaire des donneurs d'ordre et des maîtres d'ouvrage à l'égard des salariés détachés qui n'ont pas reçu leurs rémunérations 17 ( * ) . Ce mécanisme ne s'applique que si le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage n'a pas vérifié lors de la conclusion du contrat et pendant son exécution que le prestataire avait effectué sa déclaration préalable de détachement auprès de l'inspection du travail. La responsabilité financière solidaire ne s'applique pas aux particuliers.

Cette disposition vient pallier un manque dans notre législation , puisque les mécanismes de responsabilité financière solidaire n'existent qu'en matière de travail illégal. Ainsi, cet article combine les dispositions des paragraphes 1 et 4 de l'article 12 de la directive d'exécution.

L'article 1 er oblige également l'employeur qui détache un ou plusieurs salariés à désigner un représentant en France durant toute la durée de la prestation.

Clef de voûte de la proposition de loi selon la direction générale du travail, l' article 2 introduit une responsabilité financière solidaire du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre pour les salaires minima non versés aux salariés du sous-traitant direct ou indirect, quel que soit son pays d'établissement . Ce mécanisme est conditionné à l'existence préalable d'un signalement de la part d'un agent de contrôle compétent en matière de lutte contre le travail illégal, et à un manquement du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre à ses obligations d'information et d'injonction. Cette responsabilité solidaire ne s'applique pas aux particuliers.

B. LA MISE EN oeUVRE DE CERTAINES PRÉCONISATIONS DE LA RÉSOLUTION EUROPÉENNE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L' article 1 er oblige également le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre qui recourt à des salariés détachés à en informer l'inspection du travail territorialement compétente, à condition que le montant du contrat dépasse un seuil fixé par voie réglementaire, et qui ne pourra pas être inférieur à 500 000 euros. Cet article fait suite à la volonté des députés d'instaurer une « déclaration de sous-traitance, non-exclusive de la déclaration faite par l'entreprise qui détache les salariés, afin d'obliger le donneur d'ordre à déclarer l'emploi d'une entreprise sous-traitante et ainsi "resserrer les mailles du filet" autour d'éventuels fraudeurs ».

L' article 6 autorise les juges à prononcer comme peine complémentaire l'inscription sur une « liste noire », accessible sur un site internet dédié, des personnes condamnées à une amende au moins égale à 15 000 euros pour les infractions en matière de travail dissimulé, de marchandage, de prêt illicite de main d'oeuvre et de l'emploi d'étrangers sans titre de travail, pendant une période maximale de deux ans .

Issu d'un amendement du rapporteur adopté en séance publique, l' article 6 bis autorise les organisations syndicales représentatives , même sans mandat de l'intéressé, à ester en justice en faveur d'un travailleur détaché qui n'a pas reçu son salaire ou d'un salarié victime de travail illégal.

Dans le même sens, l' article 7 autorise les associations et syndicats professionnels, ainsi que les syndicats de salariés de la branche , déclarés depuis au moins deux ans, à se constituer partie civile en cas de procès-verbal lié au travail illégal, même si l'action publique n'a pas été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

C. LE RENFORCEMENT DE L'ARSENAL JURIDIQUE EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL ILLÉGAL

Introduit en séance publique sur proposition du groupe socialiste, républicain et citoyen, l' article 1 er bis , rend obligatoire l'annexion des déclarations de détachement des travailleurs dans le registre unique du personnel de l'entreprise d'accueil.

L' article 1 er ter , introduit en séance publique à l'initiative de deux amendements du groupe socialiste, républicain et citoyen et du Gouvernement, poursuit un double objectif.

D'une part, il introduit une obligation de vigilance du maître d'ouvrage et du donneur d'ordre à l'égard des droits des salariés listés dans le « noyau dur » visé à l'article L. 1262-4 du code du travail, quel que soit le lieu d'établissement du sous-traitant direct ou indirect . Cette obligation de vigilance est conditionnée à l'existence d'un signalement par un agent de contrôle chargé de la lutte contre le travail illégal. Le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre doit alors enjoindre aussitôt son sous-traitant de faire cesser la situation, puis informer l'agent de contrôle à l'origine du signalement des suites données à son intervention. En cas de manquement à ses obligations d'injonction et d'information, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre sont passibles d'une sanction prévue par décret en Conseil d'Etat : il ne s'agit donc pas ici d'un mécanisme de solidarité financière.

D'autre part, cet article donne la possibilité à l'inspection du travail d'obliger le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre à prendre en charge les frais d'hébergement collectif des salariés lorsque ceux-ci sont soumis à des conditions incompatibles avec la dignité humaine . Là encore, ce dispositif qui ne s'applique pas aux particuliers est soumis à l'existence préalable d'un signalement par un agent de contrôle en charge de la lutte contre le travail illégal.

L' article 3 étend le mécanisme de responsabilité financière solidaire prévu dans le code du travail en cas de travail dissimulé , qui ne concerne actuellement que les sous-traitants et les subdélégataires, à tous les cocontractants du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre.

L' article 4 renforce quant à lui les pouvoirs des agents de contrôle chargés de lutter contre le travail illégal, qui pourront se faire présenter et obtenir copie immédiate des documents relatifs au détachement temporaire de salariés par une entreprise non établie en France.

Issu d'un amendement du rapporteur adopté en séance publique, l' article 6 ter assouplit les conditions imposées à l'autorité administrative, lorsqu'elle a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction liée au travail illégal, pour fermer provisoirement un établissement ou exclure une entreprise des marchés publics , et il relève les pénalités en cas de non-respect des décisions administratives précitées à deux mois d'emprisonnement et à 3 750 euros d'amende.

Suite à l'adoption en commission d'un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen, l' article 7 bis introduit la possibilité pour le juge de prononcer à l'encontre d'une personne condamnée pour certaines infractions de travail illégal (travail dissimulé, emplois d'étrangers sans titre de travail, prêt illicite de main d'oeuvre et marchandage), à titre de peine complémentaire , l'interdiction de percevoir toute aide publique pendant une durée maximale de cinq ans .

Issu d'un amendement du rapporteur adopté en commission, l' article 7 ter vise à lutter contre les réseaux qui organisent les filières de travail illégal en France. A cet effet, il renforce les pénalités lorsque les infractions d'emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire, de délit de marchandage et d'opérations de prêt illicite de main d'oeuvre sont commises en bande organisée . Il prévoit également que les infractions au travail illégal font l'objet de procédures pénales particulières , tout en interdisant que les gardes à vue en cas de travail illégal fassent l'objet de deux prolongations supplémentaires de 24 heures.

Enfin, l' article 8 oblige tout candidat qui souhaite obtenir un marché public à présenter sur demande son contrat d'assurance de responsabilité décennale .

D. LA PRISE EN COMPTE DES ENJEUX LIÉS AU CABOTAGE ROUTIER DE MARCHANDISES

L' article 9 , issu d'un amendement du rapporteur en commission, vise à lutter contre les abus constatés en matière de cabotage routier.

Cet article punit d' un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende les personnes qui organisent le travail des conducteurs routiers en vue de les empêcher de prendre leur repos hebdomadaire normal d'une durée de 45 heures . Les mêmes pénalités sont prévues en cas de rémunération des chauffeurs fondée sur la distance parcourue ou le volume de marchandises transportées , si ce mode de calcul est de nature à compromettre la sécurité routière ou à encourager les infractions à la réglementation européenne.

Les règles du cabotage routier de marchandises

Le cabotage routier de marchandises désigne les opérations de chargement et de déchargement effectuées sur le territoire national par un transporteur établi à l'étranger à l'occasion d'un transport international.

L'article 8 du règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 18 ( * ) a fixé des règles pour encadrer cette activité.

Ainsi, à l'issue du dernier déchargement des marchandises transportées au cours d'un transport international, le transporteur est autorisé, dans un délai de sept jours , à effectuer trois transports de cabotage sur le territoire du pays d'accueil .

A l'intérieur de ce délai de sept jours, les opérations de cabotage sont limitées à un transport de cabotage par Etat membre dans les trois jours suivants l'entrée à vide sur son territoire .

Le décret n° 2010-389 du 19 avril 2010 a transposé ces règles en droit interne.

Comme l'indique la direction générale du travail, le cabotage routier est rattaché au régime juridique du détachement transnational de travailleurs. Ainsi, pour toute intervention en France pendant une durée égale ou supérieure à huit jours, les entreprises prestataires de transport doivent adresser aux services de l'inspection du travail une déclaration préalable de détachement spécifique.

Quant à l' article 10 , également issu d'un amendement du rapporteur adopté en commission, il supprime l'obligation faite aux transporteurs de marchandises par route de disposer d'une licence communautaire pour réaliser des opérations de cabotage. Cet article permet ainsi d'écarter une interprétation inexacte des dispositions du règlement précité n° 1072/2009 du 21 octobre 2009 19 ( * ) . Ce faisant, les véhicules légers de moins de 3,5 tonnes 20 ( * ) devront appliquer les mêmes règles du cabotage que les poids lourds.

Les principales préconisations du Sénat en matière de lutte
contre la concurrence déloyale dans les transports européens

La commission des affaires européennes du Sénat a adopté, le 10 avril 2014, le rapport d'information de M. Eric Bocquet sur les conditions de travail dans les transports européens, intitulé : « Le droit en soute ? Le dumping social dans les transports européens ».

S'agissant du transport routier de marchandises, la commission préconise la mise en place rapide du chronotachygraphe intelligent dès 2018 dans tous les véhicules de transport par route et sa diffusion rapide dans les corps de contrôle. Elle souhaite une clarification des règles du cabotage et l'introduction d'un carnet européen de cabotage pour chaque véhicule de transport. Surtout, la commission déplore le laconisme de la directive n° 96/71 sur le détachement des travailleurs sur le sujet du cabotage.

Elle préconise également que la base d'affectation devienne la référence pour appliquer le droit du travail aux salariés des compagnies aériennes.

Enfin, la commission plaide pour la mise en place d'un mécanisme de responsabilité solidaire visant les armateurs .

*

* *

Réunie le mercredi 30 avril 2014 sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission a adopté les dix amendements présentés par sa rapporteure puis la proposition de loi ainsi modifiée

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS GÉNÉRALES MODIFIANT LE CODE DU TRAVAIL

Article 1er (art. L. 1262-4-1 à L. 1262-4-6 [nouveaux] et L. 1262-5 du code du travail) - Obligation de vigilance et solidarité financière du cocontractant en cas de non-paiement du salaire des travailleurs détachés

Objet : Cet article oblige la personne qui signe un contrat avec un prestataire de service étranger à vérifier qu'il a bien effectué sa déclaration préalable de détachement, sous peine d'être solidairement responsable du paiement des salaires dus aux salariés détachés s'ils n'ont pas été versés. Cette obligation de vérification et la solidarité financière qui en découle ne s'appliquent pas aux particuliers. En outre, tout maître d'ouvrage ou donneur d'ordre ayant signé un contrat supérieur à 500 000 euros avec une entreprise sous-traitante qui détache des travailleurs doit en informer l'inspection du travail territorialement compétente. Enfin, le prestataire étranger doit désigner un représentant en France.

I - Le dispositif proposé

L'article 1 er procède à deux types de modifications du code du travail.

En premier lieu, il y insère quatre nouveaux articles.

L'article L. 1262-4-1 oblige toute personne à vérifier, lors de la conclusion d'un contrat dont l'objet porte sur une obligation d'un montant minimum en vue de l'exécution d'un travail, de la fourniture d'une prestation de services ou de l'accomplissement d'un acte de commerce, que son cocontractant, lorsqu'il s'agit d'un prestataire de services établi hors de France, s'acquitte de ses formalités déclaratives.

Cette obligation de vigilance vise donc les personnes suivantes :

- un maître d'ouvrage vis à vis d'une entreprise principale étrangère titulaire d'un marché public ou privé ;

- un donneur d'ordre vis à vis d'un sous-traitant direct étranger ;

- un utilisateur de main d'oeuvre mise à disposition par une entreprise de travail temporaire étrangère ;

- un utilisateur de main d'oeuvre mise à disposition par une entreprise ou établissement étranger dans le cadre d'un prêt de main d'oeuvre intra-entreprise ou intra-groupe.


La prestation de services : une notion floue

Un prestataire de services est une entreprise qui achète un produit et qui va l'installer chez un client ou qui effectue un service matériel ou immatériel pour ce dernier.

La notion de prestation de services est fréquemment utilisée pour désigner un travail, ou un service non autrement défini, qu'une personne ou une entreprise s'engage à effectuer au profit d'une autre personne ou entreprise, ou de plusieurs autres, contre rémunération. Elle ne se confond donc pas avec un acte de commerce , défini comme l'achat d'un produit en vue de sa revente.

Selon les informations fournies par le Gouvernement, le droit civil ne définit pas la notion de prestation de services . Le code civil ne connait pas cette notion, et le code de la consommation, bien qu'il l'utilise à de nombreuses reprises, n'en donne pas de définition. La prestation de services est en revanche définie en droit fiscal et en droit européen, mais elle ne correspond pas tout à fait à ce qu'on entend usuellement sous ce terme.

Peuvent être notamment considérées comme « prestations de services » les prestations suivantes :

- les travaux de construction, transformation, aménagement d'immeubles ;

- les contrats de transports (avion, bus, train, taxis, etc.) ;

- les locations de véhicules avec ou sans prêt de personnel ;

- les prêts de personnel ;

- les livraisons à domicile payantes ;

- les services de déménagement ;

- l'entretien et la réparation de véhicules, de matériel informatique, d'électro-ménager...

Ces formalités déclaratives sont définies par un décret en Conseil d'Etat, comme le prévoit l'article L. 1262-5.

Concrètement, ces formalités désignent uniquement, dans le cadre de la présente proposition de loi, les déclarations préalables de détachement prévues par les articles R. 1263-3 (prestation de services pour le compte d'autrui et pour compte propre), R. 1263-4 (détachement intra-groupe ou intra-entreprise) et R. 1263-6 (détachement d'intérimaires dans le cadre du travail temporaire) du code du travail.

En outre, l'article L. 1262-4-2 indique que toute personne qui méconnaît les dispositions du nouvel article L. 1262-4-1 doit s'acquitter, solidairement avec son cocontractant prestataire de services établi hors de France, du paiement de tout ou partie du salaire dû aux salariés détachés en France.

L'article L. 1262-4-3 prévoit que le nouvel article L. 3245-2, introduit à l'article 2 de la présente proposition de loi, s'applique en cas de non-paiement partiel ou total du salaire dû au salarié détaché. En l'occurrence, cet article L. 3245-2 oblige, sous conditions, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre à payer, solidairement avec l'employeur, les rémunérations, indemnités et charges dues aux salariés.

Enfin, l'article L. 1262-4-4 précise que les dispositions des articles L. 1262-4-1 à L. 1262-4-3 ne s'appliquent pas au particulier qui contracte avec un prestataire de services établi hors de France, pour son usage personnel, celui de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin, de ses ascendants ou descendants.

En second lieu, la proposition de loi complète, par coordination juridique, l'article L. 1262-5 précité, afin qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités selon lesquelles la personne qui a recours à un cocontractant vérifie que ce dernier a bien effectué sa déclaration préalable de détachement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale


• En commission, un amendement du rapporteur a précisé que le signataire d'un contrat de prestation de services devait vérifier que son cocontractant s'acquitte de ses formalités déclaratives pendant toute la durée de l'exécution du contrat, et pas seulement lors de sa signature .

Un amendement du groupe socialiste républicain et citoyen a introduit un nouvel article L. 1262-4-5 dans le code du travail, afin d'obliger tout maître d'ouvrage ou donneur d'ordre ayant recours à une entreprise sous-traitante qui détache des travailleurs, à effectuer une déclaration spécifique auprès de l'inspection du travail du lieu où s'effectue la prestation, ou du premier lieu où s'effectue la prestation si celle-ci doit se poursuivre dans un autre lieu. Le défaut de déclaration est sanctionné d'une amende de cinquième classe. Cette obligation de déclaration ne concerne pas les contrats dont le montant est inférieur à 500 000 euros. Le contenu et les modalités de déclaration seront précisés par un décret en Conseil d'Etat.


• En séance publique, un amendement du Gouvernement a modifié substantiellement la portée du nouvel article L. 1262-4-5 précité :

- l'obligation de déclaration auprès de l'inspection du travail est remplacée par une obligation d'information ;

- un décret fixera le seuil minimal des contrats concernés par cette obligation d'information, étant précisé qu'il ne pourra pas être inférieur à 500 000 euros ;

- ce même décret fixera également les peines contraventionnelles en cas d'infraction à l'obligation d'information ;

- ces nouvelles dispositions ne concernent pas les particuliers.

Un amendement du rapporteur a obligé les entreprises qui détachent des travailleurs, hors les cas de détachement internes à l'entreprise ou au groupe, à désigner un représentant de l'entreprise en France pour la durée de la prestation 21 ( * ) . Le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 1262-5 du code du travail devra fixer les attributions et les obligations de ce représentant et les sanctions encourues par l'employeur en cas de manquement à ses obligations.

III - La position de la commission

Par souci de simplicité, votre rapporteure a souhaité traiter spécifiquement la question de la déclaration préalable de détachement, sans la lier à la question de la solidarité financière en cas de non-paiement des salariés détachés. Son objectif est d'introduire des règles simples et rigoureuses afin de rendre effective l'obligation de déclaration préalable de détachement et faciliter ainsi le travail des agents de contrôle.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure, portant rédaction globale de l'article 1 er .

Premièrement, il élève au niveau législatif l'obligation pour le prestataire étranger d'effectuer une déclaration préalable de détachement auprès de l'inspection du travail. Outre cette déclaration, l'employeur devra indiquer les coordonnées de son représentant en France, conformément à l'article 9 de la directive d'exécution, qui autorise un Etat membre à imposer la désignation d'une « personne chargée d'assurer la liaison avec les autorités compétentes dans l'État membre d'accueil dans lequel les services sont fournis et, si nécessaire, de transmettre et recevoir des documents et/ou des avis » 22 ( * ) .

Deuxièmement, l'amendement oblige le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage qui recourt à un prestataire étranger à vérifier que celui-ci s'est bien acquitté de son obligation de déclaration, quel que soit le montant de la prestation . Les particuliers sont toutefois dispensés de cette obligation de vigilance, à l'instar de ce qui était déjà prévu dans la proposition de loi initiale.

Troisièmement, tout manquement à ces règles, de la part du prestataire étranger mais aussi du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage français (uniquement dans sa relation avec un cocontractant étranger), sera passible d'une sanction administrative . La situation actuelle n'est pas satisfaisante : un grand nombre de détachements ne sont pas déclarés car l'amende contraventionnelle de quatrième classe est peu dissuasive (750 euros) et rarement appliquée. D'où la proposition de créer une sanction administrative, prononcée par le directeur de la Direccte (Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi ) , en s'inspirant largement de celle prévue à l'article 1 er de la proposition de loi tendant au développement, à l'encadrement des stages et à l'amélioration du statut des stagiaires, en cours d'examen parlementaire. Le montant de l'amende sera d'au plus 2 000 euros par salarié détaché et d'au plus 4 000 euros en cas de réitération dans un délai d'un an à compter du jour de la notification de la première amende, tout en étant plafonnée à 10 000 euros. Pour fixer son montant, l'autorité administrative devra prendre en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur ainsi que ses ressources et ses charges.

Quatrièmement, l'amendement supprime l'obligation d'une déclaration spécifique imposée aux maîtres d'ouvrage ou donneur d'ordre qui ont recours à une entreprise sous-traitante qui détache des travailleurs, et qui ne concerne que les prestations dont le montant dépasse 500 000 euros. Votre rapporteure a en effet considéré que cette déclaration devenait superfétatoire du fait de l'obligation générale de vérification imposée par le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage « dès le premier euro ».

Cinquièmement, un décret en Conseil d'Etat précisera certaines dispositions prévues à l'article 1 er de la proposition de loi, comme les conditions d'application de la nouvelle amende administrative.

Enfin, l'amendement supprime le dispositif de solidarité financière spécifique aux salariés détachés , prévu à l'article 1 er au bénéfice du dispositif unique défini à l'article 2, applicable à tous les salariés, qu'ils soient ou non détachés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (art. L. 1221-14-1 [nouveau] du code du travail) - Registre unique du personnel et détachement de travailleurs

Objet : Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, rend obligatoire l'annexion des déclarations relatives au détachement des travailleurs dans le registre unique du personnel de l'entreprise d'accueil.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Suite à l'adoption en séance publique d'un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen, un article L. 1221-15-1 a été inséré dans le code du travail, afin de rendre obligatoire l'annexion au registre unique du personnel (RUP) des formalités déclaratives relatives au détachement mentionnées à l'article L. 1262-5.

Pour mémoire, le RUP doit être tenu dans tout établissement où sont employés des salariés. Les mentions des noms et prénoms de tous les salariés y sont inscrits dans l'ordre des embauches et de façon indélébile.

II - La position de la commission

Votre rapporteure rappelle au préalable que le registre unique du personnel est un document essentiel dans la vie sociale de l'entreprise et pour les agents de contrôle de l'inspection du travail.

A son initiative, la commission a adopté un amendement pour remplacer la notion de « formalités administratives » par celle plus précise de déclaration préalable de détachement mentionnée à l'article L. 1262-2-1 du code du travail, cet article ayant été introduit à l'article 1 er de la proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er ter (art. L. 8281-1 et L. 8281-2 [nouveaux] du code du travail) - Vigilance du donneur d'ordre en matière d'application de la législation du travail

Objet : Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, impose des obligations d'injonction et d'information au maître d'ouvrage et au donneur d'ordre pour faire respecter le « noyau dur » des droits des salariés détachés par un sous-traitant, quel que soit son pays d'établissement ; l'article renforce également la lutte contre les conditions d'hébergement des travailleurs indignes de la personne humaine en donnant la possibilité d'imposer au maître d'ouvrage ou au donneur d'ordre la prise en charge financière de l'hébergement collectif des travailleurs concernés.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Suite à l'adoption conjointe en séance publique d'un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen, et d'un amendement du Gouvernement, un titre VIII consacré à la « vigilance du donneur d'ordre en matière d'application de la législation du travail » complète le livre II, consacré à la lutte contre le travail illégal, de la huitième partie du code du travail.

Ce nouveau titre comprend les articles L. 8281-1 et L. 8281-2 .

L' article L. 8281-1 du code du travail prévoit que lorsqu'un agent de contrôle constate qu'un sous-traitant ne respecte pas les droits fondamentaux listés à l'article L. 1262-4 du code du travail, il en informe le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre qui doit alors enjoindre aussitôt par écrit ce sous-traitant de faire cesser sans délai cette situation.

Le socle des droits fondamentaux dont bénéficient
les travailleurs détachés en France : le « noyau dur »

En vertu de l'article L. 1262-4 du code du travail, les employeurs détachant temporairement des salariés sur le territoire national sont soumis aux dispositions légales et aux stipulations conventionnelles applicables aux salariés employés par les entreprises de la même branche d'activité établies en France, en matière de législation du travail, pour ce qui concerne les dix domaines suivants :

- libertés individuelles et collectives dans la relation de travail ;

- discriminations et égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

- protection de la maternité, congés de maternité et de paternité et d'accueil de l'enfant, congés pour événements familiaux ;

- conditions de mise à disposition et garanties dues aux salariés par les entreprises exerçant une activité de travail temporaire ;

- exercice du droit de grève ;

- durée du travail, repos compensateurs, jours fériés, congés annuels payés, durée du travail et travail de nuit des jeunes travailleurs ;

- conditions d'assujettissement aux caisses de congés et intempéries ;

- salaire minimum et paiement du salaire, y compris les majorations pour les heures supplémentaires ;

- règles relatives à la santé et sécurité au travail, âge d'admission au travail, emploi des enfants ;

- travail illégal.

Ce dernier doit ensuite informer par écrit son cocontractant de la régularisation de la situation, celui-ci étant tenu à son tour de transmettre une copie du courrier à l'agent de contrôle qui a constaté l'infraction.

En l'absence de réponse écrite du sous-traitant dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre doit aussitôt informer l'agent de contrôle.

Un sous-amendement du Gouvernement a prévu que tout manquement du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre à ses obligations d'injonction ou d'information est passible d'une sanction prévue par décret en Conseil d'Etat.

L'article L. 8281-2 du même code élargit le principe de la responsabilité solidaire des maîtres d'ouvrage et des donneurs d'ordre, publics et privés, aux obligations qui s'imposent aux employeurs lorsque les conditions d'hébergement collectif des travailleurs sont incompatibles avec la dignité humaine .

En effet, lorsqu'un maître d'ouvrage ou donneur d'ordre est informé par écrit par un agent de contrôle que des salariés de son cocontractant ou d'une entreprise sous-traitante directe ou indirecte sont soumis à des conditions d'hébergement collectif incompatibles avec la dignité humaine, il doit lui enjoindre par écrit de faire cesser sans délai cette situation.

A défaut de régularisation de la situation signalée, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre peut être tenu de prendre à sa charge l'hébergement collectif des salariés du cocontractant.

Toutefois, les dispositions du nouvel article L. 8281-2 ne s'appliquent pas aux particuliers qui contractent pour leurs usages personnels ou ceux de leurs proches (conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité, concubins, ascendants ou descendants).

II - La position de la commission

Votre rapporteure soutient pleinement la philosophie qui anime le dispositif de l'article L. 8281-2 du code du travail. Il est légitime d'imposer au donneur d'ordre ou au maître d'ouvrage la prise en charge financière de l'hébergement collectif des salariés d'un cocontractant ou d'une entreprise sous-traitante directe ou indirecte si ces derniers ont été hébergés dans des conditions incompatibles avec la dignité humaine. Cette mesure est pleinement justifiée car on ne saurait tolérer sur le territoire de la République une quelconque forme d'esclavagisme moderne .

A son initiative, la commission a seulement adopté un amendement de coordination juridique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 3245-2 [nouveau] du code du travail) - Obligation de diligence et solidarité financière du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage en cas de non-paiement des salariés du sous-traitant direct ou indirect

Objet : Cet article institue une responsabilité financière solidaire du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre pour le paiement du salaire minimum légal ou conventionnel des salariés de son sous-traitant direct ou indirect, quel que soit son pays d'établissement, lorsqu'il manque à son obligation d'injonction et d'information suite à un signalement d'un agent de contrôle.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale insère un nouveau chapitre relatif aux « obligations et responsabilité financière du donneur d'ordre », après le chapitre V « action en paiement et prescription » du titre IV « paiement de salaire », du livre II « salaires et avantages divers » de la troisième partie du code du travail.

Ce nouveau chapitre comprend uniquement l'article L. 3245-2 .

Le premier alinéa de cet article dispose que le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre, informé par écrit par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2, du non-paiement partiel ou total du salaire minimum légal ou conventionnel dû au salarié d'un sous-traitant direct ou indirect , a l'obligation d'enjoindre aussitôt par écrit à ce sous-traitant de faire cesser sans délai cette situation.

Le deuxième alinéa indique qu'à défaut de régularisation de la situation signalée, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre est tenu solidairement avec l'employeur du salarié au paiement des rémunérations , indemnités et charges dues , dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Cet article instaure donc une obligation de moyens et non de résultats pour le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre.

Toutefois, les deux alinéas précédents ne s'appliquent pas au particulier qui contracte avec une entreprise pour son usage personnel, celui de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin ou de ses ascendants ou descendants.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

• En commission, des amendements ont modifié en profondeur la portée de cet article.

En premier lieu, l' obligation de vigilance a été élargie car elle concerne désormais le « noyau dur » visé à l'article L. 1262-4 du code du travail, et non plus seulement le non-paiement partiel ou total du salaire minimum.

En deuxième lieu, la procédure de vigilance est précisée sur deux points. En effet, le sous-traitant doit informer par écrit le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage, de la régularisation de la situation, ce dernier devant ensuite transmettre une copie à l'agent de contrôle. En l'absence de réponse écrite du sous-traitant dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage doit aussitôt alerter l'agent de contrôle du caractère permanent de la situation délictuelle.

En troisième lieu, l'automaticité de la responsabilité financière du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre est atténuée. Cette responsabilité ne sera imposée qu'en cas de manquement du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre à ses obligations d'injonction et d'information.

• En séance publique, des amendements ont été adoptés, présentés à la fois par le groupe socialiste, républicain et citoyen et le groupe UMP, pour supprimer l'élargissement de l'obligation de vigilance à l'ensemble des obligations visées à l'article L. 1262-4 du code du travail, et revenir ainsi à l'objet de la proposition de loi initiale.

III - La position de la commission

Votre rapporteure considère que la coexistence de deux mécanismes « complémentaires » de solidarité financière pour le non-paiement des salaires est davantage source de confusion que de protection des salariés.

C'est pourquoi votre commission a supprimé le mécanisme prévu à l'article 1 er de la proposition de loi, qui ne concernait que les salariés détachés, au bénéfice de celui prévu à l'article 2, qui s'applique à tous les salariés d'un sous-traitant direct ou indirect, qu'ils soient détachés ou non.

A l'initiative de votre rapporteure, elle a étendu ce dispositif unique à tous les cocontractants du maître d'ouvrage et du donneur d'ordre. Concrètement, il s'appliquera au maître d'ouvrage qui contracte avec une entreprise principale, ainsi qu'à toute personne qui recourt aux services d'une entreprise de travail temporaire . En outre, les salariés du cocontractant d'un sous-traitant bénéficieront également de cette nouvelle protection.

En définitive, l'existence d'un seul dispositif de solidarité financière permettra aux salariés de mieux défendre leurs droits, aux employeurs de mieux connaître leurs devoirs, et rendra plus aisé le travail des agents de contrôle et des juges prud'homaux.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 8222-5 du code du travail) - Elargissement de la solidarité financière en cas de travail dissimulé

Objet : Cet article étend le mécanisme de solidarité financière prévu dans le code du travail en cas de travail dissimulé à tous les cocontractants du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale modifie l'article L. 8222-5 du code du travail, relatif à la solidarité financière du maître d'ouvrage ou donneur d'ordre à l'égard des sous-traitants ou subdélégataires en cas de travail dissimulé .

Le premier alinéa de cet article dispose actuellement que le maître de l'ouvrage ou le donneur d'ordre, informé par écrit par un agent de contrôle, par un syndicat ou une association professionnels, ou une institution représentative du personnel, de l'intervention d'un sous-traitant ou d'un subdélégataire en situation irrégulière au regard des formalités mentionnées aux articles L. 8221-3 (immatriculation au répertoire des métiers et déclarations aux organismes de protection sociale ou à l'administration fiscale) et L. 8221-5 (déclaration préalable à l'embauche, délivrance d'un bulletin de paie qui comprend toutes les heures de travail réellement accomplies, déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales auprès de l'URSSAF) enjoint aussitôt à son cocontractant de faire cesser sans délai cette situation.

Le deuxième alinéa indique qu'en cas de défaut de vigilance du maitre d'ouvrage ou du donneur d'ordre, sa responsabilité financière est engagée à l'égard :

- de la rémunération des salariés du sous-traitant (ou du subdélégataire) et des indemnités et charges qui leur sont dues ;

- des impôts, taxes et cotisations obligatoires ainsi que des pénalités et majorations dus par celui-ci au Trésor ou aux organismes de protection sociale ;

- le cas échéant, des sommes correspondant au montant des aides publiques dont il a bénéficié.

Le dernier alinéa de l'article L. 8222-5 du code du travail exonère de ce mécanisme de solidarité financière le particulier qui contracte pour son usage personnel, celui de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin, de ses ascendants ou descendants.

La proposition de loi maintient toutes les dispositions de l'article L. 8222-5, mais élargit leur application à tous les contrats conclus par un maître d'ouvrage ou un donneur d'ordre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a été modifié ni en commission, ni en séance publique.

III - La position de la commission

Votre rapporteure est favorable à la prise en compte de tous les cocontractants du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre dans le mécanisme de solidarité financière prévu en cas de travail dissimulé.

Cette notion de cocontractant a d'ailleurs alimenté sa réflexion pour amender certains dispositifs de la proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (art. L. 8271-6-2 du code du travail) - Attribution de nouvelles compétences aux agents pour contrôler le détachement de travailleurs

Objet : Cet article renforce les pouvoirs des agents de contrôle chargés de lutter contre le travail illégal car ils pourront se faire présenter des documents relatifs au détachement temporaire de salariés par une entreprise non établie en France et en obtenir copie immédiate.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi modifie l'article L. 8271-6-2 du code du travail, relatif au droit d'accès aux documents pour les agents de contrôle en charge de la lutte contre le travail illégal.

Cet article prévoit que pour la recherche et la constatation des infractions constitutives de travail illégal, les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 peuvent se faire présenter et obtenir copie immédiate des documents justifiant du respect des dispositions du livre II relatif à la lutte contre le travail illégal (soit les articles L. 8211-1 à L. 8272-4).

La proposition de loi complète ces dispositions en prévoyant que les agents de contrôle pourront également se faire présenter et obtenir copie immédiate des documents justifiant du respect des dispositions du chapitre II (conditions de détachement et réglementation applicable) du titre VI (salariés détachés temporairement par une entreprise non établie en France) du livre II (contrat de travail) de la première partie du code du travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a été modifié ni en commission ni en séance publique.

III - La position de la commission

Votre rapporteure est naturellement favorable à cet article qui permettra à tous les agents de contrôle compétents en matière de lutte contre le travail illégal de se faire présenter des documents relatifs au détachement temporaire de salariés.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 [supprimé] (art. L. 8224-7 [nouveau] du code du travail) - Aménagement des règles de solidarité financière en cas de travail dissimulé

Objet : Cet article, supprimé en séance publique à l'initiative du Gouvernement, accorde un délai d'un mois au maître d'ouvrage ou au donneur d'ordre pour régulariser la situation de son cocontractant, lorsqu'il a fait l'objet d'un signalement d'un agent de contrôle pour travail dissimulé.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale insère dans le code du travail un article L. 8224-7 qui introduit une période de « tolérance » à l'égard du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre en cas de situation irrégulière de son cocontractant.

En effet, le texte prévoit que tout maître d'ouvrage ou donneur d'ordre qui, après avoir été informé par écrit dans les conditions prévues par l'article L. 8222-5 (solidarité financière en cas de travail dissimulé), poursuit malgré tout l'exécution du contrat pendant plus d'un mois avec l'entreprise dont la situation irrégulière n'a pas cessé, est passible des sanctions prévues à l'article L. 8224-1 (soit trois ans d'emprisonnement et une amende de 45 000 euros).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, un amendement présenté par le groupe socialiste, républicain et citoyen a supprimé la référence à la période d'un mois , considérant que la proposition initiale revenait à accorder une immunité pénale au maître d'ouvrage et au donneur d'ordre.

En séance publique, un amendement de suppression de l'article présenté par le Gouvernement a été adopté. Les députés ont considéré en effet que la sanction en cas de recours sciemment à une personne qui exerce un travail dissimulé existe déjà (article L. 8221-1 du code du travail) et ne prévoit aucun délai de régularisation.

III - La position de la commission

Votre rapporteure est sensible aux arguments mis en avant à l'Assemblée nationale pour supprimer cet article, d'autant que de nombreuses personnes auditionnées ont abondé en ce sens.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 6 (art. L. 8224-3, L. 8224-5, L. 8234-1, L. 8234-2, L. 8243-1, L. 8243-2, L. 8256-3 et L. 8256-7 du code du travail) - Création d'une liste, accessible sur internet, des personnes condamnées pour certaines infractions de travail illégal

Objet : Cet article autorise les juges à prononcer comme peine complémentaire l'inscription sur une « liste noire », accessible sur un site internet dédié, des personnes condamnées à une amende au moins égale à 15 000 euros pour les délits en matière de travail dissimulé, de marchandage, de prêt illicite de main d'oeuvre et d'emploi d'étrangers sans titre de travail, pendant une période maximale de deux ans.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale a inséré un nouvel article L. 8211-2 dans le code du travail, visant à créer une « liste noire » des entreprises et des prestataires de services condamnés pour des infractions constitutives de travail illégal.

Cet article dispose qu'en cas de condamnation définitive d'une personne morale ou d'une personne physique à une amende d'au moins 45 000 euros pour des infractions constitutives de travail illégal, le juge peut ordonner, à titre de peine complémentaire, la publication sur internet pendant un an de son nom, de ses coordonnées postales et de son numéro d'identification. Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'applications de cet article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen a élargi le périmètre de cette liste en abaissant le seuil des amendes de 45 000 à 15 000 euros .

Un amendement présenté par le Gouvernement a été adopté en séance publique et a procédé à une réécriture de l'article dans un triple objectif .

En premier lieu, l'amendement assure les coordinations juridiques dans le code du travail, en permettant au juge de prononcer cette peine complémentaire pour toutes les infractions constitutives de travail illégal. Ainsi, la proposition de loi modifie les articles :

- L. 8224-3 et L. 8256-3, qui concernent respectivement les dispositions pénales pour les personnes physiques , en matière de travail dissimulé et d' emploi d'étrangers sans titre de travail ;

- L. 8224-5, L. 8234-2, L. 8243-2 et L. 8256-7, qui définissent respectivement des dispositions pénales pour les personnes morales en matière de travail dissimulé , de marchandage , de prêt illicite de main d'oeuvre et de l' emploi d'étrangers sans titre de travail ;

- L. 8234-1, qui traite des dispositions pénales pour les personnes physiques qui commettent le délit de marchandage ;

- L. 8243-1, relatif aux dispositions pénales pour les personnes physiques qui procèdent à une opération de prêt de main d'oeuvre .

En deuxième lieu, l'amendement porte d'un an à deux ans la durée de l'inscription de la décision sur le site internet dédié.

En dernier lieu, les conditions de fonctionnement de ce site seront prévues après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

III - La position de la commission

Votre rapporteure rappelle que cet article fait suite à la proposition des députés de créer une « liste noire d'entreprises et de prestataires de services indélicats » 23 ( * ) .

Dénoncée par certaines organisations professionnelles d'employeurs comme une mesure inutile voire dangereuse pour les entreprises, elle est au contraire soutenue par d'autres organisations professionnelles directement confrontées aux méfaits du travail illégal , qui souhaiteraient même l'étendre à toutes les condamnations pour travail illégal, quel que soit le montant de l'amende.

Considérant que la proposition de loi initiale fixait un seuil de 45 000 euros, abaissé ensuite à 15 000 euros en commission, votre rapporteure estime que le texte voté par l'Assemblée nationale constitue un point d'équilibre qu'il convient de conserver.

A son initiative, votre commission a supprimé la précision selon laquelle la personne condamnée pour une opération de prêt de main d'oeuvre illégale devait payer elle-même les frais d'affichage ou de diffusion du jugement. Cette précision est inutile (elle n'était d'ailleurs pas présente dans les autres dispositions de l'article 6), et elle aurait pu créer des risques d'interprétation a contrario .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 bis (art. L. 1264-1 et L. 8223-4 [nouveaux] du code du travail) - Droit pour les organisations syndicales représentatives d'agir en justice pour défendre certains salariés

Objet : Cet article additionnel, adopté en séance publique, autorise les organisations syndicales représentatives, même sans mandat de l'intéressé, sauf opposition de sa part, à ester en justice en faveur d'un travailleur détaché qui n'a pas reçu son salaire ou d'un salarié victime de travail dissimulé.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel est issu d'un amendement présenté par le rapporteur et adopté en séance publique.

En premier lieu, il complète le titre VI relatif aux « salarié détachés temporairement par une entreprise non établie en France » du livre II de la première partie du code du travail par un chapitre consacré aux « actions en justice ».

Ce chapitre comprend l'article unique L. 1264-1 , qui prévoit que les organisations syndicales représentatives peuvent exercer en justice toutes les actions résultant de l'application du titre VI précité en faveur d'un salarié, sans avoir à justifier d'un mandat de l'intéressé, à condition que celui-ci n'ait pas déclaré s'y opposer. L'intéressé peut à tout moment intervenir à l'instance engagée par le syndicat.

En second lieu, l'article additionnel insère un nouvel article L. 8223-4 dans le code du travail, pour autoriser les organisations syndicales représentatives à exercer en justice toutes les actions résultant de l'application du titre II « travail dissimulé » en faveur d'un salarié, sans avoir à justifier d'un mandat de sa part.

Il suffit que celui-ci ait été averti, dans des conditions déterminées par voie réglementaire, et ne s'y soit pas opposé dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle l'organisation syndicale lui a notifié son intention.

Il est précisé que l'intéressé peut toujours intervenir à l'instance engagée par le syndicat et y mettre un terme à tout moment.

Par coordination juridique, une section 1 est insérée pour regrouper les articles L. 8223-1 à L. 8223-3, tandis que l'intitulé du chapitre III du titre II « travail dissimulé » du livre II « travail illégal » de la huitième partie du code du travail est complété : désormais, ce chapitre ne traite plus exclusivement des droits des salariés mais également des actions en justice.

II - La position de la commission

Votre rapporteure tient au préalable à rappeler que les syndicats professionnels ont le droit d'agir en justice et qu'ils peuvent, devant toutes les juridictions (pénales, civiles ou administratives), exercer tous les droits réservés à la partie civile concernant les faits portant un préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif de la profession qu'ils représentent 24 ( * ) . Il s'agit toutefois d'une disposition d'ordre général , qui ne les autorise pas à exercer des actions au profit ou dans l'intérêt exclusif d'un salarié, sauf si une disposition légale les y autorise.

C'est pourquoi votre rapporteure est favorable à cet article qui donne aux organisations syndicales représentatives de salariés, en matière de détachement de travailleurs ou de travail dissimulé , la capacité d'ester en justice au nom d'un salarié sans avoir à justifier d'un mandat de l'intéressé, à condition que celui-ci n'ait pas déclaré s'y opposer.

Dans la mesure où il s'agit pour une organisation syndicale de se substituer à un salarié et d'agir en son nom, il est justifié de réserver ce droit aux organisations reconnues représentatives , quel que soit d'ailleurs le niveau de sa représentativité (entreprise, branche ou national).

Le recours devant le juge d'une organisation syndicale représentative sans mandat exprès de l`intéressé ne constitue d'ailleurs pas une nouveauté dans le code du travail , car des dispositions similaires existent pour le marchandage (L. 8233-1), le prêt de main d'oeuvre illicite (L. 8242-1) l'emploi d'étrangers sans titre de travail (L. 8255-1), les discriminations (L. 1134-2), ou encore le harcèlement (L. 1154-2). Ce faisant, l'article 6 bis s'inscrit résolument dans la continuité des dispositifs existants.

A l'initiative de votre rapporteure, votre commission a adopté un amendement de coordination juridique pour aligner la rédaction des dispositions de l'article L. 1264-1 relatives à l'accord du salarié sur celle en vigueur dans le code du travail (qui avait d'ailleurs été retenue à l'article L. 8223-4 introduit à l'article 6 bis ).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 ter (art. L. 8272-2, L. 8272-2-1, L. 8272-4 et L. 8272-5 [nouveaux] du code du travail) - Sanctions administratives à l'encontre des personnes verbalisées pour une infraction de travail illégal

Objet : Cet article assouplit les conditions imposées à l'autorité administrative, lorsqu'elle a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction liée au travail illégal, pour fermer provisoirement un établissement ou exclure une entreprise des marchés publics ; il relève les pénalités en cas de non-respect des décisions administratives précitées à deux mois d'emprisonnement et à 3 750 euros d'amende.

I - Le dispositif proposé

Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur adopté en séance publique, procède à trois modifications au sein du chapitre II « sanctions administratives » du titre VII « contrôle du travail illégal » du livre II de la huitième partie du code du travail.

En premier lieu, cet article additionnel modifie les articles L. 8272-2 et L. 8272-4 du code du travail, relatifs aux mesures que peut prendre l'administration lorsqu'elle a connaissance d'un procès-verbal (PV) relevant une infraction liée au travail illégal .

L'article L. 8272-2 autorise actuellement l'autorité administrative à ordonner la fermeture d'un établissement , pour une durée ne pouvant excéder trois mois, lorsqu'elle a connaissance d'un PV relevant une infraction relative :

- au travail dissimulé ;

- au marchandage ;

- au prêt illicite de main d'oeuvre ;

- à l'emploi d'étranger sans titre de travail.

Cette décision doit être motivée et prendre en compte la répétition de l'infraction, la gravité des faits constatés et la proportion de salariés concernés. Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, cette rédaction est parfois sujette à interprétation : une lecture stricte conduit souvent à considérer que ces trois critères sont cumulatifs .

L'article L. 8272-4 reprend la même philosophie que l'article L. 8272-2, pour autoriser l'autorité administrative à exclure une entreprise des contrats administratifs pendant une durée maximale de six mois.

La proposition de loi maintient les dispositions des articles L. 8272-2 et L. 8272-4, mais assouplit les règles imposées à l'administration en prévoyant que les critères de la répétition de l'infraction et de la gravité des faits constatés sont désormais alternatifs . En revanche, le critère de la proportion de salariés concernés demeure obligatoire dans tous les cas de figure.

En deuxième lieu, cet article additionnel introduit dans le code du travail un nouvel article L. 8272-2-1, afin de renforcer l'application des décisions de fermeture temporaire d'établissement visées à l'article L. 8272-2.

Désormais, le fait de ne pas respecter cette mesure de fermeture d'établissement sera puni d'une amende de 3 750 euros et d'un emprisonnement de deux mois. Pour mémoire, le non-respect d'une décision préfectorale est aujourd'hui sanctionné seulement par une contravention de première classe (38 euros), conformément à l'article R. 610-5 du code pénal.

En dernier lieu, la proposition de loi insère un article L. 8272-5, pour rendre effectives les exclusions temporaires des entreprises des contrats administratifs décidées en vertu de l'article L. 8272-4, en prévoyant également que leur non-respect sera puni d'une amende de 3 750 euros et d'un emprisonnement de deux mois.

II - La position de la commission

Votre rapporteur souhaite que les sanctions administratives encourues en cas de procès-verbal lié au travail illégal soient davantage prononcées, surtout en matière de remboursement des aides publiques et d'exclusion des marchés publics.

Outre un amendement de clarification rédactionnelle , votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure, qui instaure un article de pénalité unique pour sanctionner les personnes qui sont visées par un procès-verbal relevant une infraction pour travail illégal et qui ne respectent pas une décision administrative:

- de remboursement de tout ou partie d'une aide publique perçue au cours des douze derniers mois (article L. 8272-1 du code du travail);

- de fermeture provisoire d'un établissement (article L. 8272-2) ;

- d'exclusion des contrats administratifs (article L. 8272-4).

Les pénalités encourues sont une amende de 3 750 euros et un emprisonnement de deux mois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - AUTRES DISPOSITIONS

Article 7 (art. 2-21-1 du code de procédure pénale) - Assouplissement des conditions pour la constitution de partie civile en cas de travail illégal

Objet : Cet article autorise les associations et syndicats professionnels, ainsi que les syndicats de salariés de la branche, déclarés depuis au moins deux ans, à se constituer partie civile en cas de procès-verbal lié au travail illégal, même si l'action publique n'a pas été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi introduit l'article 2-21-1 dans le code de procédure pénale.

Cet article prévoit que toute association, syndicat professionnel d'une part, ou tout syndicat de salariés de la branche concerné d'autre part, peut exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les infractions définies dans le livre II de la huitième partie du code du travail (consacré à la lutte contre le travail illégal) même si l'action publique n'a pas été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

Cette action en justice est conditionnée au fait que ces personnes morales sont régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans et que leur objet statutaire comporte la défense des intérêts collectifs des entreprises et des salariés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, outre un amendement rédactionnel du rapporteur, a été adopté un amendement présenté par Mme Chantal Guittet, tendant à abaisser de cinq à deux ans la condition d'ancienneté de la personne morale visée au nouvel article 2-21-1 du code de procédure pénale.

Seul un amendement rédactionnel du rapporteur a été adopté en séance publique.

III - La position de la commission

Votre rapporteure souligne que cet article offre des droits nouveaux aux partenaires sociaux, qu'il s'agisse des organisations professionnelles d'employeurs ou des organisations syndicales de salariés.

Il permettra notamment à toute organisation syndicale de salariés, qu'elle soit représentative ou non, d'intervenir au titre de ses droits propres et autonomes, au nom de l'intérêt général et non en substitution d'un salarié, en cas de procès-verbal lié au travail illégal, même si l'action publique n'a pas été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 bis (art. 131-39 du code pénal, art. L. 8224-5, L. 8234-2, L. 8243-2 et L. 8256-7 du code du travail) - Possibilité pour le juge d'interdire la perception d'aides publiques en cas de condamnation pour travail illégal

Objet : Cet article additionnel, adopté en commission, introduit la possibilité pour le juge de prononcer à l'encontre d'une personne condamnée pour certaines infractions de travail illégal (travail dissimulé, emplois d'étrangers sans titre de travail, prêt illicite de main d'oeuvre et marchandage), à titre de peine complémentaire, l'interdiction de percevoir toute aide publique pendant une durée maximale de cinq ans.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe socialiste, républicain et citoyen, la commission des affaires sociales a adopté un amendement complétant l'article 131-39 du code pénal.

Cet article, de portée générale, fixe la liste de toutes les peines complémentaires que le juge peut prononcer, si un texte législatif le prévoit explicitement, à l'encontre d'une personne morale coupable d'un crime ou d'un délit.

Pas moins de onze peines complémentaires sont définies , qui vont de la dissolution de la personne morale à la confiscation de biens, en passant par la fermeture définitive ou temporaire de l'établissement concerné ou l'exclusion temporaire des marchés publics.

L'amendement prévoit une nouvelle peine complémentaire , à savoir l'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, de percevoir toute aide publique attribuée par l'État, les collectivités territoriales, leurs établissements ou leur groupements.

Par coordination juridique, l'amendement modifie les articles L. 8224-5, L. 8234-2, L. 8243-2 et L. 8256-7 du code du travail, qui portent respectivement sur les infractions relatives aux délits de travail dissimulé, de marchandage, de prêt illicite de main d'oeuvre et d'emploi d'étranger sans titre de travail.

II - La position de la commission

Votre rapporteure rappelle au préalable que l'exécution d'une peine, prononcée par le juge pénal en première instance ou en appel, n'intervient que lorsque les délais d'opposition, d'appel ou de pourvoi en cassation sont épuisés 25 ( * ) . Par conséquent, l'interdiction de percevoir une aide publique pendant une durée de cinq ans maximum ne débute que lorsque la décision est définitive .

Par ailleurs, en vertu du principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère , des faits antérieurs à la promulgation de la présente loi mais jugés postérieurement à son entrée en vigueur ne pourront être sanctionnés par cette nouvelle peine complémentaire.

Par souci de cohérence juridique , votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure pour que le juge puisse également inclure dans sa peine complémentaire les aides financières versées par une personne privée chargée d'une mission de service public .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 ter (art. L. 8224-2 du code du travail ; art. 706-73 et 706-88 du code de procédure pénale ; article 4 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ; article 323-5 du code des douanes, article 193-5 du code des douanes de Mayotte) - Renforcement des pénalités pour les infractions de travail illégal commises en bande organisée

Objet : Cet article renforce les pénalités lorsque les infractions d'emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire, de délit de marchandage et d'opérations de prêt illicite de main d'oeuvre sont commises en bande organisée ; il prévoit également que les infractions au travail illégal font l'objet de procédures pénales particulières, exclut le recours aux gardes prolongées en cas de travail illégal et assure différentes coordinations juridiques.

I - Le dispositif proposé

• En commission, un amendement du rapporteur a été adopté, visant à étendre et à adapter la circonstance aggravante de bande organisée, qui existe déjà en matière d'emploi d'étrangers sans titre de travail, au travail dissimulé, au prêt illicite et au marchandage de main d'oeuvre.

Cet amendement comporte deux volets .

• Le premier volet modifie le code du travail .

Il complète tout d'abord l'article L. 8224-2 , qui porte sur les pénalités en cas d' emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire.

Le droit en vigueur prévoit un emprisonnement de cinq ans et une amende de 75 000 euros.

L'amendement maintient ces dispositions, mais prévoit des peines de dix ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende lorsque les infractions aux dispositions définies aux 1° (travail totalement ou partiellement dissimulé) et 3° (recours sciemment, directement ou par personne interposée, aux services de celui qui exerce un travail dissimulé) de l'article L. 8221-1 sont commises en bande organisée.

Le premier volet de l'amendement complète également les articles L. 8234-1 et L. 8243-1 , qui traitent respectivement des délits de marchandage et d'opérations de prêt illicite de main d'oeuvre .

Les premiers alinéas des articles L. 8234-1 et L. 8243-1 prévoient actuellement une peine d'emprisonnement de deux ans et une amende de 30 000 euros en cas de délit de marchandage ou d'opérations de prêt illicite de main d'oeuvre.

L'amendement maintient ces peines, mais prévoit qu'elles sont portées à dix ans d'emprisonnement et à 100 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise en bande organisée.

• Le second volet assure deux coordinations juridiques au sein du code de procédure pénale .

D'une part, l'amendement complète l'article 706-73, qui fixe la liste des infractions pour lesquelles une procédure pénale spécifique est prévue par les textes.

Le déroulement de l'enquête, de la poursuite, de l'instruction et du jugement déroge au droit commun pour 19 infractions, comme par exemple les crimes et délits aggravés de traite des êtres humains ou les vols commis en bande organisée.

L'amendement prévoit que tous les délits de travail illégal (dissimulation d'activités ou de salariés, recours aux services d'une personne exerçant un travail dissimulé, marchandage de main-d'oeuvre, prêt illicite de main-d'oeuvre, ou encore emploi d'étrangers sans titre de travail) feront l'objet d'une procédure pénale spécifique .

D'autre part, l'amendement exclut les délits relatifs au travail illégal de l'article 706-88 du code de procédure pénale. Autrement dit, la garde à vue d'une personne soupçonnée de travail illégal sera limitée à quarante-huit heures , et ne pourra donc pas faire l'objet de deux prolongations supplémentaires de 24 heures .

Cette exclusion se justifie par la récente évolution de la jurisprudence constitutionnelle . En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2013-679 DC du 4 décembre 2013 relative à la loi sur la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, a censuré le recours à la garde à vue de 96 heures pour les délits de corruption, trafic d'influence et fraude fiscale et douanière, dans la mesure où ces infractions ne sont pas susceptibles de porter atteinte par elles-mêmes à la sécurité, à la dignité ou à la vie des personnes.

• En séance publique, un amendement de coordination juridique du rapporteur a été adopté, qui poursuit un triple objectif.

Il modifie tout d'abord le VIII de l'article 4 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Il interdit ainsi au juge de la liberté et de la détention ou au juge d'instruction de prolonger la garde à vue d'un mineur de plus de seize ans au-delà de quarante-huit heures.

L'amendement modifie ensuite l'article 323-5 du code des douanes, relatif au placement en retenue douanière, afin de tenir compte de l'ajout du nouvel alinéa à l'article 706-88.

Enfin, l'amendement modifie dans le même sens l'article 193-5 du code des douanes de Mayotte, qui est quasiment identique à l'article 323-5 du code des douanes.

II - La position de la commission

Votre rapporteur se félicite du renforcement des pouvoirs des services d'enquête lorsque les délits de travail illégal sont commis en bande organisée .

On observe en effet la multiplication de fraudes particulièrement complexes, impliquant de nombreux salariés dans de nombreux pays, et reposant sur des montages sophistiqués. Or, très souvent, le travail illégal est la première infraction découverte, alors même qu'il cache souvent d'autres délits économiques et financiers.

C'est pourquoi la mise en oeuvre de techniques spéciales d'enquête permettra de détecter plus efficacement ces fraudes, en permettant par exemple aux services de procéder à des surveillances sur l'ensemble du territoire, de réaliser des interceptions de correspondances ou encore de capter des données informatiques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 (art. L. 241-1 du code des douanes) - Attestation d'assurance de responsabilité décennale

Objet : Cet article oblige tout candidat qui souhaite obtenir un marché public à présenter sur demande son contrat d'assurance de responsabilité décennale.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale introduit trois alinéas qui ne sont pas codifiés.

Le premier alinéa oblige le candidat auquel il est envisagé d'attribuer un marché public à produire une attestation d'assurance justifiant de la couverture de sa responsabilité décennale obligatoire , lorsque les travaux objet du marché relèvent de l'assurance décennale imposée à l'article L. 243-1-1 du code des assurances.

Le deuxième alinéa dispose que cette attestation d'assurance doit être signée par un assureur régulièrement établi sur le territoire français. Elle peut également être signée par un assureur établi dans un autre pays, à condition qu'il ait reçu un agrément de l'autorité de contrôle prudentiel lui permettant d'exercer en France dans la branche d'assurance des risques faisant l'objet de l'attestation d'assurance.

Enfin, le dernier alinéa indique que l'attestation doit comporter les mentions définies par arrêté du ministre des finances et du ministre du travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

• En commission, outre des amendements rédactionnels, un amendement de MM. Tian et Hetzel, députés UMP, a été adopté, précisant que le candidat doit produire une attestation d'assurance de responsabilité civile générale pour tous dommages causés au maître d'ouvrage, au représentant du pouvoir adjudicateur ou au tiers du fait de l'exécution des travaux.

• En séance publique, un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen a été adopté, proposant une nouvelle rédaction de l'article 8.

En effet, cet amendement a modifié l'article L. 241-1 du code des assurances relatif à l'assurance de responsabilité décennale obligatoire.

Son deuxième alinéa prévoit actuellement que toute personne physique ou morale dont la responsabilité décennale peut être engagée, doit être en mesure de justifier, dès l'ouverture du chantier, qu'elle a souscrit un contrat d'assurance la couvrant pour cette responsabilité.

L'amendement complète cet alinéa en prévoyant que tout candidat à l'obtention d'un marché public doit être en mesure de justifier qu'il a souscrit un contrat d'assurance le couvrant pour cette responsabilité.

III - La position de la commission

Votre rapporteure partage la préoccupation des députés d'obliger tout candidat qui souhaite obtenir un marché public à présenter sur demande un contrat d'assurance de responsabilité décennale.

Elle observe toutefois que les obligations actuellement fixées par le code civil et le code des assurances constituent un dispositif pertinent et opérationnel pour lutter contre la concurrence déloyale causée par des entreprises non assurées.

En outre, ce dispositif a été récemment renforcé, à l'initiative du Gouvernement, par l'article 66 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation. L'article L. 243-2 du code des assurances précise désormais que les justifications prévues notamment à l'article L. 241- 1 du même code prennent la forme d'attestations d'assurance et qu'un arrêté du ministre chargé de l'économie fixe les mentions minimales devant figurer dans ces attestations.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 (art. L. 3313-3 et L. 3315-4-1 [nouveaux] du code des transports) - Instauration d'un délit en cas de non-respect du repos hebdomadaire normal pour les conducteurs routiers ou d'une rémunération fondée sur le nombre de kilomètres parcourus ou le tonnage transporté

Objet : Cet article additionnel, adopté en commission, punit d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende les personnes qui organisent le travail des conducteurs routiers en vue de les empêcher de prendre leur repos hebdomadaire normal d'une durée de 45 heures ; les mêmes pénalités sont prévues en cas de rémunération des chauffeurs fondée sur la distance parcourue ou le volume de marchandises transportées, si ce mode de calcul est de nature à compromettre la sécurité routière ou à encourager les infractions à la réglementation européenne.

I - Le dispositif proposé

Cet article additionnel, issu d'un amendement présenté par le rapporteur et adopté en commission, poursuit un triple objectif.

En premier lieu, il interdit à tout conducteur routier de prendre à bord de son véhicule son repos hebdomadaire normal , à travers la création dans le code des transports de l'article L. 3313-3 .

La définition de ce repos hebdomadaire normal est renvoyée au point h de l'article 4 du règlement (CE) 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 26 ( * ) : il s'agit de toute période de repos d'au moins quarante-cinq heures 27 ( * ) .

Ce temps de repos hebdomadaire normal se distingue du temps de repos réduit , qui désigne toute période de repos de moins de quarante-cinq heures. Cette période peut être réduite à un minimum de 24 heures consécutives à condition qu'au cours de deux semaines consécutives de travail du conducteur, la réduction soit compensée par une période de repos équivalente prise en bloc avant la fin de la troisième semaine.

Le règlement communautaire exclut que le repos normal du conducteur soit pris en cabine . En vertu de l'article 8.8 du règlement, seuls les temps de repos journaliers et les temps de repos hebdomadaires réduits loin du point d'attache peuvent être pris à bord du véhicule, à condition que le conducteur en fasse la demande, que le véhicule soit équipé d'un matériel de couchage convenable pour chaque conducteur et qu'il soit à l'arrêt.

Le second alinéa de l'article L. 3313-3 dispose que tout employeur veille à ce que l'organisation du travail des conducteurs routiers soit conforme aux dispositions relatives au droit au repos hebdomadaire normal.

En deuxième lieu, la proposition de loi insère l'article L. 3315-4-1 dans le code des transports pour lutter contre les infractions au temps de repos hebdomadaire normal des conducteurs routiers et les systèmes de rémunérations fondées sur le nombre de kilomètres parcourus .

Sont ainsi punies d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende :

- le fait d'organiser le travail des conducteurs routiers employés par l'entreprise ou mis à sa disposition sans veiller à ce que ceux-ci prennent en dehors de leur véhicule leur temps de repos hebdomadaire normal ;

- le fait de rémunérer, à quel titre et sous quelle forme que ce soit, des conducteurs routiers employés par l'entreprise ou mis à sa disposition, en fonction de la distance parcourue ou du volume des marchandises transportées, dès lors que ce mode de rémunération est de nature à compromettre la sécurité routière ou à encourager les infractions au règlement (CE) 561/2006 précité.

En dernier lieu, le texte modifie l'article L. 3315-6 du code des transports, relatif à la responsabilité pénale des personnes chargées de la direction ou de l'administration d'une entreprise de transport, des commettants ou des préposés .

Le droit en vigueur les rend passibles des mêmes peines que le chef d'entreprise en cas d'infraction aux dispositions relatives à la règlementation du travail spécifique au transport routier.

La proposition de loi assure les coordinations juridiques pour que ce principe s'applique également aux pénalités prévues au nouvel article L. 3315-4-1.

II - La position de la commission

Les auditions qu'a menées votre rapporteure ont mis en évidence la multiplication et la gravité des fraudes aux règles du cabotage routier de marchandises. De nombreux conducteurs roumains ou bulgares passent ainsi plusieurs mois dans leurs cabines de véhicules, stationnant durant leurs repos sur des aires d'autoroutes non aménagées, et effectuant ainsi un travail permanent de gardiennage de leur camion et de sa marchandise sans être rémunérés par leurs employeurs. Ces comportements sont inacceptables, aussi bien pour les conditions de travail des salariés concernés que pour la pérennité des entreprises françaises de transport, victimes d'une concurrence déloyale.

Il convient donc de mettre en place des instruments pour lutter contre le productivisme à outrance de certains transporteurs qui opèrent sur notre territoire, et qui empêchent leurs conducteurs de prendre leur repos obligatoire de quarante-cinq heures au moins une fois toutes les deux semaines hors de la cabine de leurs camions 28 ( * ) , ou qui mettent en place une rémunération fondée sur le nombre de kilomètres parcourus ou le tonnage de marchandises transportés, au mépris des règles élémentaires de sécurité routière.

Tel est le sens de l'article 9 de la proposition de loi, qui créé un délit sévèrement puni pour combattre ces dérives , et que votre rapporteure approuve sans réserve.

Il convient de rappeler que ces délits pourront sanctionner tout transporteur qui opère sur le territoire national, quelle que soit sa nationalité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (art. L. 3421-3 du code des transports) - Adaptation des règles du cabotage pour le transport routier de marchandises

Objet : Cet article additionnel, adopté en commission, supprime l'obligation faite aux transporteurs de marchandises par route de disposer d'une licence communautaire pour réaliser des opérations de cabotage.

I. - Le dispositif proposé

Cet article additionnel, issu d'un amendement présenté par la rapporteur et adopté en commission, modifie l'article L. 3421-3 du code des transports, relatif aux règles du cabotage routier de marchandises.

Le droit national en vigueur prévoit que l'activité de cabotage routier de marchandises , telle que prévue par le règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l'accès au marché du transport international de marchandises par route, est subordonnée à la réalisation préalable d'un transport routier international . A cette condition, cette activité peut être pratiquée à titre temporaire par tout transporteur routier pour compte d'autrui établi dans un Etat partie à l'Espace économique européen et titulaire d'une licence communautaire .

La proposition de loi maintient ces dispositions, tout en supprimant l'obligation pour le transporteur routier d'être titulaire d'une licence communautaire .

Il est apparu, avec raison, aux yeux du rapporteur de l'Assemblée nationale que l'obligation générale et absolue d'être titulaire d'une licence communautaire n'était pas conforme à la réglementation européenne .

L'article 3 du règlement européen précité pose comme principe que les transports internationaux de marchandises réalisés par route sur le territoire de l'Union et pour compte d'autrui nécessitent à la fois une licence communautaire et, si le conducteur est ressortissant d'un pays tiers, une attestation de conducteur. Cette licence communautaire, définie à l'article 4, prouve que le transporteur est bien établi dans un Etat membre et qu'il est habilité à réaliser des transports internationaux de marchandises par route.

Mais les points a), b) et c) du cinquième paragraphe de l'article 1 er dispensent de licence communautaire toute une série d'activité :

- les transports postaux effectués dans le cadre d'un régime de service universel ;

- les transports de véhicules endommagés ou en panne ;

- les transports de marchandises par véhicule automobile dont la masse en charge autorisée, y compris celle des remorques, ne dépasse pas 3,5 tonnes .

Cette dérogation est réaffirmée sans ambiguïté au paragraphe 5 de l'article 8 relatif au cabotage. En effet, ce paragraphe prévoit que tout transporteur habilité dans l'Etat membre d'établissement, conformément à la législation de cet Etat, à effectuer les transports par route pour compte d'autrui visés à l'article 1 er , paragraphe 5, points a), b) et c), est autorisé, aux conditions fixées au présent chapitre, à effectuer, selon les cas, des transports de cabotage de même nature ou des transports de cabotage avec des véhicules de la même catégorie.

Il est donc exact que la législation nationale d'un Etat membre ne peut pas imposer de manière générale et absolue une licence communautaire pour réaliser des opérations de cabotage 29 ( * ) .

II - La position de la commission

Votre rapporteure souscrit à l'analyse juridique qui sous-tend les dispositions de cet article.

Ce faisant, les véhicules de transport de marchandises de moins de 3,5 tonnes, devront respecter les règles de cabotage qui s'imposent aujourd'hui à tous les poids lourds.

Bien qu'imparfaites et critiquées pour leur complexité, ces règles ont au moins le mérite de fixer un cadre commun dans la profession et de participer au rétablissement d'une concurrence loyale dans un secteur fragilisé par la crise économique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI

Sur proposition de votre rapporteure, votre commission a modifié l'intitulé de la proposition de loi, qui vise désormais à « lutter contre les fraudes et les abus constatés lors des détachements de travailleurs et la concurrence déloyale ».

En effet, il convient de rappeler que l'objet initial de la proposition de loi est la lutte contre les fraudes et les abus constatés lors des détachements de travailleurs.

En outre, la proposition de loi initiale comportait le mot anglais de « dumping », ce qui contrevient à l'article 1 er de la loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française, dite loi Toubon, qui prévoit que le français est « la langue de l'enseignement, du travail, des échanges et des services publics ».

TRAVAUX DE LA COMMISSION

___________

Réunie le mercredi 19 février 2014, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission examine en nouvelle lecture la proposition de loi n° 1763 (AN-XIV ème ) visant à reconquérir l'économie réelle.

Mme Annie David, présidente . - Nous examinons le rapport de Mme Anne Emery-Dumas sur la proposition de loi n° 397 (2013-2014), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à renforcer la responsabilité des maîtres d'ouvrage et des donneurs d'ordre dans le cadre de la sous-traitance et à lutter contre le dumping social et la concurrence déloyale.

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Cette proposition de loi transpose la directive d'exécution de la directive 96/71/CE relative au détachement de travailleurs dans le cadre d'une prestation de services, adoptée le 16 avril dernier par le Parlement européen. Notre pays ayant la fâcheuse habitude de transposer avec retard les textes européens, nous nous réjouissons de cette diligence. Cette directive ne nous est pas inconnue : le 15 mai, nous avons auditionné M. Eric Bocquet, auteur pour la commission des affaires européennes d'un rapport d'information sur le détachement des travailleurs et d'une proposition de résolution adoptée par le Sénat le 16 octobre 2013.

Les règles du détachement s'appliquent aux personnes, salariées ou travailleurs indépendants, qui exécutent leur travail pendant une période limitée, sur le territoire d'un État membre autre que l'État dans lequel elles travaillent habituellement. L'interprétation que font la Commission européenne et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) de ces règles, fondée sur la liberté de circulation des personnes et des services, est très protectrice. Elles concernent le plus souvent l'exécution d'une prestation de service, mais s'appliquent aussi à la mobilité intragroupe et à la mise à disposition de salariés au titre du travail temporaire.

Par principe, c'est le droit du travail du pays d'accueil qui s'applique. Les salariés détachés bénéficient du même noyau dur de dispositions légales et conventionnelles que ceux employés par les entreprises de la même branche établies en France, et ce dans dix matières : protection des libertés individuelles et collectives, respect de la durée du travail, des repos et congés, interdiction de verser un salaire inférieur au minimum légal ou conventionnel, etc. En revanche, si le détachement dure moins de deux ans, le travailleur détaché reste affilié au régime de sécurité sociale de son pays d'origine. Les ressortissants des pays tiers, eux, sont soumis aux règles spécifiques stipulées par la quarantaine de conventions bilatérales en vigueur et doivent se prévaloir d'une autorisation de travail.

Les détachements ont augmenté de manière exponentielle ces dernières années. Selon la direction générale du travail (DGT), 170 000 salariés ont été détachés en France en 2012, soit 22 fois plus qu'en 2000. Compte tenu de la durée variable de ces prestations - 44 jours en moyenne -, ce flux correspond à 25 000 équivalents temps plein sur l'année. Plus de quatre salariés détachés sur dix sont originaires d'États ayant adhéré à l'Union européenne en 2004 et 2007 ; un salarié sur dix vient d'un pays tiers. Les dernières estimations font état de 210 000 salariés détachés en 2013, soit 33 000 équivalents temps plein.

Les abus et les fraudes ont augmenté corrélativement. Parmi les infractions les plus fréquentes figure l'absence de déclaration préalable : en 2009 et 2010, la DGT estimait le taux de déclaration moyen entre 33 % et 50 %, soit 220 000 à 330 000 salariés détachés non déclarés en France - estimations jugées toutefois peu fiables et abandonnées en 2011. L'entreprise prestataire de service peut également n'être qu'une coquille vide sans activité stable, continue et permanente dans le pays d'origine, ou ne pas respecter le salaire minimum du pays d'accueil. Ces infractions se doublent parfois de délits de travail illégal - travail dissimulé, prêt de main d'oeuvre illégal - au moyen de montages juridiques complexes. Pour y faire face, la Commission européenne s'est résolue non pas à refondre la directive de 1996, mais à préciser les règles en vigueur par une simple directive d'exécution.

Celle-ci a suscité de fortes oppositions de certains États membres. Les versions intermédiaires du texte nous auraient obligés à déconstruire nos mécanismes de responsabilité solidaire. Mais grâce à l'accord obtenu au Conseil du 9 décembre 2013 sous l'impulsion du gouvernement français, le texte définitif fait même progresser notre législation. L'article 9 dresse la liste les mesures de contrôle que peut imposer un État en cas de détachement - déclaration préalable, conservation des bulletins de salaire, désignation d'un représentant pendant la prestation ; l'article 12 impose à tous les États membres de créer un mécanisme de solidarité financière dans le secteur de la construction entre le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre et son sous-traitant direct en cas de non-paiement du salaire minimum, les États demeurant cependant libres de prévoir des règles plus strictes et d'étendre ce mécanisme à d'autres secteurs.

Le principe du détachement demeure nécessaire à notre économie : en 2011, la France a détaché dans le monde environ 300 000 personnes, dont la moitié dans l'Union européenne. Cette proposition de loi a pour premier objectif de lutter contre les abus et fraudes qui se généralisent aux dépens de nos entreprises, de nos travailleurs, de notre modèle social et bien évidemment des travailleurs détachés eux-mêmes, qui pâtissent souvent de conditions de travail inacceptables. Rétablir une concurrence équitable au sein du marché intérieur est une urgence économique et sociale.

Le texte transpose d'abord les articles 9 et 12 de la directive d'exécution. L'article 1er oblige les maîtres d'ouvrage ou les donneurs d'ordre à effectuer une déclaration préalable de détachement en cas de sous-traitance auprès de l'inspection du travail pour les prestations dont le montant dépasse 500 000 euros. Toute personne qui n'a pas vérifié que le prestataire étranger a bien réalisé sa déclaration sera tenue solidairement responsable en cas de non-paiement des salariés détachés, à l'exception des particuliers. Ce dispositif comble un manque de notre législation, qui ne prévoit la solidarité financière qu'en matière de travail illégal. En outre, un représentant de l'entreprise qui détache des salariés sur le sol français sera désigné pour assurer la liaison avec les agents de contrôle.

L'article 2 crée un mécanisme de solidarité financière complémentaire. Il ne s'agit pas d'une obligation de vigilance lors du dépôt de la déclaration, mais d'une obligation de diligence pendant la prestation ; elle s'applique à tous les sous-traitants directs ou indirects, y compris français, et est subordonnée au signalement préalable d'un agent de contrôle.

Cette proposition de loi met ensuite en oeuvre certaines préconisations de la résolution européenne de l'Assemblée nationale du 11 juillet dernier, dont la proposition de créer une liste noire d'entreprises et de prestataires de services indélicats. Un site internet dédié indiquera pendant une durée maximale de deux ans les noms des personnes physiques ou morales condamnées pour travail illégal à des amendes supérieures à 15 000 euros. Les articles 6 bis et 7 renforcent les prérogatives des partenaires sociaux pour défendre les droits des salariés détachés ou pour se constituer partie civile en cas de procès-verbal en matière de lutte contre le travail illégal, même si l'action publique n'a pas été mise en mouvement.

Troisième axe du texte : renforcer notre arsenal de lutte contre le travail illégal. Notre cadre juridique, l'un des plus protecteurs en Europe, est globalement très satisfaisant, notamment grâce au mécanisme de solidarité financière. La proposition de loi comble quelques lacunes, et innove en obligeant à l'article 1er bis le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage à annexer à son registre unique du personnel la déclaration de détachement de son prestataire.

L'article 1er ter oblige les maîtres d'ouvrage et donneurs d'ordre, après signalement d'un agent de contrôle, à vérifier que les sous-traitants directs ou indirects respectent le noyau dur des droits des salariés, sous peine de sanction. Il autorise en outre l'inspection du travail à leur imposer de prendre en charge l'hébergement collectif des salariés d'un cocontractant ou d'une entreprise sous-traitante directe ou indirecte si ces derniers ont été hébergés dans des conditions incompatibles avec la dignité humaine. On ne saurait tolérer une quelconque forme d'esclavagisme sur le territoire de la République.

M. Jean Desessard . - Bravo !

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'article 3 étend le mécanisme de solidarité financière en cas de travail dissimulé, qui ne concerne actuellement que les sous-traitants et les subdélégataires, à tous les cocontractants du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre. Il s'appliquera à celui qui contracte avec une entreprise principale, ainsi qu'à toute personne qui recourt aux services d'une entreprise de travail temporaire.

L'article 4 renforce les pouvoirs des agents de contrôle chargés de lutter contre le travail illégal, qui pourront se faire présenter des documents relatifs au détachement temporaire de salariés par une entreprise non établie en France et en obtenir copie immédiate.

L'article 6 ter assouplit les conditions imposées à l'autorité administrative, lorsqu'elle a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction liée au travail illégal, pour fermer provisoirement un établissement ou exclure une entreprise des marchés publics, et relève les pénalités en cas de non-respect des décisions administratives précitées à deux mois d'emprisonnement et à 3 750 euros d'amende.

L'article 7 bis autorise le juge à prononcer à l'encontre d'une personne condamnée pour travail illégal, à titre de peine complémentaire, une interdiction de percevoir toute aide publique pendant une durée maximale de cinq ans. L'article 7 ter introduit la notion de bande organisée dans diverses infractions afin de mieux lutter contre les réseaux de travail illégal. Enfin, l'article 8 oblige tout candidat à un marché public à présenter sur demande son contrat d'assurance de responsabilité décennale.

Quatrième et dernier axe de cette proposition de loi, ajouté à l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale : l'encadrement du cabotage routier de marchandises, ces opérations de chargement et de déchargement effectuées sur le territoire national par un transporteur établi à l'étranger à l'occasion d'un transport international. La déclaration préalable de détachement n'est obligatoire que pour les interventions en France dont la durée est égale ou supérieure à huit jours. La proposition de résolution européenne qui a fait suite au rapport d'information du 10 avril dernier de M. Bocquet appelle à un renforcement des règles du cabotage, ce qui est en parfaite cohérence avec les travaux et les orientations de notre commission.

L'article 9 punit d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende les personnes qui organisent délibérément le travail des conducteurs routiers de manière à les empêcher de prendre leur repos hebdomadaire normal de 45 heures. Ces pénalités peuvent sembler élevées : elles répondent aux abus extrêmement graves constatés par les agents de contrôle. Les mêmes sont prévues en cas de rémunération calculée sur la distance parcourue ou le volume de marchandises transportées, si ce mode de calcul est de nature à compromettre la sécurité routière ou à encourager les infractions à la réglementation européenne. Certaines entreprises vont chercher des chauffeurs en Pologne ou en Roumanie, et les font conduire des poids lourds pendant deux ou trois mois sans leur permettre de rentrer chez eux : ils vivent et dorment donc dans la cabine de leur camion, et assurent ainsi en prime le gardiennage des véhicules...

L'article 10 supprime l'obligation, non conforme au droit européen, faite aux transporteurs de marchandises par route de disposer d'une licence communautaire pour réaliser des opérations de cabotage. Cette obligation avait pour effet, en pratique, de ne pas soumettre les véhicules de moins de 3,5 tonnes à la réglementation du cabotage, dans la mesure où ils sont dispensés de plein droit de licence communautaire. Conformément aux attentes des transporteurs routiers français, l'article 10 mettra fin à la concurrence déloyale des véhicules de moins de 3,5 tonnes, qui seront désormais soumis aux mêmes règles de cabotage que les poids lourds.

Ce texte contient des dispositions très techniques. Il s'agit presque d'un travail de dentelle, tant les contraintes juridiques sont puissantes. Chaque disposition sera examinée scrupuleusement par la Commission européenne, qui vérifiera que les restrictions à la libre prestation sont justifiées, proportionnées et non discriminatoires. Les entreprises françaises, elles, redoutent l'alourdissement des charges administratives, d'une réglementation déjà riche en matière de travail illégal, et rappellent leur attachement au principe constitutionnel de liberté d'entreprendre.

Le texte qui nous est proposé est équilibré et évite tout amalgame entre détachement de travailleurs et travail illégal. Le détachement de travailleurs est naturel dans un marché unique. Encore faut-il que les acteurs concernés respectent les règles sociales du pays d'accueil et que la concurrence soit loyale. Les amendements que je vous propose ne font que simplifier les règles déclaratives et de solidarité financière. Plus celles-ci seront simples, plus leur contournement sera difficile et le contrôle aisé.

Ceci étant, cette proposition de loi ne suffira pas à lutter contre les abus. Il faudra accélérer l'harmonisation sociale en Europe et mettre fin à la dichotomie entre les règles relatives à la sécurité sociale et le droit du travail. La CJUE interdit par exemple à tout État membre de rendre obligatoire la déclaration préalable d'affiliation à la sécurité sociale, le document portable A1, au grand dam de l'Urssaf... Cette simplification est pourtant la condition sine qua non d'une meilleure coopération transfrontalière entre les autorités compétentes.

Au niveau national, la coopération entre agents de contrôle doit être poursuivie. Elle est au coeur du plan de lutte contre le travail illégal élaboré pour 2013-2015, qui comprend un objectif spécifique de lutte contre les abus lors des détachements. L'inspection du travail doit être mieux organisée sur le territoire et disposer de cellules spécialisées, d'effectifs et de pouvoirs renforcés. Le décret du 20 mars 2014 franchit un premier pas en créant des cellules spécialisées au niveau national et dans chaque direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte). En aval, la réponse pénale doit être améliorée, les parquets sensibilisés et les sanctions administratives davantage utilisées.

Je vous invite à adopter cette proposition de loi ainsi que les amendements que je vais vous proposer.

Mme Annie David, présidente . - Merci pour ce bel effort de pédagogie sur un sujet qui demeure très complexe.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe . - Merci en effet pour cet excellent rapport, clair malgré la technicité du sujet. Le véritable problème n'est toutefois pas traité : la distorsion de concurrence induite par le paiement des charges sociales dans le pays d'origine, Pologne ou Roumanie - sachant que nous payons en France les charges sociales les plus élevées d'Europe.

Nous approuvons ce texte sous cette forme, ainsi que les amendements de simplification destinés à nous mettre en conformité avec le droit européen. Je m'étonne toutefois que la transposition d'une directive d'exécution passe par une proposition plutôt qu'un projet de loi.

Mme Muguette Dini . - Absolument.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe . - Sans doute est-ce pour occuper les créneaux d'initiative parlementaire... Bref, une autre proposition de loi serait utile pour mettre fin à la distorsion de concurrence induite par les règles relatives aux charges sociales.

M. Jean Desessard . - Félicitations pour cet excellent rapport. Sans suspense, les écologistes voteront en faveur de ce texte. Je suis néanmoins surpris, moi aussi, que nous soyons saisis d'une proposition de loi : comment cela s'explique-t-il ?

Je rejoins la rapporteure dans sa conclusion : nous devons évoluer vers une harmonisation sociale en Europe. Il serait intéressant de faire la liste des points qui, à l'instar de la communication des déclarations Urssaf, pourraient aller dans ce sens. La France doit être une force motrice sur ce chantier.

M. Dominique Watrin . - Notre groupe n'a pas encore discuté de cette proposition de loi. Elle a en tout cas le mérite de s'inspirer du rapport d'information de M. Bocquet, et nous nous félicitons que certaines de ses propositions soient ici reprises.

J'ai eu la chance d'assister à certaines des auditions conduites par la rapporteure, et nous lui savons gré de son implication sur ce sujet sensible. Le laisser-aller au niveau européen, le manque d'encadrement et de contrôle sont la cause des jugements légitimement sévères que les Français portent sur la construction européenne. Nous avons besoin d'une volonté politique d'harmonisation sociale dans de nombreux domaines pour lutter contre le dumping social.

L'audition de l'Organisation des transporteurs routiers européens (Otre) était particulièrement intéressante. Les transporteurs français, victimes de la concurrence déloyale qui sévit dans leur secteur, souhaitent contrôler plus étroitement le cabotage, et notamment le respect de la règle des sept jours. Va-t-on attendre dix ans la mise en place d'un système de géolocalisation, comme le propose la Commission européenne ? L'Otre propose, elle, que les fameux portiques Ecotaxe servent à contrôler le respect des règles relatives au cabotage et au détachement, puisqu'ils sont immédiatement utilisables...

Notre groupe déposera des amendements pour enrichir le texte sur au moins trois points : prohiber la sous-traitance au-delà de trois niveaux, renforcer les contrôles en impliquant les syndicats, et étendre la clause de responsabilité du donneur d'ordre à toutes les activités. Cette dernière a été renforcée dans le bâtiment, mais elle devrait s'appliquer dans d'autres secteurs, comme l'agriculture - la Confédération paysanne l'a souligné.

Mme Catherine Génisson . - A mon tour de féliciter la rapporteure. Cette proposition de loi renforce opportunément le contrôle du travail illégal, mais rien n'est prévu pour améliorer l'évaluation du phénomène. Le rapport Bocquet insistait pourtant sur ce point. Je rejoins la rapporteure sur la nécessité d'une harmonisation sociale en Europe : c'est le noeud du problème.

En quoi consiste le repos normal de 45 heures des conducteurs de camions que vous avez évoqué ?

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Il s'agit du repos minimal hebdomadaire légal.

Mme Catherine Génisson . - La création de cellules spécialisées de lutte contre le travail illégal au niveau national est une bonne chose, mais il en faudrait également au niveau européen. Le rapport Bocquet faisait état d'accords de coopération bilatéraux, par exemple entre le Nord-Pas-de-Calais et la Belgique, destinés à favoriser la coopération administrative. Notre groupe votera ce texte ainsi que les amendements déposés.

M. Jean-Claude Leroy . - Je salue également le beau travail de la rapporteure.

L'article 6 autorise le juge à ordonner la diffusion sur Internet d'une décision de sanction. Cette faculté introduit une part d'aléa, voire d'arbitraire. Ne vaudrait-il pas mieux rendre cette diffusion automatique, mais la limiter aux cas de récidive ?

M. Jean-Noël Cardoux . - Ce texte va dans le bon sens et son objectif est louable. Plusieurs points sont néanmoins à clarifier. D'abord, les sanctions prévues dans le texte sont nécessaires, mais difficiles à mettre en oeuvre. Or les sanctions non appliquées affaiblissent toujours la loi. Réfléchissons à une solution réellement dissuasive, fut-elle moins ambitieuse.

Ensuite, publier une liste noire sur Internet revient à montrer du doigt les vilains petits canards. Je doute de l'efficacité d'une telle mesure. Elle pourra être dissuasive, mais elle risque aussi paradoxalement de faire de la publicité à l'entreprise en faute !

Ne craignez-vous pas en outre que la substitution des syndicats aux salariés pour ester en justice pose un problème constitutionnel ? Cela me semble aller à l'encontre de la liberté individuelle.

Mme Catherine Génisson . - Cette faculté existe déjà.

M. Jean-Noël Cardoux . - Enfin, l'interdiction de percevoir toute aide publique pendant cinq ans risque de causer de graves ennuis à l'entreprise. Quid de l'entreprise en redressement judiciaire, dont les dirigeants ont changé ? Faut-il maintenir la sanction, au risque d'empêcher sa reprise et de pénaliser ses salariés ?

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'harmonisation sociale est en effet nécessaire. Dans l'idéal, nous aurions tous une carte européenne de sécurité sociale. Ce n'est malheureusement pas l'objet de cette proposition de loi... Les écarts de 20 % à 30 % de coût du travail entre un salarié polonais et un salarié français sont un premier élément de distorsion, parfaitement légale. Cette distorsion est toutefois largement accrue par la fraude - à laquelle s'attaque ce texte.

Nous examinons une proposition et non un projet de loi pour une simple raison d'opportunité : nos collègues députés, comme M. Bocquet, n'ont pas attendu la directive pour travailler sur ce sujet, et leur proposition de loi était prête au moment où les négociations sur la directive d'exécution étaient sur le point d'aboutir. Le gouvernement y a vu un véhicule législatif adapté pour une transposition rapide.

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Monsieur Watrin, l'Organisation des transporteurs routiers européens a transmis sa proposition au ministère des transports, qui l'étudie. Si elle est jugée bonne, nous y reviendrons sans doute prochainement. Nous débattrons également de l'opportunité d'interdire la sous-traitance au-delà de trois niveaux. Les auditions ont révélé que les avis divergeaient sur ce point : d'aucuns y sont favorables, d'autres ont relevé les difficultés de sa mise en oeuvre. La DGT est plutôt favorable à ce qu'une telle limitation soit librement consentie par les entreprises. La réflexion n'est pas mûre non plus s'agissant du rôle des représentants du personnel lors des contrôles.

Étendre les règles de la solidarité financière à davantage de secteurs : c'est précisément l'objet de cette proposition de loi. Elle ne se limite pas au bâtiment.

Mme Génisson s'interroge sur le chiffrage du détachement en Europe. Le renforcement de la déclaration préalable devrait conduire à augmenter le nombre de déclarations et donc à mieux appréhender le phénomène. L'application SIPSI (Système d'information - prestations de services internationales), en cours de déploiement, qui recueillera les déclarations de détachement, sera accessible aux organismes de contrôle.

Le système en vigueur dans le transport routier impose un repos d'au moins 24 heures consécutives toutes les semaines, et de 45 heures toutes les deux semaines, ce dernier devant être pris hors du véhicule.

La coopération entre organismes de contrôle sera assurée par les bureaux de liaison, dont la tâche sera facilitée par l'obligation de déclaration préalable.

Monsieur Cardoux, nous proposons dans nos amendements de remplacer la contravention en cas de défaut de déclaration préalable au détachement par une sanction administrative qui sera prononcée et appliquée plus rapidement. La « liste noire » des entreprises condamnées, introduite par amendement à l'Assemblée nationale, est diversement appréciée par les organisations patronales : le Medef souhaite sa suppression, la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) voudrait qu'elle s'applique au premier euro...

M. Jean-Pierre Godefroy . - Logique !

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Le seuil de 15 000 euros me parait équilibré.

Les syndicats peuvent déjà se substituer aux salariés dans diverses matières : prêt illicite de main d'oeuvre, harcèlement, discrimination, marchandage. Nous avons opté pour un parallélisme des formes avec les dispositions existantes.

Enfin, vous soulevez la question de la suppression des aides publiques en cas de reprise de l'entreprise condamnée. Je vous suggère de déposer un amendement, sur lequel nous demanderons l'avis du Gouvernement, car la question mérite d'être débattue en séance.

Article 1 er

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'amendement n° 1 réécrit l'article 1er, qui nous paraissait peu clair et difficile à appliquer. Il découple la déclaration préalable de détachement et la solidarité financière en cas de non-paiement des salariés détachés. L'amendement impose au prestataire étranger d'effectuer auprès de l'inspection du travail une déclaration préalable de détachement indiquant les coordonnées du représentant en France, conformément à l'article 9 de la directive d'exécution. Il oblige le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage qui recourt à un prestataire étranger à vérifier que celui-ci s'est bien acquitté de son obligation de déclaration, quel que soit le montant de la prestation. Les particuliers sont toutefois dispensés de cette obligation. Tout manquement à ces règles sera passible d'une sanction administrative. L'amendement supprime l'obligation de déclaration spécifique en cas de recours à une entreprise sous-traitante ou de prestations de plus de 500 000 euros, ainsi que le dispositif de solidarité financière spécifique aux salariés détachés, prévu à l'article 1er, au bénéfice du dispositif transversal défini à l'article 2.

M. Jean Desessard . - Je préfèrerais pour ma part que la déclaration soit faite auprès des organismes concernés, comme l'Urssaf, plutôt que de l'inspection du travail.

En outre, je trouve la rédaction de l'Assemblée nationale, selon laquelle « toute personne vérifie, lors de la conclusion et de l'exécution d'un contrat (...) que son cocontractant (...) s'acquitte des formalités déclaratives », plus percutante que la vôtre.

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - La déclaration de détachement s'est toujours faite auprès de l'inspection du travail. L'objectif est que l'application SIPSI, qui sera alimentée par l'inspection, soit accessible à terme à l'Urssaf et aux organismes de contrôle.

M. Georges Labazée . - La Cnil ne risque-t-elle pas de s'y opposer ?

M. Jean Desessard . - Mieux vaudrait que toutes les déclarations soient enregistrées par une même caisse.

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - La rédaction que je vous propose ne change pas le fond de l'article : tout le monde sera couvert.

M. Dominique Watrin . - Je ne comprends pas la suppression de la déclaration spécifique...

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Les députés avaient introduit une déclaration supplémentaire à la déclaration de détachement spécifique pour la sous-traitance et pour les entreprises contractant un marché de plus de 500 000 euros. Dès lors que l'article 1er prévoit une vérification par le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage dès le premier euro cette disposition devient inutile.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 1 er bis

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'amendement n° 2 est de coordination juridique.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 1 er ter

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Idem pour l'amendement n° 3 : la prise en charge financière de l'hébergement collectif des salariés n'est pas facultative.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 2

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'amendement n° 4 étend le nouveau mécanisme de solidarité financière en cas de non-paiement du salaire minimal des salariés détachés à tous les cocontractants du maître d'ouvrage et du donneur d'ordre. Il n'y aura qu'un dispositif, qui bénéficiera à tous les salariés, détachés ou non.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article 6

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'amendement n° 11 de M. Marseille reprend la proposition de la CAPEB qui souhaite l'inscription sur la liste noire de toute entreprise condamnée, quel que soit le montant de l'amende prononcée. J'estime pour ma part que le seuil de 15 000 euros est équilibré : avis défavorable.

L'amendement n° 11 n'est pas adopté.

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Mon amendement n° 5 supprime une disposition inutile : l'affichage d'une décision judiciaire doit toujours être payé par la personne condamnée.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 6 bis

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'amendement n° 6 reprend la formulation qui est déjà utilisée dans le code du travail lorsqu'un syndicat agit en justice au bénéfice d'un salarié.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 6 ter

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'amendement n° 7 est de clarification rédactionnelle. La sanction s'applique si une forte proportion de salariés est concernée d'une part, et si les faits sont soit répétés, soit d'une particulière gravité, d'autre part.

L'amendement n° 7 est adopté.

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'amendement n° 8 prévoit une pénalité unique - 3 750 euros d'amende et deux mois d'emprisonnement - pour les personnes visées par un procès-verbal relevant une infraction pour travail illégal qui ne respecteraient pas une décision administrative de remboursement d'une aide publique, de fermeture provisoire d'un établissement ou d'exclusion des contrats administratifs.

M. Jean Desessard . - La pénalité frappe-t-elle le donneur d'ordre ou le sous-traitant ?

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Elle frappe l'entreprise qui a commis l'infraction.

M. Jean Desessard . - Comment l'appliquer quand celle-ci a son siège social à l'étranger ?

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Etant donné la nature des décisions administratives citées, il ne peut s'agir que d'entreprises ayant une implantation en France.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 7 bis

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - L'article 7 bis permet au juge de prononcer, à titre de peine complémentaire, l'interdiction pour toute personne condamnée pour travail illégal de percevoir toute aide publique pendant cinq ans. L'amendement n° 9 prévoit que le juge puisse également interdire les aides financières versées par une personne privée chargée d'une mission de service public.

M. Jean Desessard . - Très bon amendement !

L'amendement n° 9 est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

Mme Anne Emery-Dumas, rapporteure . - Conformément à la loi Toubon, l'amendement n° 10 modifie l'intitulé de la proposition de loi pour éviter un anglicisme.

L'amendement n° 10 est adopté.

Mme Annie David, présidente . - Je remercie notre rapporteur pour cette présentation lumineuse. Nous examinerons les amendements extérieurs mardi prochain, avant le passage en séance publique.

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article 1 er
Obligation de vigilance et responsabilité solidaire du cocontractant
en cas de non-paiement du salaire des travailleurs détachés

Mme EMERY-DUMAS

1

Renforcement des règles relatives à la déclaration préalable de détachement

Adopté

Article 1 er bis (nouveau)
Registre unique du personnel et détachement de travailleurs

Mme EMERY-DUMAS

2

Coordination juridique

Adopté

Article 1 er ter (nouveau)
Vigilance du donneur d'ordre
en matière d'application de la législation du travail

Mme EMERY-DUMAS

3

Coordination juridique

Adopté

Article 2
Solidarité du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage
pour le paiement des salaires du sous-traitant direct ou indirect,
après signalement d'un agent de contrôle

Mme EMERY-DUMAS

4

Extension de la solidarité financière à tous les cocontractants

Adopté

Article 6
Création d'une liste, accessible sur internet, des personnes
condamnées pour certaines infractions de travail illégal

M. MARSEILLE

11

Extension de la « liste noire » à toutes les amendes pour travail illégal

Rejeté

Mme EMERY-DUMAS

5

Coordination juridique

Adopté

Article 6 bis (nouveau)
Assouplissement des conditions fixées aux organisations
syndicales représentatives pour agir en justice

Mme EMERY-DUMAS

6

Coordination juridique

Adopté

Article 6 ter (nouveau)
Décisions administratives et travail illégal

Mme EMERY-DUMAS

7

Rédactionnel

Adopté

Mme EMERY-DUMAS

8

Introduction d'une pénalité en cas de non-respect d'une décision administrative de refus de remboursement d'une aide publique

Adopté

Article 7 bis (nouveau)
Possibilité pour le juge d'interdire la perception d'aide publique
en cas de condamnation pour travail illégal

Mme EMERY-DUMAS

9

Élargissement de la peine complémentaire aux aides versées par une personne privée chargée d'une mission de service public

Adopté

Proposition de loi visant à renforcer la responsabilité des maîtres d'ouvrage
et des donneurs d'ordre dans le cadre de la sous-traitance
et à lutter contre le dumping social et la concurrence déloyale

Mme EMERY-DUMAS

10

Modification de l'intitulé de la proposition de loi

Adopté

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

___________

Jeudi 3 avril 2014

Ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, Direction générale du travail

Jean-Henri Pyronnet , sous-direction des Relations individuelles et collectives du travail et Philippe Dingeon , directeur de projet

Secrétariat général des affaires européennes (SGAE)

Jean-François Bourdais , chef du secteur Travail, emploi, politique sociale, santé, éducation, culture, audiovisuel et sport et Daniele Rozenblum, adjoint

Mardi 8 avril 2014

Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (Cleiss)

Philippe Sanson , directeur, Emmanuelle Eldar , directrice des affaires juridiques et Sylvie Douhéret , directrice adjointe des affaires juridiques

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)

Jean-Marie Guerra , directeur de la réglementation, du recouvrement
et du service

Syndicat national des pilotes de lignes (SNPL France Alpa)

Yves Deshayes , président, Xavier Marchand , vice-président, Sandrine Johnson , directrice juridique et Arthur Bonhême , consultant

Fédération française du bâtiment (FFB)

Didier Ridoret , président, Séverin Abbatucci , directeur des affaires juridiques, Benoît Vanstavel , directeur des relations institutionnelles et Pascale Dessen , chef du service législation du travail

Fédération nationale des travaux publics (FNTP)

Florence Sautejeau , directrice des affaires sociales et de la formation, Jean Cerutti , président de la commission sociale, Marie Eiller-Chapeaux , directrice des affaires juridiques et Nathalie Couderette , juriste

Fédération nationale des transports routiers (FNTR)

Nicolas Paulissen , délégué général et Florence Berthelot , déléguée générale adjointe

Union nationale des organisations syndicales des transporteurs routiers automobiles (Unostra)

Roland Bacou , président et Catherine Pons , vice-présidente

Mercredi 9 avril 2014

Confédération paysanne

Christian Boisgontier , membre de la commission des droits sociaux

Organisation des Transporteurs Routiers Européens (Otre)

Gilles Mathelie-Guinlet , secrétaire général

Eric Bocquet, sénateur

Syndicat des compagnies aériennes autonomes (Scara)

Jean-Pierre Bess , secrétaire général et Bertrand Moine , secrétaire général adjoint

Jeudi 10 avril 2014

Medef

Chantal Foulon , directeur adjoint, direction des affaires sociales, Ophélie Dujarric , directrice de Mission à la direction des affaires publiques

Office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI)

Colonel Patrick Knittel, chef de l'OCLTI et Lieutenant-Colonel Gérard Cligny , adjoint

Mardi 15 avril 2014

Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF)

Benoît Parlos , délégué national, et Christine Rigodanzo, chargée de mission

Mercredi 16 avril 2014

Confédération de l'Artisanat et des Petites Entreprises du Bâtiment (Capeb)

Albert Quenet , premier vice-président, président de PRO BTP, Dominique Proux , responsable des relations institutionnelles

Table ronde des syndicats

- Confédération générale des travailleurs (CGT)

René de Froment , secrétaire fédéral

- Confédération française des travailleurs chrétiens ( CFTC )

Cyrille Jullien , secrétaire général CFTC/FGT et Pascal Goument , coordinateur du secteur terrestre

- Confédération générale des cadres ( CGC )

Alain Giffard, secrétaire national secteur Economie-Industrie et Christophe Lefèvre, secrétaire national secteur Europe-International

- Force Ouvrière

Andrée Thomas, secrétaire confédérale Europe international Consommation

• Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA)

Joseph Lechner , membre de la commission Emploi, vice-président du GEOPA (Groupe des employeurs des organisations professionnelles agricoles de l'Union européenne) et Natacha Marquet , chargée de mission

Mardi 22 avril 2014

• Hervé Guichaoua , directeur du travail

Contributions écrites

• Fédération française des sociétés d'assurances ;

• Confédération française démocratique du travail .

* 1 La libre prestation de services était déjà inscrite à l'article 49 du traité instituant la communauté européenne.

* 2 Analyse des déclarations de détachement des entreprises prestataires de services en France en 2012, direction générale du travail, p. 19.

* 3 Cour de justice des communautés européennes, Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 30 mars 2000, Barry Banks e.a. contre Theatre royal de la Monnaie.

* 4 Cour de justice des communautés européennes, Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 26 janvier 2006, Rijksdienst voor Sociale Zekerheid contre Herbosch Kiere NV.

* 5 Au 31 décembre 2012, on comptait 2236 agents de contrôle en équivalents temps plein (1493 contrôleurs et 743 inspecteurs).

* 6 Cf. l'article R. 8122-8 du code du travail.

* 7 Cf. l'article R. 8121-15 du code du travail.

* 8 Pour mémoire, 72 agents étaient spécifiquement en charge, au niveau régional ou départemental, de la lutte contre le travail illégal en 2012.

* 9 Plus exactement, 151 arrêtés préfectoraux ont été notifiés l'an passé, tandis que 140 sont en cours d'instruction.

* 10 Cf. le rapport d'information n° 527, 2012-2013, « le travailleur détaché : un salarié low cost ? Les normes européennes en matière de détachement des travailleurs », fait au nom de la commission des affaires européennes du Sénat par M. Eric Bocquet, le 18 avril 2013, p. 40.

* 11 Cf. le rapport d'information n° 1087, 2012-2013, sur la proposition de directive relative à l'exécution de la directive sur le détachement des travailleurs, fait au nom de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, présenté par M. Gilles Savary, Mme Chantal Guittet et M. Michel Piron, le 29 mai 2013, pp. 43-46.

* 12 L'article 151-7 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit que si aucune demande n'est soumise à la conférence des présidents ou si celle-ci rejette la demande ou ne statue pas sur cette dernière avant l'expiration du délai de quinze jours francs précité, le texte adopté ou considéré comme adopté par la commission permanente saisie au fond est considéré comme définitif.

* 13 Résolution législative du Parlement européen du 16 avril 2014 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services.

* 14 En vertu de l'article 4 de la directive 91/533/CEE du Conseil, du 14 octobre 1991, relative à l'obligation de l'employeur d'informer le travailleur des conditions applicables au contrat ou à la relation de travail, si la durée du travail hors de l'Etat d'origine excède un mois, le contrat de travail ou la lettre d'engagement du travailleur doit indiquer la durée du travail exercé à l'étranger, la devise servant au paiement de la rémunération et, le cas échéant, les avantages en espèces et en nature liés à l'expatriation ainsi que les conditions de rapatriement du travailleur.

* 15 Suite à l'intervention du Parlement européen, les autorités nationales devront simplement communiquer, et non notifier, ces mesures complémentaires à la Commission européenne et aux autres Etats membres.

* 16 Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé en séance publique l'article 5 qui accordait un délai d'un mois au maître d'ouvrage ou au donneur d'ordre pour régulariser la situation de son cocontractant, après signalement d'un agent de contrôle pour travail dissimulé.

* 17 Cet article s'applique également à l'entreprise qui recourt aux services d'une société de travail temporaire.

* 18 Cf. le règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l'accès au marché du transport international de marchandises par route, et notamment le paragraphe 5 de l'article 8.

* 19 Cf. le règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l'accès au marché du transport international de marchandises par route, et notamment le paragraphe 5 de l'article 8.

* 20 Il s'agit plus précisément des véhicules automobiles dont la masse en charge autorisée, y compris celle des remorques, ne dépasse pas 3,5 tonnes.

* 21 Pour mémoire, l'article L. 1262-1 du code du travail prévoit que le détachement est réalisé soit pour le compte de l'employeur et sous sa direction, dans le cadre d'un contrat conclu entre celui-ci et le destinataire de la prestation établi ou exerçant en France (1°), soit entre établissements d'une même entreprise ou entre entreprises d'un même groupe (2°), soit pour le compte de l'employeur sans qu'il existe un contrat entre celui-ci et un destinataire (3°).

* 22 Le 2° de l'actuel article R. 1263-3 du code du travail prévoit que l'entreprise qui détache du personnel en France précise dans la déclaration préalable de détachement l'identité et l'adresse du représentant de l'entreprise en France pendant la durée de la prestation. Mais il ne prévoit pas clairement une obligation de désignation d'un représentant du prestataire de services étranger en France.

* 23 Cf. le rapport d'information n° 1087, 2012-2013, sur la proposition de directive relative à l'exécution de la directive sur le détachement des travailleurs, fait au nom de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, présenté par M. Gilles Savary, Mme Chantal Guittet et M. Michel Piron, le 29 mai 2013.

* 24 Cf. l'article L. 2132-3 du code du travail.

* 25 Cf. l'article 708 du code de procédure pénale.

* 26 Règlement (CE) 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l'harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) n° 3821/85 et (CE) n° 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil

* 27 Un temps de repos hebdomadaire commence au plus tard à la fin de six périodes de 24 heures à compter du temps de repos hebdomadaire précédent.

* 28 La direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) a l'intention de compléter le décret n° 86-1130 du 17 octobre 1986 relatif aux obligations et aux sanctions applicables dans le champ de la réglementation sociale communautaire concernant les transports routiers, avec une nouvelle contravention constituée par la prise par le conducteur du repos hebdomadaire normal de 45 heures dans la cabine du camion.

* 29 La difficulté d'interprétation des normes européennes vient peut-être de la rédaction du paragraphe 1 er de l'article 8, qui autorise le transport par cabotage à une double condition : l'entreprise doit être titulaire d'une licence communautaire, et le conducteur doit être muni d'une attestation lorsqu'il est « ressortissant d'un pays tiers ». Ce paragraphe ne vise donc qu'une situation très particulière et ne saurait être comprise comme posant une obligation générale de disposer d'une licence communautaire pour effectuer des opérations de cabotage.

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