Proposition de loi visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat

Rapport n° 290 (2013-2014) de M. Bernard SAUGEY , fait au nom de la commission des lois, déposé le 15 janvier 2014

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N° 290

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

• Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 janvier 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , visant à faciliter l' exercice , par les élus locaux , de leur mandat ,

Par M. Bernard SAUGEY,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendlé, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 120 , 280 , 281 et T.A. 78 (2012-2013)

Deuxième lecture : 255 et 291 (2013-2014)
Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		Première lecture : 660 , 1544 et T.A. 266

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 15 janvier 2014, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président , la commission a examiné, en deuxième lecture, le rapport de M. Bernard Saugey sur la proposition de loi n° 255 (2013-2014) visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

Le rapporteur a rappelé que ce texte résultait d'une initiative du président de la commission des lois et de la présidente de la délégation aux collectivités locales et à la décentralisation pour répondre à la demande du président du Sénat afin de prendre en compte les préoccupations exprimées par les élus locaux au cours des états généraux de la démocratie territoriale qu'il avait organisés les 4 et 5 octobre 2012.

La proposition de loi a été adoptée, le 18 décembre 2013, par l'Assemblée nationale qui en a approuvé l'économie générale et l'a complétée sur plusieurs points.

Le rapporteur a observé que ces compléments constituent dans l'ensemble des prolongements ou des améliorations du dispositif sénatorial.

Cependant, par l'adoption de treize amendements de son rapporteur, un amendement du Gouvernement et un amendement de Mme Hélène Lipietz, la commission des lois a modifié le texte voté par les députés sur plusieurs points pour :

- clarifier la lisibilité de la rédaction de la charte de l'élu local ( article 1 ^er B ) ;

- supprimer l' article 1 ^er bis A , préférant, pour sanctionner l'absentéisme des élus aux travaux de leur collectivité, s'en remettre à la libre décision des assemblées locales, lesquelles, aujourd'hui, ont déjà prévu des mesures répressives dans leurs règlements intérieurs ;

- maintenir les modalités en vigueur de financement du fonds de l'allocation différentielle de fin de mandat, aujourd'hui excédentaire ( article 4 ) ;

- rétablir la faculté, pour les conseillers communautaires, de constituer un droit individuel à la formation (DIF) ( article 5 bis ) ;

- ajuster l'extension des dispositions pertinentes de la proposition de loi à la Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et prévoir les conditions de son application aux membres des assemblées délibérantes des futures collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique et du conseil exécutif de Martinique ( article 8 ) ;

- fixer l'entrée en vigueur de ces différentes dispositions outre-mer ( article 8 ).

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 29 janvier 2013, le Sénat adoptait la proposition de loi visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

Déposée, à la demande du président du Sénat, par le président de la commission des lois et la présidente de la délégation aux collectivités locales et à la décentralisation, cette proposition visait à répondre aux préoccupations exprimées par les élus locaux au cours des États-généraux de la démocratie territoriale organisés par la Haute assemblée, à l'initiative de son président, les 4 et 5 octobre 2012.

Le législateur est déjà intervenu à plusieurs reprises pour construire progressivement un ensemble de garanties accordées aux titulaires de mandats électifs.

Le dispositif actuel s'avère, cependant, encore insuffisamment adapté pour répondre à la technicité croissante de l'action locale et conforter la vitalité de la démocratie par la diversité des profils des élus locaux.

C'est pourquoi d'ailleurs, le 30 juin 2011, sur le rapport de notre collègue Patrice Gélard, le Sénat avait adopté à l'unanimité la proposition de loi déposée par Mme Marie-Hélène Des Esgaulx et M. Bernard Saugey, poursuivant un objectif analogue. Malheureusement, ce texte n'a jamais été examiné par l'Assemblée nationale.

Votre rapporteur se réjouit donc qu'aujourd'hui, la nouvelle initiative sénatoriale ait été soumise au vote des députés qui, le 18 décembre 2013, en ont approuvé l'économie générale et l'ont complétée sur plusieurs points.

I. LE DISPOSITIF SÉNATORIAL : MIEUX GARANTIR LES FACILITÉS PRÉVUES POUR L'EXERCICE DES FONCTIONS ÉLECTIVES

Le Sénat a conforté la démarche des deux auteurs de la proposition de loi, nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, qui se voulaient pragmatiques et réalistes.

Le texte adopté par la Haute assemblée comporte des améliorations sensibles susceptibles d'élargir le vivier des responsables locaux en favorisant notamment une meilleure conciliation entre fonction élective et activité professionnelle.

1. Il vise tout d'abord à h armoniser le régime indemnitaire des exécutifs :

- fixation de l'indemnité du maire à un taux unique correspondant au taux maximal prévu par le barème de l'article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales.

Cependant, dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal, à la demande du maire, pourra décider d'un montant inférieur au barème ( article 1 ^er ) ;

- alignement du régime indemnitaire des membres de l'organe délibérant des communautés de communes sur celui des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ( article 1 ^er ) ;

- reversement au budget de la collectivité concernée de la part écrêtée de l'indemnité au-delà du plafond fixé par la loi en cas de cumul de rémunérations et d'indemnités ( article 1 ^er bis ) ;

- exclusion des revenus pris en compte pour le versement d'une prestation sociale sous condition de ressources de la fraction représentative des frais d'emploi ( article 2 ).

2. Il s'agit ensuite de mieux protéger les élus salariés :

- extension du congé électif aux communes de 1 000 habitants au moins ( article 2 bis ) ;

- mise en place d'un crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants ( article 2 ter ) ;

- élargissement du champ des bénéficiaires du droit à suspension du contrat de travail et à réinsertion dans l'entreprise à l'issue du mandat et prolongation de la période d'effet jusqu'au terme du second mandat consécutif ( article 3 ) ;

- attribution de la qualité de salarié protégé aux bénéficiaires du droit qui n'ont pas cessé d'exercer leur activité professionnelle ( article 3 ) ;

- extension du droit au congé de formation professionnelle et au bilan de compétences aux adjoints au maire des communes d'au moins 10 000 habitants ( article 3 bis ) ;

- doublement de six mois à un an de la période de perception de l'allocation différentielle de fin de mandat ( article 4 ) ;

- suspension du décompte de la période de validité de l'inscription sur la liste des lauréats à un concours de la fonction publique territoriale pour la durée du mandat électif ( article 4 bis ) ;

- ouverture aux titulaires d'une fonction élective locale du dispositif de validation de l'expérience acquise à ce titre pour la délivrance d'un diplôme universitaire ( article 5 ) ;

- institution de la faculté, pour les membres des assemblées délibérantes, de constituer un droit individuel à la formation (DIF) ( article 5 bis ).

3. La proposition de loi vise, enfin, à encourager la formation des élus locaux :

- instauration d'un plancher de dépenses obligatoires pour la formation des membres des assemblées délibérantes et dispositif de report des sommes non dépensées une année sur le budget suivant de la collectivité dans la limite du renouvellement général du conseil ( article 6 ) ;

- obligation, pour la collectivité, d'organiser une formation au cours de la première année du mandat des conseillers municipaux, généraux, régionaux et des conseillers communautaires ayant reçu délégation ( article 6 bis ).

4. Reprenant une disposition précédemment adoptée par le Sénat en 2010, l'article 1 ^er A vise à clarifier le champ des poursuites de la prise illégale d'intérêt.

II. UN DISPOSITIF CONFORTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Considérant que la proposition de loi sénatoriale présente « des mesures favorisant une amélioration sensible de la condition des élus locaux », les députés, sur la proposition de leur rapporteur, M. Philippe Doucet, ont décidé « de (lui) donner toute sa portée » ^{1 ( * )} .

Ce faisant, l'Assemblée nationale a également introduit dans le texte des propositions formulées par la mission d'information créée par sa commission des lois, sur le rapport des députés Philippe Doucet et Philippe Gosselin ^{2 ( * )} .

Outre plusieurs coordinations nécessitées par les lois promulguées depuis le vote du Sénat ( cf . article 1 ^er BA ( nouveau ) en ce qui concerne l'attribution de l'indemnité de fonction des maires d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille et article 1 ^er bis supprimé), les principaux ajouts adoptés par l'Assemblée nationale sont les suivants :

- institution d'une charte de l'élu local pour « préciser les normes de comportement que les élus doivent adopter dans l'exercice de leurs fonctions » ^{3 ( * )} ( article 1 ^er B ) ;

- restriction aux communes de moins de 1 000 habitants de l'application du taux unique pour fixer le montant de l'indemnité du maire ( article 1 ^er ) ;

- maintien du dispositif de majoration des indemnités qui peut être mis en oeuvre dans les communes chefs-lieux de canton à celles d'entre elles qui perdraient cette qualité à la suite de la réforme en cours de la carte cantonale ( article 1 ^er ) ;

- insertion obligatoire, dans les règlements intérieurs des conseils généraux et régionaux, du principe de la réduction du montant des indemnités de leurs membres à raison de leur participation effective aux séances plénières et réunions des commissions dont ils sont membres ( article 1 ^er bis A ) ;

- extension du droit à suspension du contrat de travail et de la qualité de salarié protégé aux élus des arrondissements de Paris, Lyon et Marseille ( article 3 ) ;

- ouverture de la faculté, pour les conseils municipaux, d'accorder le remboursement des frais d'aide à la personne engagés par les élus pour participer aux réunions auxquelles ils sont convoqués ès qualité, à l'ensemble de leurs membres et non pas seulement, comme le prévoit aujourd'hui le code général des collectivités territoriales, aux conseillers municipaux qui ne perçoivent pas d'indemnité de fonction ( article 3 bis A ) ;

- extension du dispositif prévu par l'article précédent aux conseils généraux et régionaux ( article 3 bis B ) ;

- modification du mode de financement de l'allocation différentielle de fin de mandat et création d'une dégressivité de son montant ( article 4 ) ;

- suppression des dispositions instituant le DIF des conseillers communautaires ( article 5 bis ).

Par ailleurs, l'Assemblé nationale a adopté une nouvelle définition de l'intérêt constitutif du délit de prise illégale d'intérêt en s'appuyant sur les conclusions de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêt dans la vie publique ( article 1 ^er A ).

Puis, les députés ont reporté l'entrée en vigueur de certains articles de la proposition de loi au prochain renouvellement général des assemblées délibérantes concernées ( article 7 ) ; ils ont enfin prévu l'application dans les territoires ultramarins soumis au principe de spécialité législative des dispositions qui, au terme de leurs statuts respectifs, relèvent de la loi ordinaire ( article 8 ).

III. UN TEXTE QUI, SOUS CERTAINES RÉSERVES, MÉRITE D'ÊTRE APPROUVÉ

Les compléments apportés, par l'Assemblée nationale, à la proposition de loi constituent dans l'ensemble des prolongements ou des améliorations heureuses du dispositif sénatorial.

Suivant son rapporteur, la commission des lois a, cependant, amendé le texte voté par les députés sur plusieurs points pour :

- clarifier la lisibilité de la rédaction de la charte de l'élu local ( article 1 ^er B ) ;

- supprimer l' article 1 ^er bis A , préférant, pour sanctionner l'absentéisme des élus aux travaux de leur collectivité, s'en remettre à la libre décision des assemblées locales, lesquelles, aujourd'hui, ont déjà prévu des mesures répressives dans leurs règlements intérieurs ;

- maintenir les modalités en vigueur de financement du fonds de l'allocation différentielle de fin de mandat, aujourd'hui excédentaire ( article 4 ) ;

- rétablir la faculté, pour les conseillers communautaires, de constituer un DIF ( article 5 bis ) ;

- ajuster l'extension des dispositions pertinentes de la proposition de loi à la Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et prévoir les conditions de son application aux membres des assemblées délibérantes des futures collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique et du conseil exécutif de Martinique ( article 8 ) ;

- fixer l'entrée en vigueur de ces différentes dispositions outre-mer ( article 8 ).

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A (art. 432-12 du code pénal) - Clarification du champ des poursuites de la prise illégale d'intérêt

Par l'adoption en séance d'un amendement de notre collège François Pillet, le Sénat a repris le texte de la proposition de loi adoptée à l'initiative de votre rapporteur, le 24 juin 2010, sur le rapport de Mme Anne-Marie Escoffier, alors sénateur de l'Aveyron, pour mieux cerner le champ des poursuites de la prise illégale d'intérêt.

• La clarification opérée par le Sénat

Ce délit, sanctionné par l'article 432-12 du code pénal, vise à réprimer ce manquement au devoir de probité par les personnes exerçant une fonction publique. Ce faisant, il s'agit tout à la fois de les rendre insoupçonnables aux yeux des citoyens et de les protéger du risque de conflit entre leur propre intérêt et l'intérêt public dont elles sont chargées.

La notion d'« intérêt quelconque » qui en est, aujourd'hui, le fondement, a donné lieu, en raison de son imprécision, à une large application par le juge pénal, même si la personne poursuivie n'en retire aucun profit ou que l'intérêt pris ou conservé n'est pas contraire à celui de la collectivité publique.

Ces difficultés d'application ont conduit la commission des lois à clarifier la rédaction de l'article 432-12 pour concentrer la répression sur les comportements relevant des manquements à la probité qui fondent ce dispositif. C'est pourquoi, le Sénat, sur sa proposition, a précisé la notion d'intérêt délictueux en retenant « l'intérêt personnel distinct de l'intérêt général ». Cette rédaction, selon le rapporteur en 2010, « constitue une formule d'équilibre, protectrice des différents intérêts à respecter, sans qu'elle amoindrisse la responsabilité des agents, qu'il convient de réaffirmer avec force » ^{4 ( * )} .

• La notion retenue par l'Assemblée nationale

La proposition de loi sénatoriale n'a jamais été examinée par les députés. Ceux-ci, cependant, ont à leur tour éprouvé la nécessité de resserrer la rédaction de l'article 432-12 du code pénal pour mieux conformer la définition du délit aux comportements répréhensibles qu'il est censé réprimer.

C'est pourquoi, lors de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à la transparence de la vie publique, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, le 5 juin 2013, une nouvelle définition de l'intérêt litigieux, lequel serait « de nature à compromettre l'impartialité, l'indépendance ou l'objectivité de la personne ». ^{5 ( * )}

Les députés se sont appuyés sur les travaux de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêt dans la vie publique, présidée par M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, particulièrement sur la définition proposée pour déterminer les conflits d'intérêt : « Un conflit d'intérêts est une situation d'interférence entre une mission de service public et l'intérêt privé d'une personne qui concourt à l'exercice de cette mission, lorsque cet intérêt, par sa nature et son intensité, peut raisonnablement être regardé comme étant de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions. »

Par sa proposition n° 12, la commission de réflexion propose de « mettre en cohérence les dispositifs répressif et préventif, en précisant, à l'article 432-12 du code pénal relatif à la prise illégale d'intérêts, qu'est sanctionnée la prise d'un intérêt " de nature à compromettre l'impartialité, l'indépendance ou l'objectivité " de la personne ».

Cette disposition fut cependant supprimée en séance publique sur la proposition du Gouvernement qui avait, dès l'examen en commission, manifesté son opposition à l'amendement au motif qu'il « rendrait plus difficile la réunion des éléments constitutifs des poursuites visées. Une telle disposition serait contradictoire avec l'esprit du texte » ^{6 ( * )} _. En séance, M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, ajoutait : « il faudra que le juge, avant de poursuivre quelqu'un, ait la conviction et surtout la preuve, non plus d'un « intérêt quelconque » - ce qui est une définition assez large -, mais d'un intérêt qui soit de nature à compromettre l'indépendance, l'impartialité ou l'objectivité. Je dois dire qu'on n'est pas loin de la preuve impossible » ^{7 ( * )} .

Quelques jours plus tard, la commission des lois de l'Assemblée nationale adoptait un rapport d'information qui reprenait la proposition précédemment adoptée ^{8 ( * )} .

Telle est la rédaction finalement retenue le 18 décembre 2013 par l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, M. Philippe Doucet, pour mieux encadrer la définition du délit de prise illégale d'intérêt.

• Le souci premier de clarifier le champ du délit

Votre rapporteur se félicite tout d'abord que l'Assemblée nationale ait, aujourd'hui, rejoint la démarche entreprise par le Sénat, en 2010, pour mieux cerner les contours des comportements répréhensibles constitutifs du délit de prise illégale d'intérêt. Comme le soulignait le rapport de la commission présidée par M. Jean-Marc Sauvé, l'article 432-12 du code pénal n'a « pas d'équivalent dans les pays de l'OCDE » dans lesquels « les éléments constitutifs (y) sont conçus en des termes plus stricts ».

Votre rapporteur entend aussi les observations émises par la commission de réflexion pour qui la modification sénatoriale « ne permettrait pas une totale harmonisation avec les interdictions "préventives" (telles qu'elles figurent dans le statut général des fonctionnaires) », même si elle considère que sa proposition et la rédaction du Sénat « ne sont toutefois pas exclusives l'une de l'autre, mais plutôt complémentaires ».

C'est pourquoi, sur sa proposition, la commission des lois a adopté l'article 1 ^er A sans modification .

Article 1er BA (nouveau)
(art. L. 2511-35 du code général des collectivités territoriales)
Coordination des conditions d'attribution de l'indemnité de fonction
des maires d'arrondissement avec leurs nouvelles modalités d'élection

Cet article, résultant de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement, vise à tirer les conséquences de la loi n° 2013-713 du 5 août 2013 fixant le nombre et la répartition des sièges de conseiller de Paris, en ce qui concerne l'attribution de l'indemnité de fonction des maires d'arrondissement des communes de Paris, Lyon et Marseille.

• L'élargissement récent du vivier des maires d'arrondissement

Jusqu'alors, le maire d'arrondissement devait être choisi parmi les membres du conseil municipal, en application de l'article L. 2511-25 du code général des collectivités territoriales.

Or, cette règle devient inapplicable par l'effet de la réforme de la répartition des sièges de conseiller de Paris entre les vingt arrondissements de la capitale opérée par la loi du 5 août : désormais, à compter du prochain renouvellement des assemblées municipales des 23 et 30 mars prochain, le I ^er arrondissement sera représenté au Conseil de Paris par un unique siège. Par ailleurs, l'élection du maire du II ^ème arrondissement parisien serait, en l'état, contrainte puisque celui-ci sera doté de deux sièges.

Aussi le législateur a-t-il décidé d'assouplir les modalités de constitution des conseils d'arrondissement en supprimant la condition d'appartenance du maire d'arrondissement au conseil municipal de la commune : dorénavant, le maire comme l'ensemble des adjoints d'arrondissement pourront aussi être choisis parmi les conseillers d'arrondissement.

• La coordination opérée par l'article

L'article L. 2511-35 qui fixe notamment les modalités d'attribution aux maires d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon, d'une indemnité de fonction, vise les intéressés en tant que « conseillers de Paris et [des] conseillers municipaux de Marseille et de Lyon investis des fonctions de maire d'arrondissement ».

Cette rédaction interdirait en conséquence d'indemniser les maires d'arrondissement, qui n'appartiendraient pas aux assemblées municipales de ces trois communes.

C'est pourquoi, s'appuyant sur les modalités statutaires résultant de la loi du 5 août 2013, l'article 1 ^er BA modifie l'article L. 2511-35 afin de viser les seuls maires d'arrondissement sans référence à leur qualité de conseiller municipal.

Il s'agit donc d'une mesure de coordination technique et de cohérence.

Aussi la commission des lois a-t-elle adopté l'article 1 ^er BA ( nouveau ) sans modification .

Article 1er B (nouveau) (art. L. 1111-1-1 [nouveau], L. 2121-7, L. 3121-9, L. 4132-7, L. 5211-6, L. 7122-8 et L. 7222-8 du code général des collectivités territoriales) - Charte de l'élu local

Cet article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement de son rapporteur pour mettre en oeuvre la proposition n° 24 de la mission d'information précitée sur le statut de l'élu : « Consacrer les obligations déontologiques des élus locaux dans une charte des droits et des devoirs ayant valeur législative. Prévoir la lecture solennelle de cette charte à l'occasion de chaque renouvellement de l'organe délibérant et de l'exécutif des collectivités ».

Ce faisant, les deux rapporteurs de la mission, les députés Philippe Doucet et Philippe Gosselin, entendaient « préciser les normes de comportement que les élus doivent adopter dans l'exercice de leurs fonctions et que les citoyens sont en droit d'attendre de la part de leurs représentants ». Le « caractère contingent » de la déontologie « implique donc que les exigences formulées en la matière par le corps social soient explicitées de sorte que les élus se les approprient pleinement » ^{9 ( * )} .

1. L'institution d'une « charte de l'élu local »

a) Le rappel du droit

Les principes déontologiques consacrés par la charte mêlent rappel de la primauté de la loi, normes comportementales attachées à la qualité d'élu, conséquence de l'élection au suffrage universel, modalités normales d'exercice du mandat :

- il s'agit tout d'abord, pour les élus locaux, d'agir conformément à la loi « à tout moment » (point 1) ;

- de même, les règles budgétaires et financières doivent être respectées (point 9) ;

- les points 2, 3, 4, 7, 8 et 10 rappellent les obligations attachées au devoir de probité qui pèse sur l'élu (poursuite du seul intérêt général ; rejet de tout conflit d'intérêt ; utilisation des ressources et moyens publics conformément à l'objet qui leur est assigné ; abstention de tout comportement constitutif de corruption active ou passive) ;

- les points 5 et 6 encadrent l'exercice par l'élu de son mandat, notamment par une obligation d'assiduité aux réunions de l'assemblée délibérante et des instances auxquelles il appartient ès qualité, l'interdiction d'empiéter sur les compétences et prérogatives des autres élus ou de tout agent public auxquels il devra s'opposer si l'une de ces personnes violait les principes de la charte ;

- les points 11 et 12, enfin, rappellent la responsabilité de l'élu face aux citoyens.

b) Le formalisme encadrant la charte

« Afin de donner une certaine solennité au rappel » ^{10 ( * )} des principes contenus par la charte, l'article 1 ^er B organise un certain formalisme constitué par la lecture de la charte lors de la première réunion de l'assemblée délibérante de la collectivité concernée (communes, départements, régions, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, collectivités territoriales de Guyane et de Martinique dont le statut relève de la loi ordinaire).

En outre, l'exécutif remet à chacun des membres de l'organe délibérant une copie de la charte ainsi que des dispositions du code général des collectivités territoriales fixant les conditions d'exercice des mandats locaux (autorisations d'absence, droit à la formation, indemnités, protection sociale, fin de mandat...).

2. Un rappel du droit à vertu pédagogique

Si le contenu de la charte adoptée par les députés se présente comme le simple rappel du droit en vigueur et des principes démocratiques que doivent respecter les élus investis de la confiance de leurs électeurs, votre rapporteur en approuve le principe.

Le formalisme qui l'entoure répond à une de ses préoccupations : le souci d'offrir aux membres des assemblées délibérantes locales toute information nécessaire à l'exercice de leur mandat électif, qu'il avait traduit dans sa proposition de loi déposée le 20 avril 2011 par l'organisation d'une journée d'information et d'accueil ^{11 ( * )} .

Toutefois, à son initiative, la commission des lois a voté un amendement -modifié par un sous-amendement de Mme Hélène Lipietz- destiné à clarifier la lisibilité du texte de la charte et à supprimer des mentions qui paraissent redondantes avec les obligations légales auxquelles sont soumis les élus. Il s'agit de recentrer la charte sur les comportements vertueux et les bonnes pratiques indépendamment même des prescriptions ou interdictions de la loi.

En outre, elle a étendu le dispositif aux communautés de communes par cohérence avec la rédaction adoptée par les députés, qui vise déjà les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles.

La commission des lois a adopté l'article 1 ^er B ( nouveau ) ainsi modifié .

Article 1er (art. L. 2123-20, 2123-20-1, 2123-22 et L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales) - Fixation de l'indemnité de fonction des maires et régime indemnitaire des conseillers des communautés de communes

La rédaction de cet article a évolué au fil de l'examen de la présente proposition de loi.

1. - Initialement, le texte élaboré par votre commission des lois poursuivait un double objectif :

- fixer de droit l'indemnité des maires des communes de moins de 3 500 habitants au taux maximal fixé par le code général des collectivités territoriales afin de tenir compte du poids des charges assumées par ces élus qui ne disposent pas de services municipaux très structurés en raison de la taille de leur commune ;

- aligner le régime indemnitaire des délégués des communautés de communes sur le dispositif applicable dans les autres EPCI à fiscalité propre (communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles).

2. - En séance, l'article 1 ^er fut modifié par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, rectifié à deux reprises pour tenir compte des observations des sénateurs.

Au terme du débat, les modalités de fixation de l'indemnité de fonction des maires ont été harmonisées quelle que soit la population de la commune.

Aujourd'hui, l'indemnité du maire est fixée par délibération du conseil municipal comme celle des autres membres de l'assemblée délibérante par référence au taux maximal prévu par la loi ( cf . barème de l'article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales). Dans les communes de moins de 1 000 habitants, l'indemnité du maire est fixée au taux maximal sauf si le conseil municipal en décide autrement.

À l'initiative du Gouvernement, le texte adopté par le Sénat prévoit l'application d'un taux unique pour les maires - le taux maximal aujourd'hui fixé par le barème. Toutefois, dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal pourra, à la demande du maire, fixer une indemnité de fonction en deçà du taux maximal.

Un régime identique s'appliquera aux présidents de délégation spéciale.

3. - A l'initiative de sa commission des lois et de son rapporteur, l'Assemblée nationale, tout en adoptant l'économie générale de l'article 1 ^er , a modifié le seuil d'application du taux unique en l'abaissant de 3 500 à 1 000 habitants.

En conséquence, dans les communes de 1 000 habitants et plus, le conseil municipal, saisi par son maire, pourra minorer l'indemnité de fonction de celui-ci et, le cas échéant, du président de la délégation spéciale.

4. - L'article 1 ^er a été complété par les députés par l'adoption, en séance, de deux amendements présentés par le Gouvernement.

Le premier visait à supprimer un ajout de la commission des lois de l'Assemblée nationale pour étendre l'automaticité de la fixation des indemnités de fonction aux maires délégués et adjoints au maire délégué des communes nouvelles.

Tout en renvoyant la question à une réflexion plus approfondie sur les communes nouvelles, le Gouvernement, à l'appui de son amendement, penchait pour le cantonnement de ce principe aux collectivités territoriales de plein exercice. Les communes déléguées n'en sont pas ; elles sont instituées, sauf opposition du conseil municipal de la commune nouvelle, au sein de celle-ci en reprenant les noms et limites territoriales des anciennes communes fusionnées ( cf . article L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales).

En outre, par l'effet de la modification adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, les adjoints au maire délégué, contrairement aux adjoints des communes de plein exercice, auraient également bénéficié du caractère automatique du montant de leur indemnité.

Le second amendement du Gouvernement concrétisait, comme l'a rappelé la ministre chargée de la décentralisation, Mme Marylise Lebranchu, « un engagement pris par le Premier ministre devant le Congrès des maires de France » ^{12 ( * )} .

Il a pour objet d'adapter la faculté prévue par l'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales - de majorer, dans la limite de 15 %, les indemnités de fonction dans les communes chefs-lieux de canton - à la réforme du scrutin départemental opérée par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le code électoral.

Le nombre des cantons sera diminué de moitié lors du prochain renouvellement général des conseils généraux prévu en 2015 : l'effectif des chefs-lieux de canton en sera donc pareillement réduit.

L'Assemblée nationale a décidé de maintenir le dispositif de majoration pour toutes les communes actuellement chefs-lieux de canton et de l'ouvrir pour les futures communes qui auront la qualité de bureau centralisateur. Les bureaux centralisateurs seront définis par les décrets de révision des cartes cantonales en cours d'élaboration.

Répondant à une question de notre collègue Jean-Claude Carle, le Gouvernement, par la voix du ministre chargé des anciens combattants, M. Kader Arif, a indiqué que les bureaux seront « fixés dans la commune la plus peuplée du nouveau canton sauf lorsque le nouveau canton correspond exactement à l'ancien. Dans ce cas, c'est l'actuel chef-lieu qui devient bureau centralisateur » ^{13 ( * )} .

5. - Pour votre rapporteur, le texte adopté par les députés s'inscrit dans l'esprit qui a présidé à l'initiative sénatoriale.

Il observe que la restriction aux communes de moins de 1 000 habitants de la fixation automatique de l'indemnité de fonction du maire correspond au dispositif adopté par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, le 30 juin 2011 ^{14 ( * )} .

Aussi la commission des lois a-t-elle adopté l'article 1 ^er sans modification .

Article 1er bis A (nouveau) (art. L. 3123-16 et L. 4135-16 du code général des collectivités territoriales) - Réduction obligatoire des indemnités des conseillers généraux et régionaux à raison de leur participation effective aux séances plénières et réunions des commissions

A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a renforcé le dispositif des retenues sur indemnités en cas d'absences injustifiées des membres des assemblées locales.

Elle met ainsi en oeuvre la proposition n° 18 de sa mission d'information sur le statut de l'élu, d'imposer, dans le règlement intérieur de l'assemblée délibérante, le principe de la réduction de l'indemnité de l'élu en fonction de la participation de celui-ci aux diverses séances plénières et réunions de sa collectivité.

1. De la faculté à l'obligation

L'article 1 ^er bis A prévoit l'insertion obligatoire, dans les règlements intérieurs des conseils généraux et régionaux, du principe de la réduction du montant des indemnités de leurs membres à raison de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions dont ils sont membres.

Aujourd'hui, les articles L. 3123-16 et L. 4135-16 du code général des collectivités territoriales, s'ils comportent déjà un dispositif analogue, ne l'instituent qu'au titre d'une simple faculté ouverte aux assemblées délibérantes ^{15 ( * )} .

Aux termes de l'article 1 ^er bis A, cette faculté se transforme donc en obligation dont la mise en oeuvre relève, cependant, de la responsabilité des élus : les conditions en seraient fixées par le règlement intérieur.

Pour le reste, le plafond de la sanction financière demeure inchangé par rapport aux dispositions en vigueur : il est égal à la moitié de l'indemnité.

En revanche, si les articles L. 3123-16 et L. 4135-16 incluent aussi dans le décompte de l'assiduité de l'élu la participation aux réunions des organismes dans lesquels il représente sa collectivité, la commission des lois de l'Assemblée nationale, suivie par l'ensemble des députés, les a exclues du champ de l'obligation : l'assiduité ne serait mesurée que pour la présence en séance plénière et aux réunions de commission des conseils régionaux et généraux. Le rapporteur, M. Philippe Doucet, a indiqué qu'il s'agissait ainsi de « prendre en considération les contraintes inhérentes au fonctionnement des collectivités territoriales et aux obligations croissantes de représentation de leurs élus du fait de l'extension de leurs responsabilités ». La commission « a entendu tirer les conséquences de la multiplication des organismes auxquels les collectivités sont parties dans le cadre de la mise en oeuvre de politiques publiques les associant à l'État ». ^{16 ( * )}

2. Maintenir le dispositif en vigueur

Votre rapporteur comprend l'esprit qui a présidé à l'adoption, par l'Assemblée nationale, de ce nouvel article 1 ^er bis A car la désinvolture de l'élu qui, malgré le mandat de ses électeurs pour administrer sa collectivité territoriale, ne répond pas à l'obligation de présence lui apparaît inadmissible et contraire à la démocratie locale. Mais il préfère s'en remettre, sur ce point, à la libre administration des collectivités locales et à la responsabilité de leurs exécutifs.

La sanction des absences injustifiées de leurs membres relève de la responsabilité des conseils généraux et régionaux. Si un conseiller est défaillant, s'il ne remplit pas le mandat que lui a confié le corps électoral, il revient à l'assemblée à laquelle il appartient de prendre les mesures nécessaires pour mettre un terme à ce comportement contraire à la démocratie représentative.

Si l'organe délibérant s'abstenait, il engagerait sa responsabilité devant les électeurs à qui revient la décision finale de sanctionner, dans l'urne, les comportements litigieux.

Votre rapporteur observe d'ailleurs que d'après les éléments qu'il a recueillis, nombre d'assemblées locales ont introduit dans leur règlement intérieur des mesures destinées à favoriser l'assiduité des élus.

Ainsi, le conseil régional de Bretagne a organisé un dispositif de modulation de versement des indemnités : de 40 à 60 % d'absences non justifiées constatées sur un semestre donnent lieu à un abattement de 30 % sur le montant de l'indemnité mensuelle servie ; au-delà de 60 %, le montant de l'indemnité mensuelle servie est affecté d'un abattement de 50 % ^{17 ( * )} .

Le conseil régional d'Ile-de-France a adopté un mécanisme de sanction similaire. Dans les régions Guadeloupe et Rhône-Alpes, le barème est différent :

- pour la première, de 50 à 70 % d'absences non justifiées constatées sur le trimestre donnent lieu à un abattement de 30 % sur le montant de l'indemnité mensuelle servie et, au-delà de 70 %, le montant de l'indemnité mensuelle servie est affecté d'un abattement de 50 % ;

- en Rhône-Alpes, le montant de l'indemnité est diminué de moitié lorsque la présence effective de l'élu au cours du semestre écoulé a été constatée dans moins de onze réunions ; il est égal au taux plein pour vingt-quatre réunions et plus ; entre ces deux limites, le barème décroît progressivement selon le nombre des séances, de 55 % (onze et douze réunions) à 95 % (vingt-deux et vingt-trois réunions).

Le conseil général de Paris applique un taux décimal aux absences non excusées : 10 % dès la première absence, 20 % pour la deuxième, 30 % pour la troisième, 40 % pour la quatrième et 50 % à partir de la cinquième absence.

Au-delà d'un principe général de sanction, le conseil général de la Marne prévoit pour sa part des dispositions spécifiques aux titulaires de certaines fonctions : une réduction égale à 1/20 ^e de l'indemnité maximale pour une journée d'absence d'un membre de la commission permanente ou d'un vice-président et à 1/40 ^e lorsque l'absence s'établit à une demie journée.

En Haute-Corse, une réduction d'1/30 ^e de l'indemnité est opérée dès la troisième absence constatée.

Le conseil général de la Manche opère différemment en décomposant l'indemnité de fonction en deux parts : un forfait et une part variable (vacation) constituée d'un quota mensuel de six réunions de travail.

Sans prétendre à l'exhaustivité, ce bref rappel des mesures prévues par les assemblées locales démontre l'attachement qu'elles portent à l'assiduité de leurs membres et répond à la confiance que leur a portée le législateur.

Votre rapporteur ne juge donc pas utile de modifier le dispositif en vigueur.

Aussi, sur sa proposition, la commission des lois a-t-elle supprimé l'article 1 ^er bis A ( nouveau ).

Article 1er bis (art. L. 2123-20, L. 3123-18, L. 4135-18 et L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales) - Reversement à la collectivité de la part écrêtée des indemnités

Cet article a été introduit par votre commission des lois à l'initiative de nos collègues Alain Anziani et René Vandierendonck pour modifier le régime de l'écrêtement indemnitaire.

Parallèlement, cependant, une disposition analogue a été introduite dans la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ( cf . article 36) et la loi organique n° 2013-402 du 17 mai 2013 ( cf . article 7).

En conséquence, l'article 1 ^er bis devient sans objet.

C'est pourquoi, à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale l'a supprimé.

La commission des lois a maintenu la suppression de l'article 1 ^er bis .

Article 2 ter (art. L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales) - Crédit d'heures ouvert aux élus municipaux

L'article 2 ter , adopté par le Sénat, sur la proposition de nos collègues Alain Anziani et René Vandiereindonck, a pour objet d'élargir le bénéfice du crédit d'heures aux conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants.

L'Assemblée nationale l'a voté sous réserve d'un amendement rédactionnel.

De même, suivant son rapporteur, votre commission des lois a adopté un amendement de cohérence rédactionnelle et l'article 2 ter ainsi modifié .

Article 3 (art. L. 2123-9, L. 2511-33, L. 3123-7 et L. 4135-7 du code général des collectivités territoriales) - Suspension du contrat de travail

L'article 3, dans sa rédaction initiale, comportait un double objet : élargir le champ des bénéficiaires du droit à suspension du contrat de travail aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants et plus ; en doubler la période d'effet jusqu'au terme du second mandat consécutif.

A l'initiative de nos collègues Jean-Claude Peyronnet, Alain Anziani et René Vandierendonck, le Sénat a étendu la qualité de salarié protégé aux bénéficiaires du droit à suspension qui n'ont pas cessé d'exercer leur activité professionnelle.

L'Assemblée nationale a voté le dispositif sénatorial en le complétant opportunément, sur la proposition du député Philippe Goujon, pour l'étendre aux élus - maire, maires adjoints et conseillers - des arrondissements de Paris, Lyon et Marseille.

En conséquence, la commission des lois a adopté l'article 3 sans modification .

Article 3 bis A (nouveau) (art. L. 2123-18-2 et L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales) - Généralisation de la faculté de remboursement des frais d'aide à la personne

Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement.

Il ouvre la faculté aux conseils municipaux d'accorder à l'ensemble de leurs membres le remboursement des frais d'aide à la personne.

1. Une aide aujourd'hui réservée aux conseillers municipaux non attributaires d'une indemnité de fonction

L'article L. 2123-18-2 prévoit la faculté, pour le conseil municipal, d'accorder aux conseillers municipaux qui ne perçoivent pas d'indemnité de fonction, sur présentation d'un état de frais et après en avoir délibéré, le remboursement de différentes catégories de frais engagés par les élus en raison de leur participation aux séances plénières ou aux réunions des commissions municipales ou des organismes dans lesquels ils représentent leur commune. Il s'agit :

- des frais de garde d'enfants,

- des frais d'assistance aux personnes âgées,

- des frais d'assistance aux personnes handicapées,

- des frais d'aide à domicile des personnes qui en ont besoin après une hospitalisation.

Le remboursement ne peut excéder, par heure, le montant horaire du salaire minimum de croissance.

Ce dispositif est également applicable dans les communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles.

2. La généralisation opérée par l'Assemblée nationale

L'article 3 bis A élargit à l'ensemble des membres du conseil municipal, qu'ils perçoivent ou non une indemnité de fonction, le bénéfice du remboursement.

À l'appui de son amendement, le Gouvernement se déclare soucieux « d'améliorer les conditions d'exercice du mandat des élus locaux qui ont conservé une activité professionnelle et qui assument également des charges de famille susceptibles de limiter leur disponibilité » ^{18 ( * )} .

Cet assouplissement bénéficiera aussi aux conseillers communautaires des métropoles, communautés urbaines et d'agglomération.

Par ailleurs, le dispositif est étendu aux membres du conseil des communautés de communes qui en sont aujourd'hui exclus.

3. Une novation opportune

Votre commission et son rapporteur approuvent l'élargissement du mécanisme de remboursement des frais d'aide à la personne, qui facilitera la participation des élus aux travaux de leur collectivité, en allégeant la charge occasionnée par des contraintes familiales.

C'est pourquoi, votre commission des lois a adopté l'article 3 bis A ( nouveau ) sans modification .

Article 3 bis B (nouveau) (art. L. 3123-19, L. 3123-19-1 et L. 4135-19 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement à l'ensemble des conseillers généraux et régionaux du dispositif de remboursement des frais d'aide à la personne

Adopté dans les mêmes conditions que le précédent article, l'article 3 bis B ( nouveau ) procède à la généralisation de la faculté, pour le conseil général ou régional, dans des conditions identiques au régime communal, d'accorder le remboursement des frais mentionnés à l'article 3 bis A.

Aujourd'hui, en effet, celui-ci ne peut intervenir que dans l'exercice d'un mandat spécial.

L'article 3 bis B opère en outre une coordination rédactionnelle en ce qui concerne le non cumul de ce remboursement avec le bénéfice de l'aide financière accordée par le département ou la région aux présidents et vice-présidents avec délégation ayant interrompu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat et qui utilisent le chèque emploi service universel (CESU) pour assurer la rémunération des salariés chargés de la garde des enfants, de l'assistance aux personnes âgées ou handicapées ou de celles qui ont besoin d'une aide personnelle à domicile ou à la mobilité. Dans ce cas, le conseil général ou régional peut accorder une aide financière à l'élu intéressé ( cf . articles L. 3123-19-1 et L. 4135-19-1 du code général des collectivités territoriales ^{19 ( * )} ).

Sous réserve d'un amendement de coordination, la commission des lois, pour les motifs exposés à l'article 3 bis A, a adopté l'article 3 bis B ( nouveau ) ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 1621-2, L. 2123-11-2, L. 2321-2, L. 3123-9-2, L. 3321-4, L. 4135-9-2, L. 4321-1, L. 71-113-3, L. 72-103-2, L. 7125-11 et L. 7227-11 du code général des collectivités territoriales) - Allongement de la période d'effet de l'allocation différentielle de fin de mandat et dégressivité de son montant - Maintien des modalités en vigueur de financement du fonds

L'article 4 de la proposition de loi a pour objet de doubler la période de perception de l'allocation différentielle de fin de mandat en la portant à un an.

Le Sénat l'a adopté sans modification tout comme la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Cependant, les députés ont adopté en séance un amendement du Gouvernement visant à une nouvelle rédaction de l'article pour « faciliter la réinsertion professionnelle en fin du mandat des élus alors même qu'aujourd'hui ils ne cotisent à aucun régime d'assurance-chômage », a déclaré la ministre chargée de la décentralisation, Mme Marylise Lebranchu ^{20 ( * )} , et en renforcer « le caractère assurantiel ».

Dans cet esprit, le dispositif subit deux modifications majeures :

1. Les modalités de l'alimentation du fonds de financement de l'allocation sont, aujourd'hui, assises sur une cotisation obligatoire annuelle versée par les communes de 1.000 habitants, les départements, les régions et les EPCI à fiscalité propre.

Aux termes de l'article 4 adopté par les députés, le fonds serait désormais alimenté par une cotisation annuelle versée par les élus éligibles à l'allocation.

Ce faisant, le Gouvernement a indiqué reprendre la proposition n° 2 de la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le statut de l'élu selon laquelle « lorsque les élus cotiseront eux-mêmes pour ce fonds, ils prendront directement conscience de l'existence du dispositif » ^{21 ( * )} .

2. La dégressivité du montant de l'allocation

En deuxième lieu, le texte adopté par les députés confère un caractère dégressif à l'allocation en diminuant de moitié à compter du septième mois son montant qui serait alors au plus égal à 40 % de la différence entre l'indemnité brute mensuelle anciennement versée et l'ensemble des ressources actuellement perçues.

Il s'agit là aussi d'une proposition de la mission de l'Assemblée nationale « afin d'inciter les anciens élus à retrouver une activité professionnelle le plus rapidement possible » ^{22 ( * )} .

Votre rapporteur observe que le mécanisme de dégressivité du montant de l'allocation s'apparente aux dispositifs similaires adoptés par ailleurs, notamment l'allocation de retour à l'emploi prévu pour les parlementaires non réélus.

3. Des questions en suspens

Votre commission s'est interrogée sur les motifs et conséquences de la réforme de l'alimentation du fonds de financement dont la situation est aujourd'hui excédentaire. Aussi, depuis 2009, le taux de la cotisation est de 0 %. Le nombre d'allocataires est très faible sans que les raisons puissent en être déterminées avec certitude.

Sceptique sur le caractère pédagogique de la modification introduite par les députés, elle a décidé, par amendement , de maintenir les modalités en vigueur du financement du fonds, qui lui apparaissent plus conformes au regard de l'engagement de l'élu au service de sa collectivité.

Puis elle a adopté un amendement du Gouvernement pour étendre l'éligibilité à l'allocation différentielle aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants au moins en conséquence de l'élargissement à ces élus du droit à suspension du contrat de travail.

La commission des lois a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 bis (art. L.2123-12-1, L 3123-10-1 et L. 4135-10-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Droit individuel à la formation des élus

Cet article résulte de l'adoption, par votre commission des lois, en première lecture, d'un amendement de notre collègue Antoine Lefèvre.

Il institue la faculté, pour les membres des assemblées délibérantes locales, de se constituer un droit individuel à la formation (DIF) d'une durée annuelle de 20 heures, cumulables sur toute la durée du mandat et financé par une cotisation à la charge de son titulaire.

L'Assemblée nationale a voté le principe institué par le Sénat.

Cependant, elle a modifié l'article 5 bis sur deux points à l'initiative de sa commission des lois :

- d'une part, elle a supprimé les dispositions créant le DIF pour les conseillers communautaires, en considérant, tout comme notre collègue Christian Favier ^{23 ( * )} qu'elles étaient redondantes puisque les membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre sont des élus municipaux ;

- d'autre part, à l'initiative de sa commission des lois, elle a complété le texte sénatorial dans le sens des recommandations de sa mission d'information sur le statut de l'élu pour préciser que les formations organisées dans le cadre du DIF « peuvent notamment contribuer à l'acquisition des compétences nécessaires à la réinsertion professionnelle des élus à l'issue de leur mandat ».

Pour les rapporteurs de la mission, les députés Philippe Doucet et Philippe Gosselin, « ces formations devraient être, autant que possible, qualifiantes ou diplômantes, afin de faciliter, le cas échéant, la réinsertion professionnelle des élus » ^{24 ( * )} .

Cette préoccupation rejoint celle de notre collègue Antoine Lefèvre lorsque, au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, il a proposé de « créer un "1 % formation" » ^{25 ( * )} .

C'est pourquoi, sous réserve d'un amendement rédactionnel de son rapporteur pour renforcer en ce sens les dispositions correspondantes, la commission des lois a maintenu l'ajout voté par les députés.

En revanche, comme en première lecture, la commission a souhaité maintenir aux conseillers municipaux qui siègent à l'intercommunalité à laquelle appartient leur commune, la liberté de choisir le mandat au titre duquel ils cotisent pour la constitution du DIF.

En conséquence, par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, elle a rétabli les dispositions correspondantes applicables dans les communautés de communes, d'agglomération et urbaines ^{26 ( * )} .

La commission des lois a adopté l'article 5 bis ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 2123-14, L. 3123-12 et L. 4135-12 du code général des collectivités territoriales) - Dépenses de formation

L'article 6 présente un double objet :

- instaurer un plancher des dépenses obligatoires pour la formation des élus locaux ;

- organiser le report d'une année sur l'autre, dans la limite du mandat de l'assemblée, des sommes non dépensées.

L'Assemblée nationale a adopté le dispositif voté par le Sénat sous réserve d'un amendement rédactionnel de son rapporteur pour préciser les modalités de report des crédits non consommés à l'exercice budgétaire suivant.

Votre commission des lois a adopté l'article 6 sans modification .

Article 7 - Entrée en vigueur

A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a réécrit l'article 7 pour reporter l'entrée en vigueur de certaines dispositions de la proposition de loi au prochain renouvellement général des assemblées locales. Dans sa rédaction issue des travaux du Sénat et résultant d'un amendement du Gouvernement, l'article 7 ne prévoyait que l'entrée en vigueur différée des nouvelles modalités de fixation de l'indemnité des maires.

Ainsi, au terme du texte voté par l'Assemblée nationale, s'appliqueront :

- à l'issue des élections des 23 et 30 mars 2014, les articles 1 ^er (régime indemnitaire des élus municipaux et des communautés des communes), 2 ter (crédit d'heures des élus municipaux), 3 bis (élargissement du droit au congé de formation professionnelle et au bilan des compétences au bénéfice des adjoints au maire des communes d'au moins 10 000 habitants), 5 bis (droit individuel à la formation) et 6 (dépenses obligatoires de formation) ;

- à compter du prochain renouvellement des conseils généraux et régionaux prévu en 2015, chacun pour ce qui le concerne, les articles 1 ^er bis A (réduction des indemnités des conseillers généraux et régionaux à raison de leur participation effective aux séances plénières et réunions de commission), 5 bis et 6 ( cf . supra ).

Cette application aux assemblées nouvellement élues apparaît cohérente et permettra de simplifier la mise en oeuvre des novations portées par la présente proposition de loi.

Sous la réserve de deux amendements de cohérence présentés par son rapporteur pour supprimer la référence aux articles 1 ^er bis A et 6 quater supprimés, la commission des lois a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 8 (nouveau) (art. L. 1811-2 [nouveau], L. 2573-5 et L. 2573-7 du code général des collectivités territoriales) - Application outre-mer

L'article 8 résulte de l'adoption en commission d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, réécrit en séance à l'initiative du Gouvernement.

Il prévoit l'application dans les territoires soumis au principe de spécialité législative des dispositions qui, aux termes de leurs statuts respectifs, relèvent de la loi ordinaire.

En conséquence, l'article 8 :

- étend aux communes de la Polynésie française l'ensemble des modifications concernant les élus municipaux, y compris la charte de l'élu local, mais à l'exception de celles relatives au droit à réintégration et au DIF « qui ne sont pas prévues par le droit du travail polynésien » ^{27 ( * )} ;

- rend applicable en Nouvelle-Calédonie ^{28 ( * )} , en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna ^{29 ( * )} l'article 5 organisant la validation des acquis de l'expérience professionnelle.

A l'initiative de son rapporteur, outre une coordination rédactionnelle, votre commission des lois a, par amendements , complété l'article 8 pour :

- étendre à la Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française la clarification opérée par l'article 1 ^er A du champ de la prise illégale d'intérêt ;

- appliquer l'article 3 bis A (généralisation de la faculté de remboursement des frais d'aide à la personne) à la Polynésie française ;

- supprimer la référence à Wallis et Futuna qui n'est pas concerné par les dispositions de la proposition de loi puisque d'une part, ce territoire ne comprend pas de communes et d'autre part, son statut relève de la loi organique ;

- prévoir les conditions d'application des dispositions des précédents articles aux membres des assemblées délibérantes des futures collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique et du conseil exécutif de Martinique, institutions nouvelles qui seront mises en place en mars 2015, en lieu et place des départements et régions correspondants ;

- fixer enfin l'entrée en vigueur des dispositions pertinentes de la proposition de loi à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et à compter de la première réunion de l'assemblée de Guyane et de la première réunion de l'assemblée de Martinique.

La commission des lois a adopté l'article 8 ( nouveau ) ainsi modifié .

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 15 janvier 2014

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Le Sénat, dit-on, se caractérise par une certaine lenteur. En l'espèce, l'Assemblée nationale a tant tardé avant d'examiner ce texte - adopté à l'unanimité par le Sénat en première lecture - que l'on a pu croire celui-ci disparu, perdu à jamais.

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Le Sénat s'est effectivement prononcé à l'unanimité sur ce texte le 29 janvier 2013 après avoir adopté un premier texte le 30 juin 2011. Le 18 décembre dernier, les députés ont approuvé l'économie générale de la proposition de loi et ils l'ont complétée sur plusieurs points. Je tiens à féliciter Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur qui ont su rassembler les parlementaires autour de leur texte. Celui-ci harmonise les régimes indemnitaires des exécutifs, protège mieux les élus salariés, encourage la formation, reprend une disposition adoptée en 2010 à l'unanimité par le Sénat pour clarifier le champ de la prise illégale d'intérêt. L'Assemblée nationale n'a pas voulu reprendre telle quelle notre rédaction, mais l'avancée, à l'issue de ses travaux, demeure notable.

Cette proposition de loi sénatoriale comporte « des mesures favorisant une amélioration sensible de la condition des élus locaux » et il faut lui « donner toute sa portée », a estimé le député Philippe Doucet, rapporteur. Plusieurs coordinations ont visé à tenir compte des lois promulguées depuis le vote du Sénat, en ce qui concerne notamment l'attribution de l'indemnité de fonction des maires d'arrondissement à Paris, Lyon et Marseille.

L'Assemblée nationale a ajouté diverses dispositions : institution d'une charte de l'élu local, restriction aux communes de moins de 1 000 habitants de l'application du taux unique pour fixer le montant de l'indemnité du maire, maintien de la majoration dans les communes qui perdent leur qualité de chefs-lieux de canton à la suite du regroupement des cantons résultant de la réforme en cours de la carte cantonale, inscription obligatoire dans les règlements intérieurs des conseils généraux et régionaux du principe de la réduction des indemnités en cas d'absences répétées. Enfin, les députés ont reporté l'entrée en vigueur de certains articles au prochain renouvellement général des assemblées concernées et ils ont prévu l'application de ce texte dans les territoires ultramarins soumis au principe de spécialité législative.

La proposition de loi mérite d'être adoptée. Nous devrons néanmoins clarifier la rédaction de la charte de l'élu local, supprimer l'article 1 ^er bis A concernant l'absentéisme des élus pour s'en remettre à la libre décision des assemblées locales, rétablir la faculté pour les conseillers communautaires de constituer un droit individuel à la formation (DIF) et étendre certaines dispositions à l'outre-mer. Plusieurs amendements seront irrecevables en application de l'article 40 de la Constitution ou de la règle de l'entonnoir à partir de la deuxième lecture.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je ne suis pas certain d'avoir tout compris au texte tel qu'il nous revient de l'Assemblée nationale : c'est pourquoi je n'ai pas, pour l'heure, déposé d'amendements. Le but est-il encore de faciliter l'exercice des mandats locaux ? Je vois uniquement des dispositions visant à prévenir les agissements de ces délinquants potentiels que sont tous les élus locaux ! Le contenu de la charte est ahurissant.

Toujours pas de statut de l'élu, bien sûr, et le texte ne revient pas sur la gratuité des fonctions électives dans les petites communes, il ne prévoit pas de relèvement des indemnités ailleurs, ne dit rien non plus des retraites. Je suis sidéré que, dans la nouvelle rédaction, le financement de l'allocation différentielle de fin de mandat ne soit plus assuré par la collectivité mais soit prélevé sur les indemnités des élus. La formation est détournée : elle est orientée vers la réinsertion de l'élu dans la vie active après le mandat, alors que le but premier était de former les élus à leurs fonctions.

Enfin, par trois fois le Sénat a voté la définition de la prise illégale d'intérêt et l'Assemblée nationale la modifie encore. Et pendant ce temps, Mme la Garde des Sceaux parle de « moralisation ». Je suis abasourdi par le texte adopté par les députés, je ne le voterai pas.

M. Alain Anziani . - Je félicite notre rapporteur, car son travail n'était pas simple : on ne modifiera le statut de l'élu que par petites touches, non dans le cadre d'un grand soir.

Je suis favorable à la charte, qui ne condamne personne a priori , mais pose des repères et rappelle l'exigence d'un engagement à l'égard de nos concitoyens. En revanche, plusieurs points méritent des modifications : dans certains paragraphes, on enfonce des portes ouvertes, ainsi de la mention selon laquelle l'élu doit respecter la règlementation financière et budgétaire... Sur l'article 1 ^er A, qui concerne la responsabilité des élus, l'Assemblée nationale a adopté une rédaction qui appelle les élus à l'impartialité, l'objectivité et l'indépendance : quelle différence entre impartialité et objectivité ? Gagne-t-on en clarté avec cette formulation ?

Enfin, je m'inquiète de la date de mise en oeuvre : ce texte sera-t-il définitivement adopté avant les prochaines élections municipales ? Sans doute pas, ce qui repoussera son application, pour les élus des communes, à 2020, après le prochain renouvellement des conseils municipaux.

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Vraisemblablement !

M. Alain Anziani . - Certains dispositions de ce texte ne pourraient-elles s'appliquer avant cette date ?

M. Alain Richard . - La charte énonce des vérités qui ne devraient heurter personne. Est-elle nécessaire ? Elle me fait penser à la charte de déontologie affichée dans les commissariats de police qui rappelle que les gardés à vue ne doivent pas être frappés avec des annuaires téléphoniques - lesquels sont de toute façon des objets en voie de disparition ! Pourtant, pour préserver la légitimité des élus locaux, vacillante dans l'opinion publique, c'est un élément positif...

L'article 1 ^er A procède à la récriture des dispositions relatives à la prise illégale d'intérêt, qui ne s'applique pas seulement aux élus mais aussi aux agents publics. Je ne critiquerai pas la rédaction, elle est issue du rapport Sauvé ! L'Assemblée a pris en compte cependant des dispositions réclamées par certaines associations d'élus, concernant les intérêts d'une association ou d'une institution autre que la collectivité elle-même. Est-ce raisonnable ? La jurisprudence, encadrée par la Cour de cassation, a circonscrit le risque de voir un élu condamné pour une prise d'intérêt qui ne serait ni lucrative ni intéressée. Pourquoi récrire cet article à un mois d'une échéance électorale importante, dans un climat passablement hystérisé ? Comment sera perçue localement une telle perception, par le Parlement, de la déontologie des élus locaux ? Le Gouvernement serait bien inspiré d'y réfléchir.

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Je salue l'extrême délicatesse de notre rapporteur qui n'a pas voulu contrarier nos collègues de l'Assemblée nationale en supprimant cette intéressante charte... Pour ma part, je n'aurais pas été hostile à sa suppression. Elle prescrit aux élus d'agir à tout moment conformément à la loi, de s'abstenir de tout comportement constitutif de corruption, de respecter la règlementation et de se comporter avec dignité, probité et intégrité. Tout cela découle déjà de la Constitution, de la loi et des règlements - et ne concerne pas seulement les élus !

M. le rapporteur estime préférable de conserver certains éléments de cette charte, afin de maintenir le dialogue entre nos deux assemblées et les chances de ce texte. Voilà pourquoi je rends hommage à sa délicatesse.

Mme Jacqueline Gourault . - Je ne suis pas non plus enthousiaste face à cette charte, mais songez que cette proposition de loi comporte des mesures très importantes et qu'elle serait utilement adoptée avant les élections.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les états généraux de la démocratie territoriale se sont tenus ici même en grande pompe. Quelles en ont été les conclusions ? Qu'ont souhaité les participants ? Un véritable statut de l'élu, et la fin des attaques incessantes contre les élus locaux tous soupçonnés d'être en délicatesse avec la probité. On est loin de répondre ici à ces attentes. La charte stigmatise une fois encore les élus, traités comme des polissons, des petits voyous. L'allocation différentielle de fin de mandat sera financée sur l'indemnité des élus : c'est un recul par rapport à la situation actuelle. Enfin, la jurisprudence sur la prise illégale d'intérêt est maintenant établie, mais faut-il condamner des élus - certes avec sursis - pour avoir participé à une délibération en faveur d'un organisme auquel ils appartiennent ès qualité ? Récemment, au conseil général, la moitié des élus a dû quitter la salle des débats lors de certaines délibérations : à quoi cela rime-t-il ? Est-il indispensable de considérer tous les élus comme des délinquants potentiels ?

M. Nicolas Alfonsi . - Je ne voterai pas la charte, ce bavardage sans intérêt.

Mme Virginie Klès . - Je n'ai pas d'états d'âme à ce sujet. Pourquoi avoir ici la réaction que nous reprochons au personnel pénitentiaire interpellé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ? Certes, seuls quelques-uns méritent d'être sanctionnés. Mais pourquoi s'offusquer des contrôles ? Attention à l'image que nous donnons à l'extérieur.

Mme Catherine Tasca . - Je soutiens notre rapporteur. Sur le fonds, j'entends bien les réserves de MM. Richard et Collombat, mais nous sommes pris entre deux contraintes. En effet, les relations avec l'Assemblée nationale ne sont pas simples : acceptons ce qui est en définitive secondaire, afin d'améliorer la qualité de notre dialogue. Nous devons tenir compte aussi de l'opinion publique : même si cette charte n'est en rien fondamentale, ne nous privons pas de ce petit signe donné à l'opinion.

M. François Grosdidier . - Cette charte est totalement ridicule, mais nous devons l'adopter, car sinon, nous nous fâcherions avec l'Assemblée nationale et donnerions l'impression de ne pas partager les principes qu'elle énonce. Du reste, celle-ci n'apporte ni ne retranche rien : il n'y a pas grand dommage à la voter.

La prise illégale d'intérêt est souvent invoquée devant les juges, souvent écartée ensuite, mais entre temps, ces mises en cause gâchent la vie des élus et ce, parfois, pendant des années !

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Je suis d'accord avec presque tout ce que vous avez dit. Je ne suis pas en désaccord avec M. Collombat : vous verrez au fil des amendements que j'ai essayé de gommer ce qui était outrancier. La charte enfonce bien sûr des portes ouvertes, mais on ne saurait s'opposer systématiquement aux députés. Le texte comprend de bonnes choses, souhaitons qu'il soit voté avec nous et pas contre nous. Je ne suis pas tout à fait d'accord avec M. Richard sur la prise illégale d'intérêt : l'Assemblée modifie notre rédaction de façon intelligente, il est bon de la suivre, d'autant que certains élus sont sous le joug de magistrats qui les harcèlent, jusqu'à ce que la procédure tombe finalement à l'eau. Quand il n'y a pas d'intérêt personnel en jeu, il faut laisser les élus en paix. On dit qu'ils se protègent. C'est tout le contraire : ils sont toujours en première ligne ! Ce texte, qui doit être voté avant les élections municipales, ne tombe certes pas au meilleur moment. Sur l'allocation différentielle de fin de mandat, je n'ai pas tranché, je souhaite que la commission décide collectivement. C'est le seul point qui reste à débattre. Qui va payer : la personne ou la collectivité ?

M. Alain Richard . - Si c'est la collectivité, l'article 40 sera invoqué !

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Non, puisqu'on reviendrait à la situation initiale.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article additionnel avant l'article 1 ^er A

Mme Hélène Lipietz . - L'amendement n° 16 vise à introduire dans la loi le terme « statut de l'élu », puisque nous avons désormais des dispositions qui forment un semblant de statut.

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Depuis la première loi, que j'ai eu l'honneur de présenter en 1991, on parle du statut de l'élu comme d'un but ultime, idéal. Depuis 1991, des avancées se sont produites. Il n'y aura pas de grand soir, cependant nous continuerons à connaître des progrès concrets : c'est le cas avec ce texte.

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Cet amendement a déjà été déposé en première lecture et avait reçu un avis défavorable. Même avis aujourd'hui.

La commission n'adopte pas l'amendement n° 16.

Article 1 ^er A

M. Bernard Saugey , rapporteur . - L'amendement n° 2 du gouvernement tend à supprimer cet article qui clarifie le champ de la prise illégale d'intérêt. Le Sénat par trois fois a affirmé une position contraire : avis défavorable.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je suis partisan de supprimer cet article, mais pour d'autres raisons que celles invoquées par le gouvernement. Je déposerai un amendement pour proposer une autre formulation.

La commission n'adopte pas l'amendement n° 2.

Article 1 ^er B

M. Bernard Saugey , rapporteur . - L'amendement n° 39 clarifie le contenu de la charte de l'élu local et supprime les mentions redondantes avec les obligations légales auxquelles sont déjà soumis les élus.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Notre rapporteur a le mérite de rechercher un dialogue constructif avec nos collègues députés.

M. Christian Cointat . - Je voterai cet amendement, tout en comprenant le point de vue de Pierre-Yves Collombat : effectivement, ce serait une erreur de s'opposer ici frontalement à l'Assemblée nationale. Cependant, je suis choqué par cette tendance consistant à faire passer les élus locaux pour des malfrats en puissance, quand ce n'est pas en devenir, comme s'ils n'avaient d'autre idée en tête que de tricher. Nous devons, avec courage, contrer cette idée dans l'opinion publique, c'est de notre responsabilité !

M. André Reichardt . - Je pense le plus grand mal de cette charte de l'élu local, très éloignée de l'objectif affiché par ce texte de « faciliter l'exercice du mandat par les élus », mais je rejoins notre rapporteur dans son effort de dialogue avec les députés. Cependant, je crois que nous pouvons être un peu plus fermes, en supprimant davantage d'alinéas qui sont parfaitement superfétatoires, quand ils ne sont pas humiliants : pourquoi ne pas se contenter des trois premiers alinéas et supprimer les suivants ? Ils seront lus devant l'assemblée délibérante le jour de l'élection de son bureau, une journée bien particulière dans la vie locale : franchement, ces alinéas vont, soit faire rire, soit provoquer la colère - je vous propose de faire plus court.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Vous en aurez la possibilité par amendement de séance, à déposer jusqu'à lundi midi.

Mme Hélène Lipietz . - Je me suis interrogée moi aussi sur cette charte, qui tend quasiment à rétablir la Constitution de l'An II où les élus locaux devaient porter un uniforme... Comme notre rapporteur, cependant, je crois malvenu de la refuser en bloc aux députés : c'est pourquoi j'ai déposé des amendements, que je retirerai très volontiers au profit de celui du rapporteur.

M. Hugues Portelli . - L'Assemblée nationale veut couper le personnel politique en deux parties : d'un côté les élus nationaux, de l'autre le vulgum pecus des élus locaux auxquels on interdit tout mandat national, mais dont on encadrerait le moindre geste ; c'en est trop : si l'on interdit le cumul, qu'au moins on laisse travailler les élus locaux comme ils l'entendent !

M. Pierre-Yves Collombat . - À l'aune de la moralisation, je propose d'ajouter un alinéa à cet article, précisant que l'élu local ne doit pas, dans sa vie privée, porter atteinte à l'image de l'institution à laquelle il appartient...

M. Alain Anziani . - Je ne peux pas laisser dire que si l'image des politiques se dégrade, c'est parce qu'ils s'auto-flagelleraient !

M. Christian Cointat . - C'est pourtant le cas !

M. Alain Anziani . - Il y a quand même eu des affaires, elles ne sont pas pour rien dans l'image des politiques... Ensuite, bien des professionnels, bien des fonctionnaires prêtent serment lors de leur prise de fonctions : pourquoi les élus ne le feraient-ils pas ?

M. Patrice Gélard . - En réalité, on transforme les élus en véritables ectoplasmes...

M. Christian Cointat . - Dangereux, qui plus est...

M. Patrice Gélard . - Des élus se sont certes mal comportés, mais pas davantage que dans les autres catégories socioprofessionnelles, ce type de comportement se voit malheureusement partout ; cependant, cela devient le prétexte à ce que le seul élu acceptable, ce soit un élu terne, qui n'a plus d'opinion, qui n'est plus un homme libre : c'est proprement insupportable - je n'entrerai pas dans cette voie et c'est pourquoi je ne me représenterai pas pour un nouveau mandat...

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Cette charte ne vaut pas qu'on en parle si longtemps, sinon qu'elle satisfait nos collègues députés ; je l'ai raccourcie de moitié, c'est déjà un résultat...

L'amendement n° 39 est adopté.

L'amendement de cohérence n° 31 est adopté.

L'amendement n° 17 est retiré, de même que l'amendement n° 18.

Mme Hélène Lipietz . - Avec l'amendement n° 19, je retire la précision « notamment personnelles, électorales ou partisanes », qui affaiblit l'interdiction faite à l'élu local d'utiliser les ressources et moyens mis à sa disposition pour l'exercice de son mandat ou de ses fonctions, à d'autres fins que cet exercice.

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Favorable.

L'amendement n° 19, transformé en sous-amendement à l'amendement n° 39, est adopté.

L'amendement n° 20 est retiré, de même que les amendements n°s 21, 22 et 23.

Mme Hélène Lipietz . - Avec l'amendement n° 24, je précise que les élus locaux signent la charte.

M. Bernard Saugey , rapporteur . - C'est déjà la loi ! Défavorable.

L'amendement n° 24 n'est pas adopté.

L'amendement n° 25 est retiré.

Articles additionnels après l'article 1 ^er B

L'amendement n° 4 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution, de même que les amendements n°s 5, 6, 7, 8 et 9.

L'amendement n° 10 est déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution.

Article 1 ^er

L'amendement n° 26 est déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution.

Article additionnel après l'article 1 ^er

L'amendement n° 1 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 1er bis A

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Avec l'amendement n° 32, je propose de supprimer cet article : la sanction de l'assiduité des élus à l'assemblée délibérante relève du règlement intérieur de cette assemblée, c'est la libre administration des collectivités territoriales - les conseils régionaux et généraux ont, du reste, déjà adopté dans l'ensemble des sanctions, dans le sens de cet article.

L'amendement n° 32 est adopté.

L'amendement n° 27 devient sans objet, de même que les amendements n°s 30 et 28.

Article 2 ter

L'amendement de cohérence n° 35 est adopté.

Article 3

L'amendement n° 13 est déclaré sans objet.

L'amendement n° 11 n'est pas adopté.

L'amendement n° 12 est déclaré irrecevable.

Article 3 bis B

Mme Hélène Lipietz . - Cet article prévoit un remboursement, à l'élu, des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile - dès lors que ces frais ont été engagés en raison de la participation à des réunions dont la liste est précisée. Je ne vois pas bien de quelle aide personnelle à domicile il s'agit quand la personne n'est ni âgée, ni handicapée : avec l'amendement n° 29, je simplifie la rédaction de cet article.

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Il peut s'agir d'une aide lors du retour à domicile après une hospitalisation, par exemple. Avis défavorable.

Mme Hélène Lipietz . - Mais l'élu, s'il a été hospitalisé, ne participe pas aux réunions : je ne vois pas bien l'objet de cette précision...

M. Bernard Saugey , rapporteur . - C'est parce que l'aide à domicile considérée n'est pas apportée à l'élu, mais à son entourage...

L'amendement n° 29 n'est pas adopté.

L'amendement de cohérence n° 33 est adopté.

Article 4

M. Bernard Saugey , rapporteur . - L'Assemblée nationale, sur l'initiative du Gouvernement, a prévu que l'allocation différentielle de fin de mandat serait désormais financée par une cotisation annuelle versée par les élus éligibles à cette allocation, alors qu'elle l'est aujourd'hui par une cotisation obligatoire versée par les communes de 1 000 habitants, les départements, les régions et les EPCI à fiscalité propre. Le Gouvernement reprend ici une proposition de la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le statut de l'élu, en particulier l'idée que le fait de cotiser pour cette allocation la fera mieux connaître aux élus - Marylise Lebranchu a même précisé que ce changement de financement renforcerait le caractère assurantiel de cette allocation.

De fait, très peu d'élus y recourent en fin de mandat (sur la période 2006-2010, 151 élus ont demandé à en bénéficier) ; est-ce une raison, cependant, pour demander aux élus, plutôt qu'aux collectivités, de cotiser eux-mêmes pour cette allocation ? J'avoue ne pas avoir la réponse : qu'en pensez-vous ?

Je précise qu'actuellement, en raison de la situation excédentaire du fonds, le taux de cotisation qui, fixé par décret, ne peut excéder 1,5 %, est de 0 %.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - J'avoue avoir une préférence pour un financement par les collectivités et ne pas bien comprendre cet argument qu'il y aurait une vertu pédagogique à faire cotiser les élus...

M. Pierre-Yves Collombat . - Non seulement la grille indemnitaire n'est pas revue alors qu'on demande aux élus de payer davantage de cotisations sociales, mais ici, on rogne encore sur leur indemnité : de qui se moque-t-on ?

M. André Reichardt . - Il faut dire stop : c'est notre rôle, à la Haute Assemblée !

M. Alain Richard . - Le fonds de financement de cette allocation est excédentaire parce que les élus y recourent peu - je le constate régulièrement au Comité des finances locales. Il faut comprendre, ensuite, que l'indemnité que cette allocation remplace est calée sur notre conception de l'élu local : celui d'un mandat exercé à temps partiel, par un citoyen qui conserve par ailleurs son activité. Et dans la Sécurité sociale, le financement du chômage est paritaire, entre le salarié et l'employeur - les partenaires sociaux se sont accordés sur ce principe. Dès lors, s'agissant de sommes minimes - je ne crois pas que cette allocation devienne un jour très demandée -, je ne suis pas choqué par le principe d'une cotisation...

Mme Catherine Tasca . - J'entends bien le parallèle avec le droit de la Sécurité sociale, mais je préfère m'en tenir aux règles actuelles : la collectivité bénéficie de l'engagement de l'élu, c'est à elle de contribuer pour cette allocation - à laquelle les élus recourent peu ; je ne partage pas, du reste, cette conviction que le système devrait être davantage assurantiel...

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Je propose un vote par division, entre le I et le II qui étend l'éligibilité à l'allocation aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants au moins, lesquels bénéficient désormais du droit à suspension du contrat de travail.

La commission accepte le vote par division.

Le I de l'amendement n° 3 n'est pas adopté.

Le II du même amendement est adopté.

La commission donne mandat au rapporteur de procéder aux coordinations découlant de sa décision.

Article 5 bis

L'amendement rédactionnel n° 37 est adopté.

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Avec l'amendement n° 38, je propose de maintenir aux conseillers municipaux siégeant à l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre auquel appartient leur commune, le choix de décider de la collectivité au titre de laquelle ils cotisent pour constituer leur droit individuel à la formation.

M. Pierre-Yves Collombat . - Il me semble que le lien de la formation individuelle avec le mandat n'est pas clair dans la rédaction actuelle, alors que cette formation doit être liée à l'exercice du mandat, plutôt qu'à l'emploi exercé par ailleurs par l'élu local.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Vous posez là un problème différent.

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Ici, il s'agit de la constitution, par l'élu, d'un droit individuel à formation.

L'amendement n° 38 est adopté.

Article 6

L'amendement n° 14 n'est pas adopté.

Article 7

L'amendement rédactionnel n° 36 est adopté, de même que l'amendement de cohérence n° 42.

Article additionnel après l'article 7

L'amendement n° 15 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 8

L'amendement de coordination n° 40 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel n° 34.

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Avec l'amendement n° 41, je précise, d'une part, l'application de ce texte aux membres des assemblées délibérantes des futures collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique et du conseil exécutif de Martinique, institutions nouvelles qui seront mises en place en mars 2015 en lieu et place des départements et régions correspondants.

Je fixe, d'autre part, l'entrée en vigueur des dispositions pertinentes de ce texte à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et à compter de la première réunion de l'assemblée de Guyane et de la première réunion de l'assemblée de Martinique.

M. Michel Mercier . - Et pour les conseillers métropolitains - en particulier lyonnais ?

M. Bernard Saugey , rapporteur . - Vous êtes probablement le mieux placé, ici, pour répondre !

M. Jean-Pierre Sueur , président . - ... ou pour interroger le Gouvernement en séance.

L'amendement n° 41 est adopté.

La commission adopte l'ensemble du texte dans la rédaction issue de ses travaux.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article additionnel avant l'article 1er A
Mme LIPIETZ	16	Modification d'intitulé de divisions dans le code général des collectivités territoriales	Rejeté

Article 1er A Clarification du champ des poursuites de la prise illégale d'intérêt
Le Gouvernement	2	Suppression de l'article	Rejeté
Article 1er B Charte de l'élu local
M. SAUGEY, rapporteur	39	Clarification de la lisibilité du texte de la charte	Adopté avec modification
M. SAUGEY, rapporteur	31	Amendement de cohérence	Adopté
Mme LIPIETZ	17	Rédactionnel	Retiré
Mme LIPIETZ	18	Rectification du contenu de la charte	Retiré
Mme LIPIETZ	19	Simplification rédactionnelle	Adopté avec modification
Mme LIPIETZ	20	Simplification rédactionnelle	Retiré
Mme LIPIETZ	21	Simplification rédactionnelle	Retiré
Mme LIPIETZ	22	Simplification rédactionnelle	Retiré
Mme LIPIETZ	23	Rappel dans la charte d'un principe constitutionnel	Retiré
Mme LIPIETZ	24	Signature de la charte par les élus	Rejeté
Mme LIPIETZ	25	Suppression des dispositions relatives aux conseillers communautaires	Retiré
Articles additionnels après l'article 1 ^er B
Mme LIPIETZ	4	Modification des dispositions régissant le fonctionnement des conseils municipaux	Irrecevable
Mme LIPIETZ	10	Élargissement du nombre des éligibles à l'allocation différentielle de fin de mandat	Irrecevable
Mme LIPIETZ	5	Dématérialisation de la convocation du conseil municipal	Irrecevable
Mme LIPIETZ	6	Droit d'information des conseillers municipaux	Irrecevable
Mme LIPIETZ	7	Temps réservé aux questions orales des conseillers municipaux	Irrecevable
Mme LIPIETZ	8	Dématérialisation du compte rendu des séances des conseils municipaux	Irrecevable
Mme LIPIETZ	9	Scrutin secret pour le maintien dans ses fonctions d'un adjoint au maire	Irrecevable

Article 1 ^er Fixation de l'indemnité de fonction des maires et régime indemnitaire des conseillers des communautés de communes
Mme LIPIETZ	26	Fixation de l'indemnité du maire au taux maximal, quelle que soit la population de la commune	Irrecevable
Article additionnel après l'article 1 ^er
Mme GOURAULT	1	Exclusion de l'assiette des indemnités de fonction assujetties aux cotisations de sécurité sociale de la fraction représentative des frais d'emploi	Irrecevable
Article 1er bis A Réduction obligatoire des indemnités des conseillers généraux et régionaux à raison de leur participation effective aux séances plénières et réunions des commissions
M. SAUGEY, rapporteur	32	Suppression de l'article	Adopté
Mme LIPIETZ	27	Rédactionnel	Tombe
Mme LIPIETZ	30	Fixation par le règlement intérieur d'un montant minimum	Tombe
Mme LIPIETZ	28	Fixation par le règlement intérieur d'un montant minimum	Tombe
Article 2 ter Crédit d'heures ouvert aux élus municipaux
M. SAUGEY, rapporteur	35	Cohérence rédactionnelle	Adopté
Article 3 Suspension du contrat de travail
Mme LIPIETZ	13	Extension aux adjoints des communes de 10 000 habitants au moins du droit à formation professionnelle et à un bilan de compétences	Sans objet
Mme LIPIETZ	11	Extension du droit à formation aux adjoints au maire des communes d'au moins 3 500 habitants	Rejeté
Mme LIPIETZ	12	Extension à tous les adjoints au maire du droit à formation professionnelle et à un bilan de compétences	Irrecevable

Article 3 bis B Élargissement à l'ensemble des conseillers généraux et régionaux du dispositif de remboursement des frais d'aide à la personne
Mme LIPIETZ	29	Suppression de la référence à l'aide personnelle à domicile	Rejeté
M. SAUGEY, rapporteur	33	Coordination rédactionnelle	Adopté
Article 4 Allongement de la période d'effet de l'allocation différentielle de fin de mandat et dégressivité de son montant - Maintien des modalités en vigueur de financement du fonds
Le Gouvernement	3	Précisions rédactionnelles et extension du droit à l'allocation aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants	Adopté avec modification
Article 5 bis Droit individuel à la formation des élus
M. SAUGEY, rapporteur	37	Précision rédactionnelle	Adopté
M. SAUGEY, rapporteur	38	Rétablissement du DIF des conseillers communautaires	Adopté
Article 6 Dépenses de formation
Mme LIPIETZ	14	Rétablissement d'un plancher de 3 %	Rejeté
Article 7 Entrée en vigueur
M. SAUGEY, rapporteur	36	Rédactionnel - Suppression d'une référence sans objet	Adopté
M. SAUGEY, rapporteur	42	Suppression d'une référence devenue sans objet	Adopté
Article additionnel après l'article 7
Mme LIPIETZ	15	Convention collective de branche relative aux collaborateurs d'élus	Irrecevable
Article 8 Application de certaines dispositions outre-mer
M. SAUGEY, rapporteur	40	Extension de dispositions supplémentaires	Adopté
M. SAUGEY, rapporteur	34	Coordination rédactionnelle	Adopté
M. SAUGEY, rapporteur	41	Application dans les futures collectivités territoriales de Guyane et de Martinique	Adopté

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* ¹ Cf. rapport n° 1544 AN (XIV ^ème législature) de M. Philippe Doucet.

* ² Cf. rapport d'information n° 1161 AN (XIV ^ème législature).

* ³ Cf. rapport n° 1544 AN précité.

* ⁴ Cf. rapport n° 519 (2009-2010) de Mme Anne-Marie Escoffier.

* ⁵ Cf. article 19 bis du projet de loi (texte de la commission des lois de l'Assemblée nationale).

* ⁶ Cf. rapport n° 1109 de M. Jean-Jacques Urvoas.

* ⁷ Cf. débats Assemblée nationale, 2 ^ème séance du 19 juin 2013.

* ⁸ Cf. proposition n° 28 du rapport d'information n° 1161 AN (XIV ^ème législature) sur le statut de l'élu de MM. Philippe Doucet et Philippe Gosselin.

* ⁹ Cf. rapport d'information n° 1161 AN précité.

* ¹⁰ Cf. rapport n° 1544 AN (XIV ^ème législature) de M. Philippe Doucet.

* ¹¹ Cf. article 3 de la proposition de loi n° 449 (2010-2011).

* ¹² Cf. débats AN, 1 ^ère séance du 18 décembre 2013.

* ¹³ Cf. question orale sans débat n° 0619S et réponse publiée dans le JO Sénat du 20 novembre 2013, p. 11566.

* ¹⁴ Cf. article 9 bis de la proposition de loi visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local. Rapport n° 621 (2010-2011) de M. Patrice Gélard.

* ¹⁵ Le code général des collectivités territoriales ne prévoit pas de disposition analogue pour les communes dont l'ensemble des élus ne perçoit pas d'indemnité.

* ¹⁶ Cf. rapport n° 1544 (AN, XIV ^ème législature).

* ¹⁷ Cf. article 70 du règlement intérieur du conseil régional de Bretagne.

* ¹⁸ Cf. exposé des motifs de l'amendement n° 22.

* ¹⁹ Un dispositif similaire est prévu pour les maires et, dans les communes de 20 000 habitants au moins, pour les adjoints au maire.

* ²⁰ Cf. Débats AN, 1 ^ère séance du 18 décembre 2013.

* ²¹ Cf. rapport d'information n° 1161 AN (XIVe législature) précité.

* ²² Cf. rapport d'information n° 1161 AN (XIVe législature) précité.

* ²³ Cf. amendement n° 27 déposé en séance lors de l'examen de la proposition de loi en première lecture .

* ²⁴ Cf. rapport d'information n° 1161 AN (XIV ^ème législature) précité.

* ²⁵ Cf. rapport d'information n° 94 (2012-2013) : La formation des élus locaux : un enjeu pour nos territoires.

* ²⁶ Ces dispositions sont applicables par référence dans les métropoles.

* ²⁷ Cf. amendement n° 27 rectifié du Gouvernement.

* ²⁸ Les communes calédoniennes sont régies par un code spécifique.

* ²⁹ Il n'existe pas de communes à Wallis-et-Futuna.