EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. 15 du règlement du Sénat) - Modification des règles relatives à l'obligation de participation des sénateurs aux travaux des commissions et à la sanction de cette obligation
L'article 1 er de la proposition de résolution modifie les deux derniers alinéas de l'article 15 du règlement du Sénat, pour mettre en place un nouveau régime de sanction en cas d'absences répétées d'un commissaire aux réunions de commission, dans le cadre prévu par l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, qui permet de faire varier le montant de la seule indemnité de fonction 9 ( * ) en fonction de sa participation aux travaux de l'assemblée à laquelle le parlementaire appartient.
Depuis le début de la V ème République, la participation aux travaux de l'assemblée est appréhendée au travers de la participation aux travaux de la commission permanente dont le parlementaire est membre, étant précisé qu'on ne peut appartenir, réglementairement, qu'à une seule commission 10 ( * ) .
La présence des parlementaires en séance publique, même si elle très observée par l'opinion, obéit quant à elle à d'autres considérations. En dehors de la séance publique, les sénateurs peuvent être mobilisés par de nombreuses autres activités de nature parlementaire, en particulier les auditions, activité essentielle exigeant beaucoup de temps, et plus généralement la préparation de l'examen des projets ou propositions de loi, l'élaboration des rapports législatifs ou d'information dont le parlementaire a la charge, la participation aux travaux d'une commission d'enquête, d'une mission commune d'information, d'une délégation ou d'un groupe d'études... L'efficacité du travail parlementaire est ainsi soumise à une véritable spécialisation par commission, incompatible avec une présence de tous les sénateurs à toutes les séances publiques.
1. Le cadre fixé par l'ordonnance organique du 13 décembre 1958
L'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement dispose, au dernier alinéa de son article 2, que « le règlement de chaque assemblée détermine les conditions dans lesquelles le montant de l'indemnité de fonction varie en fonction de la participation du parlementaire aux travaux de l'assemblée à laquelle il appartient ».
Prise sur le fondement des dispositions transitoires de l'article 92 de la Constitution, cette ordonnance organique correspond à l'habilitation prévue au premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, selon lequel une loi organique fixe l'indemnité des membres de chaque assemblée.
En application du même article 2, l'indemnité parlementaire est complétée par une indemnité dite de fonction, égale au quart de l'indemnité parlementaire. En vertu de l'article 1 er de cette même ordonnance, l'indemnité parlementaire est « calculée par référence au traitement des fonctionnaires occupant les emplois de l'État classés dans la catégorie présentement dite "hors échelle" » et « est égale à la moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus élevé de cette catégorie ».
Ainsi, les règlements des assemblées ont prévu, dès 1959, un régime de sanction financière en cas d'absences répétées d'un parlementaire en réunion de commission. Avant 2009, les règlements des deux assemblées comportaient un régime similaire.
2. Le régime actuel prévu par le règlement du Sénat
Dans son article 15, le règlement du Sénat dispose que la présence aux réunions de commission est obligatoire. L'article 14 précise que les réunions de commission se tiennent, en principe, le mercredi matin et, éventuellement, le mardi matin avant les réunions de groupe et une autre demi-journée fixée en fonction de l'ordre du jour en séance publique.
Les commissions ainsi concernées sont les commissions permanentes mentionnées à l'article 43 de la Constitution. Elles ne s'étendent donc pas à la commission des affaires européennes 11 ( * ) , à la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne 12 ( * ) , à la commission ad hoc chargée d'examiner les demandes de suspension de détention, de mesures privatives ou restrictives de liberté ou de poursuites 13 ( * ) ainsi bien sûr qu'à la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. Les articles 14 et 15 du règlement se trouvent en effet au sein d'un chapitre relatif aux travaux des commissions permanentes.
L'article 15 du règlement ajoute qu'un commissaire peut déléguer son droit de vote s'il se trouve dans l'un des cas autorisés de délégation de vote prévus par l'article 1 er de l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote 14 ( * ) . Ces cas sont repris à l'article 63 de notre règlement. En d'autres termes, un commissaire peut être légitimement absent s'il se trouve dans l'un des cas lui permettant de déléguer son vote, dont le cas de force majeure. Il est précisé que la délégation de vote est notifiée au président de la commission et qu'un commissaire ne peut être porteur que d'une seule délégation de vote.
L'article 15 ajoute encore qu'un commissaire participant aux travaux d'une assemblée internationale 15 ( * ) ou membre d'une commission spéciale peut être dispensé de l'obligation de présence à la commission permanente à laquelle il appartient et peut, dans ce cas, être suppléé par un autre commissaire.
Dans les autres cas d'absence, le commissaire encourt une sanction en cas de trois absences consécutives non justifiées. Le bureau de la commission doit en informer le président du Sénat, qui constate la démission d'office du commissaire. Ce commissaire ne peut être remplacé jusqu'à l'ouverture de la session ordinaire suivante. Une telle vacance minore la représentation au sein de la commission du groupe auquel appartient le commissaire démissionnaire par rapport à l'application du principe de la représentation proportionnelle des groupes. En outre, ce commissaire est privé de la moitié de son indemnité de fonction jusqu'à l'ouverture de la session ordinaire suivante.
Ainsi que votre rapporteur l'a déjà exposé supra , ce mécanisme a déjà trouvé à s'appliquer dans les premières années de la V ème République, mais est ensuite tombé en désuétude, en raison d'une rigueur disproportionnée et des difficultés politiques qu'il peut susciter pour les groupes concernés.
En outre, ainsi rédigé, il ne prend que partiellement en compte les cas légitimes d'absence d'un commissaire. Outre les cas de délégation de vote, seuls sont mentionnés la participation aux travaux d'une assemblée internationale ou d'une commission spéciale. Or, un commissaire peut être requis de participer aux travaux d'une autre commission en tant que rapporteur pour avis. Il peut également devoir siéger au sein d'une commission mixte paritaire ou encore au sein du Bureau, qui se réunit traditionnellement le mercredi matin.
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Article 14 du règlement du Sénat « Le Sénat consacre, en principe, aux travaux des commissions le mercredi matin, éventuellement le mardi matin avant les réunions de groupe et, le cas échéant, une autre demi-journée fixée en fonction de l'ordre du jour des travaux en séance publique. » Article 15 du règlement du Sénat « 1. - La présence aux réunions de commissions est obligatoire. « 2. - Un commissaire, lorsqu'il se trouve dans l'un des cas énumérés à l'article 1 er de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote, peut déléguer son droit de vote à un autre membre de la commission. La délégation est notifiée au président de la commission. Un même commissaire ne peut exercer plus d'une délégation. « 2 bis. - Les sénateurs appartenant aux assemblées internationales, ainsi que les sénateurs membres d'une commission spéciale, peuvent sur leur demande, et pour la durée des travaux desdites assemblées, de leurs commissions ou de la commission spéciale, être dispensés de la présence à la commission permanente à laquelle ils appartiennent. Ils se font, en ce cas, suppléer par un autre membre de la commission. « 3. - En cas de trois absences consécutives non justifiées d'un commissaire dans une commission permanente, le bureau de la commission en informe le Président du Sénat, qui constate la démission de ce commissaire, lequel ne peut être remplacé en cours d'année et dont l'indemnité de fonction est réduite de moitié jusqu'à l'ouverture de la session ordinaire suivante. » |
3. La modification du règlement de l'Assemblée nationale en 2009
Jusqu'à la réforme en 2009 du règlement de l'Assemblée nationale, à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le dernier alinéa de son article 42 comportait un dispositif comparable à celui qui figure actuellement à l'article 15 du règlement du Sénat, en cas d'absences répétées injustifiées d'un député aux réunions de la commission permanente à laquelle il appartient. Si le commissaire était déclaré démissionnaire, il était cependant remplacé, tandis que son indemnité de fonction était réduite du tiers jusqu'à la session ordinaire suivante. Ce dispositif n'était pas davantage appliqué qu'au Sénat.
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Troisième alinéa de l'article 42 du
règlement de l'Assemblée nationale,
« 3. Lorsqu'un commissaire a été absent à plus du tiers des séances de la commission au cours d'une même session ordinaire et ne s'est ni excusé en invoquant l'un des motifs visés à l'alinéa précédent ni fait suppléer aux termes de l'article 38, le bureau de la commission en informe le Président de l'Assemblée, qui constate la démission de ce commissaire. Celui-ci est remplacé et ne peut faire partie d'une autre commission en cours d'année ; son indemnité de fonction est réduite d'un tiers jusqu'à l'ouverture de la session ordinaire suivante. » |
À la faveur de la réforme du règlement de l'Assemblée nationale de 2009, par la résolution adoptée le 27 mai 2009, l'Assemblée nationale s'est dotée d'un nouveau dispositif de sanction, plus proportionné et validé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009-581 DC du 22 juin 2009, et qui se trouve réellement appliqué. Aux termes du rapport 16 ( * ) de notre collègue député Jean-Luc Warsmann sur la proposition de résolution, cette modification se justifiait par elle-même, mais aussi en raison de la revalorisation du travail en commission résultant de la révision constitutionnelle de 2008.
Ainsi modifié en 2009, le règlement de l'Assemblée nationale dispose qu'à compter de la troisième absence mensuelle non justifiée, chaque absence d'un commissaire à une réunion de commission du mercredi matin, en session ordinaire, donne lieu à une retenue de 25 % sur son indemnité de fonction, soit 50 % pour deux absences et 75 % pour trois, ce qui est le maximum dans la mesure où un même mois ne peut compter au plus que cinq mercredis.
Le règlement de l'Assemblée nationale prévoit enfin que les questeurs sont informés des absences par les présidents des commissions permanentes, en vue de faire appliquer les retenues financières.
Des cas d'exonération sont cependant prévus :
- en cas de participation à la réunion d'une autre commission permanente 17 ( * ) ;
- en cas de séance publique le mercredi matin 18 ( * ) ;
- pour les membres du Bureau, à l'exception des secrétaires ;
- pour les présidents des groupes ;
- pour les députés d'outre-mer ;
- pour les députés élus par les Français de l'étranger, à l'exception de ceux élus en Europe ;
- sur demande, en cas de participation aux travaux d'une assemblée internationale ou européenne ;
- sur demande, en cas de participation aux travaux d'une commission spéciale.
S'ajoutent à ces cas d'exonération les motifs valables d'absence prévus par l'ordonnance organique n° 58-1066 du 7 novembre 1958 précitée pour une délégation de vote.
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Troisième alinéa de l'article 42 du
règlement de l'Assemblée nationale,
« 3 . Au-delà de deux absences mensuelles et réserve faite des réunions de commission se tenant alors que l'Assemblée tient séance ou de la présence au même moment du député dans une autre commission permanente, chaque absence d'un commissaire à une commission convoquée, en session ordinaire, lors de la matinée réservée aux travaux des commissions en application de l'article 50, alinéa 3, donne lieu à une retenue de 25 % sur le montant mensuel de son indemnité de fonction. Les questeurs sont informés des absences par les présidents des commissions permanentes. Le présent alinéa ne s'applique pas aux membres du Bureau de l'Assemblée, à l'exception des secrétaires, aux présidents des groupes, aux députés élus dans une circonscription située hors de métropole, à l'exception de ceux qui sont élus dans une circonscription située en Europe, et lorsque l'absence est justifiée par l'un des motifs mentionnés à l'article 38, alinéa 2. » NB : l'article 50, alinéa 3, dispose que « la matinée du mercredi est réservée aux travaux des commissions », tandis que l'article 38, alinéa 2, prévoit, selon une rédaction similaire à celle de l'actuel alinéa 2 bis de l'article 15 du règlement du Sénat, que les députés appartenant aux assemblées internationales ou européennes ou membres d'une commission spéciale peuvent être dispensés de la présence à la commission permanente à laquelle ils appartiennent. |
Ainsi, depuis 2009, des sanctions financières sont prononcées à l'égard des députés absents sans justification, sous la législature précédente comme sous l'actuelle législature, selon les informations dont dispose votre rapporteur.
4. Le dispositif de la présente proposition de résolution
Le dispositif envisagé par la proposition de résolution s'apparente à celui en vigueur à l'Assemblée nationale depuis 2009.
L'obligation de présence en réunion de commission est maintenue, de même que la possibilité de déléguer son droit de vote à un autre commissaire dans les cas prévus à l'article 1 er de l'ordonnance du 7 novembre 1958 précitée (alinéas 1 et 2 de l'article 15 du règlement). Par conséquent, votre rapporteur considère que le fonctionnement actuel des délégations de vote n'a pas vocation à être modifié en cas d'adoption de la présente proposition de résolution.
En revanche, la disposition particulière selon laquelle un commissaire membre d'une assemblée internationale ou d'une commission spéciale peut être suppléé par un autre commissaire serait supprimée (alinéa 2 bis de l'article 15 du règlement). En effet, cette faculté ouverte par la modification du règlement du Sénat adoptée par la résolution du 11 mai 2004 n'a quasiment jamais été utilisée, d'autant moins que, dans sa décision n° 2004-495 DC du 18 mai 2004, le Conseil constitutionnel a formulé une réserve réduisant très largement la portée d'un tel mécanisme 19 ( * ) .
La proposition de résolution établit également une liste plus réaliste de motifs d'excuse pour justifier l'absence d'un commissaire à une réunion de commission.
Enfin, le mécanisme de sanction serait complètement revu (alinéa 3 de l'article 15 du règlement). Écartant la démission d'office pour les motifs déjà exposés, il sanctionnerait financièrement plus lourdement les absences répétées non justifiées aux réunions de commission du mercredi matin, pendant la session ordinaire et hors période de suspension des travaux parlementaires en séance publique. Ce mécanisme tiendrait compte cependant de la situation spécifique de certaines catégories de sénateurs.
Outre les modifications apportées à la proposition de résolution, les amendements adoptés par votre commission à l'initiative de son rapporteur ont pour objet de rendre plus cohérente et lisible la structure de l'article 15 du règlement. Après l'alinéa 1 posant l'obligation de présence en commission, qui resterait inchangé, seraient insérés de nouveaux alinéas 1 bis à 1 quater fixant, respectivement, le nouveau régime de sanction financière en cas d'absences répétées aux réunions de commission du mercredi matin en période de session ordinaire, la liste des cas de dispense de sanction et les modalités pratiques de vérification des absences et d'application de la sanction. Ainsi, l'alinéa 2 relatif aux délégations de vote en commission serait renvoyé à la fin de l'article 15, les alinéas 2 bis et 3 étant supprimés par coordination.
Ce faisant, les amendements adoptés par votre commission modifient l'ordre des alinéas initialement prévu par la présente proposition de résolution pour l'article 15 du règlement. Le commentaire ci-après correspond au texte de la proposition de résolution tel qu'il résulte des travaux de votre commission.
. La refonte du mécanisme de sanction financière
La présente proposition de résolution comporte un nouveau dispositif de sanction financière en cas d'absences répétées et non excusées aux réunions du mercredi matin seulement. En effet, en vertu de l'article 14 du règlement, les commissions se réunissent en principe le mercredi matin, tandis qu'en vertu de l'article 32 le Sénat ne se réunit en séance publique en principe que l'après-midi le mercredi. L'objectif est donc de sanctuariser le mercredi matin, consacré aux réunions des commissions permanentes.
La sanction de démission du commissaire est abandonnée, ce que votre commission approuve, en raison de son caractère disproportionné et au nom du respect de l'équilibre de la composition politique des commissions.
En outre, la proposition de résolution restreint le champ d'application de ce dispositif de sanction aux réunions de commission du mercredi matin qui se tiennent au cours de la session ordinaire et hors des périodes de suspension des travaux parlementaires en séance publique. Votre commission approuve cette limitation, car on ne peut imposer la même obligation de présence en période atypique, c'est-à-dire lorsque le Sénat ne siège pas ou lorsqu'il siège en session extraordinaire 20 ( * ) .
Conformément à l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 précitée, la sanction ne peut porter que sur l'indemnité de fonction. Une retenue serait appliquée sur le montant mensuel de l'indemnité de fonction, d'un montant de 50 % en cas de trois absences non excusées dans un mois, de 75 % en cas de quatre absences et de 100 % en cas de cinq absences.
Alors que certains mois comptent quatre mercredis et d'autres cinq, votre rapporteur s'est interrogé sur l'égalité de traitement entre les sénateurs qui résulterait de ce mode de calcul. Selon que le mois compterait quatre ou cinq mercredis, un collègue absent en permanence ne serait pas sanctionné de la même façon. Ainsi, à titre d'exemple, hors périodes de suspension des travaux, sur la session ordinaire 2012-2013, on compte un seul mois avec cinq mercredis, quatre mois à quatre mercredis et quatre mois à trois mercredis, tandis que sur la session ordinaire 2013-2014, réduite à huit mois en raison de la suspension de mars pour les élections municipales, on compte également un seul mois à cinq mercredis, cinq mois à quatre mercredis et deux mois à trois mercredis.
Dès lors, votre rapporteur a proposé de simplifier le système prévu par la proposition de résolution, en s'en tenant à deux paliers au lieu de trois, étant entendu que les montants en jeu sont très limités en raison du cadre fixé par l'ordonnance précitée. Une retenue de 50 % serait appliquée pour trois absences non excusées puis une retenue de 100 % au-delà de ces trois absences. Votre commission a adopté un amendement en ce sens présenté par son rapporteur, procédant également à une simplification rédactionnelle et créant un nouvel alinéa 1 bis au sein de l'article 15 du règlement.
Un tel palier à 100 % permettrait de traiter de façon égale les collègues absents à toutes les réunions de commission lors d'un même mois, que celui-ci comporte quatre ou cinq mercredis. La progressivité et la proportionnalité de la sanction demeureraient, avec l'existence de deux paliers.
À titre de comparaison, le règlement de l'Assemblée nationale prévoit une retenue de 25 % de l'indemnité de fonction pour chaque absence à partir de la troisième, réserve faite des excuses valables et des cas d'exonération.
. Les exonérations à l'application d'une sanction financière
À l'instar du dispositif prévu à l'article 42 du règlement de l'Assemblée nationale, la présente proposition de résolution prévoit des exonérations de droit à l'application de la retenue financière pour certaines catégories, ce qui suscite certaines réserves de la part de votre rapporteur, attaché à un traitement équitable entre sénateurs et au fait que chacun d'entre eux, représentant de la Nation quelle que soit sa circonscription d'élection ou ses fonctions, est tenu à une obligation de participer aux travaux des commissions, obligation le cas échéant adaptée en raison de certaines particularités.
La proposition de résolution exonère ainsi de toute sanction en cas d'absences répétées les présidents des groupes, nos collègues élus outre-mer, nos collègues représentant les Français établis hors de France ainsi que nos collègues en congé du Sénat en application de l'article 34 du règlement.
D'une part, s'agissant des présidents de groupe politique, à l'initiative de son rapporteur et en tenant compte des auditions qu'il a conduites, votre commission a adopté un amendement alignant le régime qui leur est applicable sur celui des membres du Bureau 21 ( * ) . Ainsi, plutôt qu'une exonération de droit, ils pourraient faire valoir l'exercice de leurs fonctions comme motif valable pour justifier leur absence à une réunion de commission, ce qui ne constituerait pas une entrave au bon exercice de ces fonctions. Dès lors, l'exercice des fonctions de membre du Bureau ou de président de groupe ne donnerait pas lieu à application du mécanisme de sanction financière.
D'autre part, s'agissant de nos collègues ultramarins ou représentant les Français établis hors de France, votre commission a estimé qu'il ne fallait pas les exempter de toute obligation de participation aux réunions de commission et donc les exonérer du nouveau régime de sanction. Plusieurs de nos collègues représentant les Français établis hors de France ont d'ailleurs fait savoir qu'ils ne souhaitaient pas être exonérés du nouveau dispositif, à condition toutefois que soient mises en place des règles adaptées.
En effet, dans un premier temps, votre rapporteur avait envisagé un régime de sanction spécifique, reposant sur un recensement des absences sur une base trimestrielle et non mensuelle. La session ordinaire compte ainsi trois trimestres, le quatrième trimestre de l'année, de juillet à septembre, permettant s'il y a lieu d'appliquer la retenue du troisième trimestre, notamment en fin de mandat. Le nombre d'absences injustifiées donnant lieu à une retenue de 50 % aurait été porté à neuf par trimestre, pour respecter la même proportion, tandis que la retenue de 100 % s'appliquerait à compter de dix absences par trimestre 22 ( * ) .
Cependant, votre rapporteur a considéré que ce régime n'était pas pleinement adapté à la diversité des situations de nos collègues, en particulier nos collègues d'outre-mer, dont certains rencontrent des difficultés objectives pour se rendre à Paris alors que les modalités de prise en charge de leurs frais de transport par le Sénat ne leur permettent pas de fréquents trajets. Or, en raison de leurs obligations locales, certains ne sont pas en mesure de s'absenter longtemps de leur circonscription. À l'inverse, d'autres collègues d'outre-mer ou représentant les Français de l'étranger alternent entre des périodes assez longues de présence au Sénat, et par conséquent de participation aux réunions de la commission à laquelle ils appartiennent, et des périodes plus prolongées d'absence, en raison soit de l'éloignement géographique et de la longueur des trajets, s'agissant de nos collègues d'outre-mer, soit de la nécessité de voyager à travers le monde entier pour rencontrer nos compatriotes, s'agissant de nos collègues représentant les Français établis hors de France, élus par un collège électoral dispersé sur les cinq continents 23 ( * ) . Les situations sont ainsi diverses.
Dans ces conditions, sans préjudice d'une réflexion en vue de la séance publique afin de proposer un dispositif réellement adapté, votre commission a adopté un amendement présenté par son rapporteur maintenant l'exonération prévue par la présente proposition de résolution pour les sénateurs élus outre-mer et ceux représentant les Français établis hors de France, tout en plaçant cette disposition immédiatement après le régime des sanctions de façon à tenir compte de la nouvelle structure de l'article 15 du règlement. Cette exonération figurerait ainsi au sein du nouvel alinéa 1 bis de l'article 15 du règlement.
Enfin, concernant les sénateurs ayant demandé à être mis en congé du Sénat, votre commission a également considéré qu'il convenait d'en faire un cas de dispense d'application du mécanisme de sanction 24 ( * ) plutôt qu'une exonération stricte. Elle a adopté un amendement en ce sens présenté par son rapporteur.
La mise en congé est une faculté extrêmement rarement utilisée. Le congé doit faire l'objet d'une demande écrite et motivée, adressée au président du Sénat et soumise à l'appréciation du Bureau, puis du Sénat lui-même. Le dernier congé a été demandé en 1994 par notre regretté collègue Jean Chamant, le congé précédent ayant été demandé en 1984 par notre regretté collègue Édouard Bonnefous.
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Article 34 du règlement du Sénat « 1. - Les sénateurs peuvent s'excuser de ne pouvoir assister à une séance déterminée. Ils peuvent solliciter un congé du Sénat ; les demandes doivent faire l'objet d'une déclaration écrite, motivée et adressée au Président. « 2. - Le Bureau du Sénat donne un avis sur la demande de congé ; cet avis est soumis au Sénat. « 3. - Le congé prend fin par une déclaration personnelle, écrite, du sénateur. « 4. - Le congé n'ouvre pas le droit de déléguer son vote. » |
Cependant, dès lors que notre règlement conserve la faculté pour nos collègues de demander un congé, il semble logique que la demande de congé, qui doit être acceptée par le Sénat, fasse obstacle à l'application du régime de sanction financière en cas d'absences répétées aux réunions de commission du mercredi matin en session ordinaire. Au demeurant, la mise en oeuvre de la présente proposition de résolution incitera peut-être certains de nos collègues, contraints d'être absents pour une période prolongée, à demander un congé du Sénat, redonnant une utilité à cette disposition tombée en désuétude.
. La refonte des motifs valables d'absence à une réunion de commission
La présente proposition de résolution énumère quatre cas d'excuse valable en cas d'absence d'un commissaire à une réunion de commission, quel que soit le jour ou le moment de la semaine à laquelle elle est convoquée. Ces cas font obstacle à l'application des sanctions financières. Votre commission approuve globalement cette énumération, qui correspond de façon réaliste et exhaustive aux cas dans lesquels un sénateur peut renoncer légitimement à participer aux travaux de la commission permanente à laquelle il appartient et donc peut être valablement excusé.
Toutefois, dans un souci de simplification de la rédaction du texte, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement pour supprimer la notion d'absence excusée prévue par la proposition de résolution, au profit d'une formulation prévoyant directement que les cas ainsi énumérés ne donnent pas lieu à retenue financière. Ces cas de dispense seraient regroupés au sein d'un nouvel alinéa 1 ter de l'article 15 du règlement. S'y trouverait donc la mise en congé en application de l'article 34 du règlement.
Premièrement , l'absence serait excusée dans le cas où le commissaire se trouve dans l'un des cas ouvrant droit à la délégation de vote, en application de l'article 1 er de l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 précitée.
Pour les raisons précédemment indiquées, tenant à l'impossibilité de vérifier le motif des délégations de vote avant les réunions de commission, les délégations de vote resteraient valables, conformément aux usages admis au Sénat, de sorte que le fonctionnement actuel des délégations de vote pour les réunions de commission ne serait pas remis en cause.
En revanche, le motif de l'absence ayant justifié la délégation pourrait donner lieu à une vérification a posteriori susceptible d'entraîner l'application d'une sanction pécuniaire au titre du nouveau mécanisme de sanction prévu par la présente proposition de résolution. Cette vérification concernerait pour l'essentiel les cas de force majeure. Selon votre rapporteur, une telle vérification relèverait de la compétence du Conseil de Questure.
Deuxièmement , l'absence serait aussi excusée lorsque le commissaire participe aux travaux d'une autre commission.
Votre rapporteur a jugé cette rédaction trop imprécise, s'agissant des commissions concernées. Dans notre règlement, les hypothèses dans lesquelles un commissaire peut participer aux travaux d'une autre commission sont en effet nombreuses. Il existe en outre une grande variété d'organes dénommés commissions, en application de la Constitution, de la loi, du règlement ou de l'instruction générale du Bureau.
L'article 17, alinéa 3, indique ainsi que le rapporteur pour avis « a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond », tandis que « le rapporteur de la commission saisie au fond a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis ».
L'article 18, alinéa 3, dispose que « les auteurs des propositions de loi, de résolution ou d'amendements, non membres de la commission, sont entendus sur décision de celle-ci ».
L'article 18, alinéa 4, prévoit que « chacune des commissions permanentes peut désigner un ou plusieurs de ses membres qui participent de droit, avec voix consultative, aux travaux de la commission des finances, pendant l'examen des articles de lois ou des crédits qui ressortissent à sa compétence ».
Par ailleurs, dans la mesure où l'article 14 du règlement prévoit que les réunions de commission se tiennent en principe le mercredi matin, il est logique qu'une commission spéciale, créée pour l'examen d'un texte particulier dans les conditions prévues à l'article 16 du règlement, puisse se réunir le mercredi matin, même si en pratique elle pourra préférer l'éviter, de façon à ne pas se trouver en concurrence avec les réunions des commissions permanentes 25 ( * ) .
S'agissant des commissions mixtes paritaires, composées par définition de membres des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée, elles ne se réunissent pas le mercredi matin en pratique, mais cette hypothèse ne peut pas être écartée de façon absolue. Il en est de même des commissions d'enquête, dont l'une des particularités réside dans le fait qu'elles ne disposent que de six mois, au plus, pour achever leurs travaux.
Aussi votre commission a-t-elle, sur proposition de son rapporteur, adopté un amendement visant à préciser que constitue bien un motif valable d'excuse la participation aux travaux d'une autre commission permanente, d'une commission spéciale, d'une commission mixte paritaire ou encore d'une commission d'enquête. Toutes ces commissions permanentes ou temporaires sont en effet tenues par des échéances qui s'imposent à elles, généralement liées à l'ordre du jour législatif du Sénat, de sorte qu'il est légitime de leur assurer une priorité dans l'obligation de participation de leurs membres.
En revanche, ne serait pas considérée comme une excuse valable la participation à des organes permanents ou temporaires exclusivement ou quasi exclusivement dédiés aux travaux d'information et de contrôle, qu'il s'agisse de la commission des affaires européennes, qui se réunit en principe le jeudi matin en application de l'article 73 ter du règlement, mais également des délégations et offices institués par le législateur, des délégations sénatoriales comme de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, instituées par l'instruction générale du Bureau, ou des missions communes d'information, des groupes d'études et autres groupes interparlementaires d'amitié 26 ( * ) . Les travaux d'audition menés par un rapporteur ne pourraient pas non plus ouvrir droit à ne pas participer aux travaux de la commission à laquelle il appartient.
Troisièmement , l'absence serait excusée en cas d'exercice des fonctions de membre du Bureau du Sénat.
La proposition de résolution ne prévoit pas d'exonérer les membres du Bureau de toute obligation de participation aux réunions des commissions - comme c'est de facto le cas à l'Assemblée nationale puisque les membres du Bureau ne peuvent pas se voir infliger de sanction financière 27 ( * ) -, mais elle propose de considérer comme un motif valable d'excuse l'exercice des fonctions de membre du Bureau.
Ce motif d'excuse se justifie par le fait que les fonctions de membre du Bureau imposent des charges spécifiques, qu'il s'agisse des réunions du Bureau du Sénat ou de la participation de ses membres à des réunions de travail ou des cérémonies particulières.
Votre rapporteur suggère toutefois que le Bureau du Sénat se tienne à un autre moment que le mercredi matin, de façon à contribuer effectivement à sanctuariser les réunions des commissions permanentes le mercredi matin.
Votre rapporteur rappelle que le président du Sénat n'est membre d'aucune commission, en application de l'article 8, alinéa 12, du règlement 28 ( * ) .
L'amendement évoqué supra concernant les présidents de groupe vise à regrouper au sein de la même disposition la prise en compte de l'exercice des fonctions de membre du Bureau et de celles de président de groupe. À la suite de cette disposition prendrait place celle relative au congé évoquée supra .
Quatrièmement , l'absence serait également excusée en cas de réunion de commission simultanément à la séance publique.
S'il arrive que des réunions de commission permanente doivent se tenir en même temps que la séance publique, il est extrêmement rare en revanche que le Sénat soit amené à siéger le mercredi matin. Toutefois, cette hypothèse ne peut être exclue, car elle se produit notamment lors de la période budgétaire. Il convient donc de prévoir ce cas de figure pour permettre à nos collègues de participer à la séance publique, pour y défendre des amendements par exemple.
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de son rapporteur, sur ce quatrième cas d'excuse valable, par cohérence avec la rédaction des articles 20 et 32 du règlement.
En revanche, votre commission a exclu que la participation d'un de nos collègues aux travaux de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale dont il est élu puisse, comme le proposait un amendement écarté, constituer un cas valable de dispense.
En effet, une telle dispense conduirait à faire prévaloir les obligations d'un mandat local sur celles du mandat parlementaire, ce qui ne paraît pas concevable, a fortiori , selon votre rapporteur, dans le contexte de la limitation stricte des mandats et de l'interdiction du cumul entre le mandat parlementaire et des fonctions exécutives locales.
À cet égard, votre rapporteur tient à rappeler la décision n° 61-16 DC du 22 décembre 1961 sur la loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote, par laquelle le Conseil constitutionnel a censuré la possibilité pour un parlementaire de déléguer son vote en cas d'obligation découlant de l'exercice d'un mandat local, au nom du caractère exceptionnel de la délégation de vote autorisée par l'article 27 de la Constitution.
. Les modalités pratiques de mise en oeuvre du mécanisme de sanction
La présente proposition de résolution prévoit que les présidents des commissions permanentes informent les questeurs des absences non excusées, de façon à ce que ceux-ci puissent appliquer la retenue s'ils constatent au moins trois absences non excusées dans un même mois. La retenue serait appliquée dès le mois suivant celui au cours duquel les absences ont été constatées. Pour le dernier mois de la session ordinaire, la retenue serait appliquée en juillet, ce qui permettrait une application sans difficulté jusqu'à la fin du mandat.
Considérant qu'il n'appartenait pas aux présidents de commission de procéder au contrôle de la réalité du motif de l'absence, votre rapporteur a estimé que les questeurs devaient pouvoir procéder à ce contrôle dès lors qu'ils exercent la responsabilité d'appliquer la retenue financière, le cas échéant à l'aide de pièces justificatives qu'ils pourraient demander à l'intéressé, ce qui suppose également que les questeurs soient informés de toutes les absences, qu'elles soient excusées ou non. Votre commission a adopté un amendement en ce sens présenté par son rapporteur, qui ne remet pas en cause les délégations de vote telles qu'elles fonctionnent actuellement.
De la sorte, les questeurs pourraient par exemple constater, sans pièce justificative particulière, qu'un commissaire a participé à la réunion d'une autre commission en qualité de rapporteur pour avis ou bien que le Sénat siégeait en séance publique un mercredi matin. En revanche, dans d'autres cas, notamment les cas ouvrant droit à délégation de vote, les questeurs pourraient vérifier la réalité des motifs avancés, qu'une délégation de vote ait été donnée ou non. Ainsi, en cas de maladie, d'accident ou d'événement familial grave, le sénateur concerné devrait fournir un justificatif, de même en cas de participation aux travaux d'une assemblée internationale. En cas de mission temporaire confiée par le Gouvernement, il suffirait de faire état de la publication du décret de nomination au Journal officiel .
En revanche, s'agissant de la force majeure, votre rapporteur insiste sur le fait qu'elle devrait être mieux définie par le Bureau, sur le fondement de la définition juridique communément admise selon laquelle il s'agit d'un événement imprévisible et irrésistible, provenant d'une cause extérieure, afin que les questeurs puissent apprécier les cas de force majeure avancés comme motif d'excuse pour faire application, s'il y a lieu, de la retenue financière sur l'indemnité de fonction. À défaut, le nouveau mécanisme de sanction mis en place par la présente proposition de résolution perdrait beaucoup en efficacité.
Enfin, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de conséquence supprimant des dispositions devenues inutiles de la proposition de résolution, ainsi qu'un amendement de coordination en vue de supprimer les alinéas 2 bis et 3 de l'article 15 du règlement, qui n'ont plus lieu d'être compte tenu de la nouvelle structure proposée pour cet article par votre commission et dès lors que des dispositions analogues figureraient aux nouveaux alinéas 1 bis et 1 ter .
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 (art. 20 du règlement du Sénat) - Coordination
L'article 2 de la proposition de résolution procède à une coordination, au sein de l'article 20 du règlement du Sénat, avec l'article 1 er de la proposition de résolution, s'agissant de la publication au Journal officiel de la liste des sénateurs présents ou excusés aux réunions de commission.
La première phrase de l'alinéa 6 de l'article 20 du règlement dispose en effet que, « le lendemain de chaque séance de commission, les noms des membres présents, suppléés, excusés ou absents par congé, sont insérés au Journal officiel ». Dès lors que la faculté pour un sénateur de se faire suppléer pour une réunion de commission serait supprimée, comme le prévoit l'article 1 er de la proposition de résolution à l'article 15 du règlement, il y a logiquement lieu de supprimer la mention correspondante au Journal officiel des sénateurs suppléés.
À cet égard, votre rapporteur signale que la liste des sénateurs absents en réunion de commission ne fait pas l'objet d'une publication, sauf lorsqu'ils sont excusés ou qu'ils ont demandé à se mettre temporairement en congé.
Votre rapporteur s'est toutefois interrogé sur la possibilité de publier la liste des sénateurs faisant l'objet d'une retenue financière en raison d'un trop grand nombre d'absences en réunion de commission du mercredi matin, en raison de l'impact limité de la sanction financière, qui ne peut porter que sur le montant de l'indemnité de fonction. La publicité de cette sanction constituerait en effet une seconde sanction, à la portée au moins aussi importante que la première. Cependant, cette hypothèse ne lui a pas paru nécessaire à ce stade, considérant qu'il fallait préalablement mettre en place le nouveau mécanisme de retenue financière et apprécier son impact sur la présence de nos collègues en réunion de commission, avant d'envisager toute évolution complémentaire.
Au demeurant, alors que le Bureau a été unanime sur les finalités de la présente proposition de résolution, et singulièrement sur la sanction financière, la publicité de cette sanction ne semble pas recueillir la même approbation. Or, en la matière, le caractère consensuel des dispositions envisagées présente, sans doute, au moins autant d'importance que le fond de ces dispositions, en vue de permettre leur application efficace et incontestée.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 3 (nouveau) - Entrée en vigueur de la proposition de résolution
Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 3 de la proposition de résolution vise à prévoir que le nouveau dispositif de retenue financière en cas d'absence répétée aux réunions de commission du mercredi matin ne s'applique qu'à compter de la prochaine session ordinaire 2014-2015, à l'issue du renouvellement sénatorial qui doit intervenir en septembre 2014.
En effet, il a semblé pertinent à votre commission que ce dispositif tel qu'elle l'a modifié trouve à s'appliquer pour l'avenir, afin que l'ensemble de nos collègues puissent le prendre en compte dans l'organisation de leur emploi du temps, mais également à compter d'une session ordinaire complète plutôt qu'en cours de session, compte tenu des modalités de prise en compte et de calcul des absences sans motif valable et des retenues financières, mois par mois.
En outre, de ce fait, nos nouveaux collègues élus en septembre 2014 pourront se voir appliquer ces nouvelles dispositions dès leur élection.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé .
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Votre commission a adopté la proposition de résolution tendant à modifier le règlement du Sénat afin de rénover les règles relatives à l'obligation de participation des sénateurs aux travaux des commissions du Sénat ainsi modifiée .
* 9 L'indemnité de fonction s'élève à ce jour à 1420,03 euros bruts mensuels.
* 10 Article 8, alinéa 12, du règlement du Sénat et article 38, alinéa 1, du règlement de l'Assemblée nationale.
* 11 En application de l'article 73 ter du règlement, elle se réunit par principe le jeudi matin.
* 12 Article 103 bis du règlement.
* 13 Article 105 du règlement.
* 14 Selon cet article, les parlementaires « ne sont autorisés à déléguer leur droit de vote que dans les cas suivants :
« 1° Maladie, accident ou événement familial grave empêchant le parlementaire de se déplacer ;
« 2° Mission temporaire confiée par le Gouvernement ;
« 3° Service militaire accompli en temps de paix ou en temps de guerre ;
« 4° Participation aux travaux des assemblées internationales en vertu d'une désignation faite par l'Assemblée nationale ou le Sénat ;
« 5° En cas de session extraordinaire, absence de la métropole ;
« 6° Cas de force majeure appréciés par décision des bureaux des assemblées. »
* 15 On recense parmi les assemblées parlementaires internationales :
- l'Union interparlementaire ;
- l'Assemblée parlementaire de la francophonie ;
- l'Assemblée parlementaire de l'OTAN ;
- l'Assemblée parlementaire de la Méditerranée ;
- l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe ;
- l'Assemblée parlementaire de l'OSCE.
* 16 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r1630.asp#P927_208950
* 17 Ce cas de figure est fréquent à l'Assemblée nationale, en dehors des seuls rapporteurs pour avis, pour défendre ses amendements et participer au débat sur un texte relevant d'une autre commission. En effet, l'article 38, alinéa 1, du règlement permet qu'un député puisse assister aux réunions d'une commission dont il n'est pas membre.
* 18 Ce cas de figure se rencontre lors de la discussion du projet de loi de finances initiale.
* 19 Considérant 7 de la décision n° 2004-495 DC du 18 mai 2004 :
« 7. Considérant que l'article 7 de la résolution, qui complète l'article 15 du règlement du Sénat et modifie son article 20, prévoit que les sénateurs appartenant à une assemblée internationale ou à une commission spéciale peuvent être "dispensés de la présence à la commission permanente à laquelle ils appartiennent" et, dans ce cas, se faire "suppléer par un autre membre de la commission" ; que, s'il est loisible au Sénat, dans le respect de l'article 43 de la Constitution, de modifier les modalités de fonctionnement des réunions de commissions, c'est à la condition qu'il ne soit pas porté atteinte au principe édicté à l'article 27 de la Constitution selon lequel : "... Le droit de vote des membres du Parlement est personnel. - La loi organique peut autoriser exceptionnellement la délégation de vote..." ; que, sous cette réserve, l'article 7 n'est pas contraire à la Constitution ; »
* 20 L'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 prévoit que l'absence de métropole en cas de session extraordinaire constitue un motif de délégation de vote.
* 21 Voir infra .
* 22 Les trimestres comptent entre neuf et douze mercredis au cours des semaines de séance.
* 23 Selon l'article 44 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, laquelle a refondu leur régime électoral, les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont élus par un collège électoral composé des députés élus par les Français établis hors de France, des sénateurs représentant les Français établis hors de France, des conseillers consulaires et des délégués consulaires.
* 24 Voir infra .
* 25 Par exemple, actuellement, la commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi renforçant la lutte contre le système prostitutionnel se réunit en principe le mercredi après-midi.
* 26 À cet égard, l'article 23 bis du règlement, introduit en 2009, prévoit que « les instances autres que les commissions permanentes et spéciales, la commission des affaires européennes et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes se réunissent en principe en dehors des heures où le Sénat tient séance ».
* 27 Sauf pour les secrétaires de l'Assemblée nationale.
* 28 Une telle disposition n'existe pas à l'Assemblée nationale.