II. LA RÉNOVATION DE LA DEMOCRATIE SOCIALE
A. UNE RÉFORME ATTENDUE ET GLOBALE DE LA REPRÉSENTATIVITÉ PATRONALE
1. Une réforme très attendue
Alors que la représentativité des organisations syndicales de salariés a été profondément remaniée par la loi du 20 août 2008 28 ( * ) et la loi du 15 octobre 2010 29 ( * ) , la représentativité patronale ne reposait sur aucune norme législative.
Ce sont en effet les organisations professionnelles d'employeurs (OPE) qui se reconnaissent réciproquement la qualité pour négocier et signer des accords.
En cas de contestation de la représentativité d'une organisation patronale, l'administration diligente une enquête et utilise les critères définis à l'article L. 2121-1 du code du travail retenus pour établir la représentativité des organisations syndicales de salariés, à savoir :
- le respect des valeurs républicaines ;
- l'indépendance ;
- la transparence financière ;
- une ancienneté minimale de deux ans dans le champ professionnel et géographique couvrant le niveau de négociation ;
- l'influence, prioritairement caractérisée par l'activité et l'expérience ;
- et les effectifs d'adhérents et les cotisations.
Toutefois, l'administration n'utilise pas le critère de l'audience, car il se réfère notamment aux élections professionnelles et aux scrutins organisés auprès des salariés dans les très petites entreprises.
C'est pourquoi la question de la représentativité patronale a été inscrite parmi les priorités du Gouvernement .
Les conclusions de la première grande conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012 ont rappelé l'importance de disposer de « partenaires sociaux reconnus et légitimes, interlocuteurs de premier plan pour le Gouvernement dans la conduite des réformes nationales, mais aussi dans les branches professionnelles, les entreprises de toute nature et les territoires ».
La position commune du 19 juin 2013 de la CGPME, du Medef et de l'UPA sur la représentativité patronale a indiqué que la réforme de la représentativité patronale devait respecter les principes suivants :
- les règles doivent être les mêmes pour toute organisation patronale, quel que soit le niveau considéré (branche ou interprofessionnel) ;
- la représentativité doit être « montante » et fondée sur l'adhésion des entreprises ;
- le champ pour établir la représentativité doit correspondre aux activités économiques des adhérents ;
- les critères de représentativité doivent prendre en compte le poids, ainsi que l'influence, l'indépendance (notamment financière) et la transparence des organisations ;
- une application pragmatique de ces principes est nécessaire pour ne pas déstabiliser la négociation sociale.
La deuxième grande conférence sociale des 20 et 21 juin 2013 a quant à elle indiqué dès son préambule que « la question de la représentativité des organisations d'employeurs, avec ses spécificités propres, appelle également une assise juridique plus solide. Celle-ci constitue un chantier important et désormais prioritaire dans l'équilibre général des règles du jeu de la négociation sociale ».
Par lettre de mission datée du 27 juin 2013, le ministre du travail a chargé Jean-Denis Combrexelle, directeur général du travail, de rédiger un rapport pour rendre opérationnelles et sécuriser juridiquement les dispositions de la position commune précitée.
Ce rapport, présenté en octobre dernier, a constitué la principale source de l' article 16 du présent projet de loi.
2. Le critère de l'audience a justifié des règles particulières pour établir une représentativité patronale « ascendante »
a) Des règles de représentativité adaptées aux spécificités des organisations patronales
L' article 16 reprend les cinq critères habituels (respect des valeurs républicaines, indépendance, transparence financière, ancienneté minimale de deux ans, influence), mais il définit des règles d'audience en fonction du nombre d'adhérents.
Ce choix implique un renforcement de la transparence financière des organisations patronales. Désormais, les syndicats professionnels d'employeurs, leurs unions et les associations d'employeurs devront nommer au moins un commissaire aux comptes et un suppléant, ce qui permettra de connaître précisément leur nombre d'adhérents.
Votre rapporteur approuve pleinement le choix d'une mesure de l'audience fondée sur le nombre d'adhésions des entreprises, compte tenu des spécificités des organisations patronales . Toutefois, si elles ne respectaient pas les obligations de transparence prévues dans le texte, il serait vraisemblablement nécessaire de mettre en place un système de représentativité fondée sur l'élection 30 ( * ) .
b) Une représentativité patronale « ascendante » qui accorde un rôle essentiel aux branches professionnelles
Pour être représentative dans une branche, une organisation professionnelle devra remplir les trois conditions suivantes :
- respecter les cinq critères traditionnels ;
- disposer d'une implantation territoriale équilibrée au sein de la branche ;
- compter un nombre d'entreprises adhérentes, à jour de leurs cotisations, au moins égal à 8 % de l'ensemble des entreprises adhérentes dans la branche considérée.
La mesure de l'audience aura lieu tous les quatre ans.
Le nombre d'adhésion devra être attesté pour chaque organisation par un commissaire aux comptes.
Il reviendra au ministre du travail, après avis du Haut Conseil du dialogue social, d'arrêter la liste des organisations patronales représentatives.
Ce sont les résultats de la représentativité au niveau des branches qui détermineront la représentativité au niveau national et interprofessionnel.
c) Les règles de représentativité sont adaptées au niveau national et interprofessionnel
Les règles retenues pour établir la représentativité d'une organisation patronale au niveau national et interprofessionnel sont les mêmes que celles relatives au niveau de la branche, sauf en ce qui concerne l'implantation géographique et la multi-adhésion .
En effet, une organisation qui souhaite être représentative au niveau national et interprofessionnel devra faire la preuve de sa représentativité à la fois dans les champs de l'industrie , de la construction , du commerce et des services .
En outre, l' article 16 fixe des règles spécifiques en cas d'adhésion d'une organisation patronale de branche à plusieurs organisations qui envisagent de devenir représentatives au niveau national et interprofessionnel 31 ( * ) . La multi-adhésion n'est pas rare au niveau des branches. Ainsi, le Conseil national des professions de l'automobile (CNPA), qui est une organisation patronale représentant les intérêts des entreprises de la distribution et des services de l'automobile, adhère à la fois au Medef, à la CGPME et à l'UPA. Le projet de loi maintient cette liberté mais prévoit que l'organisation de branche devra affecter une part déterminée de ses entreprises adhérentes à chacune des organisations de niveau national et interprofessionnel. Cette part ne pourra être inférieure à un seuil fixé par décret, que le projet de loi encadre dans une fourchette comprise entre 10 et 20 %.
3. L'Assemblée nationale a prévu des règles de représentativité spécifiques au niveau national pour le secteur dit « hors-champ »
Un protocole d'accord a été signé le 30 janvier 2014 entre le Medef, l'UPA et la CGPME d'une part, la FNSEA, l'UnaPL et l'Udes d'autre part, afin de fixer les règles de la représentativité nationale des organisations patronales multi-professionnelles, plus couramment appelées le « hors-champ ».
Par cette expression, il faut entendre les secteurs qui ne sont pas couverts par les accords nationaux interprofessionnels, comme l'économie sociale et solidaire, l'agriculture et les professions libérales.
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements afin de tenir compte des spécificités des organisations patronales multi-professionnelles et d'intégrer dans le texte les termes du protocole d'accord précité.
Ainsi, une organisation patronale multi-professionnelle sera déclarée représentative au niveau national si elle :
- remplit les critères de respect des valeurs républicaines, d'indépendance, de transparence financière, d'ancienneté de deux ans, et d'influence ;
- accueille au moins quinze organisations relevant de l'un des secteurs du « hors-champ » ;
- compte parmi ses adhérents des organisations qui sont représentatives dans au moins dix branches professionnelles ne relevant pas du champ couvert par les organisations professionnelles représentatives au niveau national et interprofessionnel ;
- est présente sur au moins un tiers du territoire national , soit au niveau départemental, soit au niveau régional.
Surtout, les organisations patronales représentatives au niveau national et interprofessionnel seront désormais obligées de consulter les organisations représentatives au niveau national et multi-professionnel avant toute ouverture d'une négociation en vue d'un accord national interprofessionnel , et avant sa conclusion , afin de recueillir leurs observations.
4. De nouveaux outils pour accélérer la restructuration des branches professionnelles
Le rapport de Jean-Denis Combrexelle rappelle que l'on comptait, en 2009, pas moins de 942 branches : 687 conventions collectives étaient déposées auprès du ministre du travail, les autres auprès du ministère de l'agriculture.
Si l'on compte aujourd'hui 460 branches actives , hors production agricole, grâce notamment aux efforts engagés par le ministère du travail, la situation actuelle demeure peu satisfaisante, surtout si on la compare à la quinzaine de branches qui existent en Allemagne.
La restructuration des branches professionnelles apparaît effectivement comme un « complément indispensable » à la réforme de la représentativité patronale 32 ( * ) .
C'est pourquoi l' article 16 du projet de loi autorise le ministre du travail à recourir à quatre nouveaux dispositifs, qui sont toutefois assortis d'un grand nombre de conditions, afin de ne pas porter une atteinte injustifiée et disproportionnée au principe de la liberté d'association.
L'objectif est de rationaliser les branches qui comptent moins de 5 % d'entreprises qui adhèrent à une organisation patronale représentative d'employeurs et dont l'activité conventionnelle est faible depuis cinq ans.
Le premier dispositif autorise l'élargissement d'une convention de branche étendue à une autre branche.
Le deuxième dispositif permet de fusionner les champs d'application de deux branches qui présentent des conditions économiques et sociales analogues.
Le troisième dispositif permet de refuser l'extension d'une convention collective.
Le quatrième dispositif autorise le ministre du travail à refuser de déclarer représentatives les organisations patronales ou syndicales de salariés dans les branches concernées.
* 28 Loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail.
* 29 Loi n° 2010-1215 du 15 octobre 2010 complétant les dispositions relatives à la démocratie sociale issues de la loi n° 2008-789 du 20 août 2008.
* 30 Cette analyse rejoint celle de Jean-Denis Combrexelle dans son rapport précité : « Si ces contraintes de transparence dans les relations organisation / adhérents étaient considérées comme trop fortes voire posant des difficultés inextricables d'application (par exemple sur la question des multi-adhésions), il va de soi que le système de l'élection devrait alors s'appliquer », p. 70.
* 31 L'étude d'impact annexée au projet de loi, reprenant une analyse du rapport précité de Jean-Denis Combrexelle, indique que « la pratique des multi-adhésions ne pose pas, ou alors à titre marginal, de difficulté au niveau des branches professionnelles » (p. 108).
* 32 Rapport précité sur la réforme de la représentativité de Jean-Denis Combrexelle, directeur général du travail, octobre 2013, page 24.