C. UNE ÉVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES MAÎTRISÉE
1. Un objectif de stabilisation des dépenses fiscales apparemment atteint en 2012
Depuis plusieurs années, votre commission des finances a fait le constat d'une grande difficulté à stabiliser le périmètre des dépenses fiscales ainsi qu'à en mesurer tant le coût que l'efficacité au regard des objectifs qu'elles poursuivent. Chaque estimation de dépense fiscale doit être considérée comme un ordre de grandeur, ce qui crée une incertitude d'autant plus grande sur le montant agrégé des dépenses fiscales.
Pourtant, cette fiabilisation serait d'autant plus utile que, depuis 2008, la réduction du nombre et, surtout, du coût des dépenses fiscales, constitue une des orientations retenue par les gouvernements successifs , dans le cadre des programmations pluriannuelles des finances publiques et des programmes de stabilité.
L'article 9 de la loi de programmation pour 2011-2014 prévoyait une stabilisation en valeur du montant total des dépenses fiscales. L'article 14 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2012-2017 a fixé un nouvel objectif de respect d'un plafond annuel fixé à 70,8 milliards d'euros - du champ duquel a été explicitement exclu le crédit d'impôt compétitivité.
Faute de fiabilité des chiffrages permettant de définir une trajectoire des dépenses fiscales, il semble toutefois difficile d'apprécier si ces objectifs ont été respectés. Chaque année , la réévaluation du montant des dépenses fiscales dans le projet de loi de finances initiale tient davantage d'un « rehaussement spontané » que de mesures nouvelles ou de nouvelles méthodes de décompte, comme l'a observé la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire 2012.
Ainsi, pour l'année 2012 , la progression de 5 milliards d'euros du montant des dépenses fiscales entre leur évaluation dans le projet de loi de finances initiale pour 2012 (65,9 milliards d'euros) et celle figurant projet de loi de finances initiale pour 2013 ( 70,9 milliards d'euros , chiffrage également retenu dans le projet de loi de règlement pour 2012), se décompose de la manière suivante 63 ( * ) :
- une croissance spontanée (+ 4,3 milliards d'euros), dont la mesure par la direction du budget en 2012 constitue un progrès appréciable ( cf . ci-dessous le détail de la croissance spontanée des principales dépenses fiscales) ;
- les mesures nouvelles (- 0,5 milliard d'euros), notamment la baisse du coût des dépenses fiscales résultant de l'instauration du taux intermédiaire de TVA à 7 % (- 0,6 milliard d'euros) ;
- des changements d'ordre méthodologique (+ 1,2 milliard d'euros), qui consistent en une modification de la norme de référence utilisée pour chiffrer la dépense fiscale sur le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le fioul utilisé comme carburant (+ 0,8 milliard d'euros) et des changements de méthode de chiffrage (+ 0,4 milliard d'euros).
Les diminutions de dépenses fiscales votées dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 et la loi de finances pour 2013 s'élèvent, selon la Cour des comptes, à 3,6 milliards d'euros, soit un montant proche de la croissance spontanée. Ces données indiquent donc que l'objectif de stabilisation des dépenses fiscales fixé par la LPFP , sous les réserves méthodologiques évoquées précédemment, guide bien l'action du Gouvernement et est en passe d'être atteint .
2. Une concentration des dépenses fiscales sur certains dispositifs
Selon le ministère du budget, en 2012 les dix dépenses fiscales les plus coûteuses , retracées dans le tableau ci-après, ont atteint 26,95 milliards d'euros , soit 38 % du montant de l'ensemble des dépenses fiscales.
Par rapport à 2011, des diminutions ont été observées pour le crédit d'impôt développement durable (- 0,9 milliard d'euros) et la demi-part dont bénéficient les contribuables vivant seuls et ayant eu à charge un ou plusieurs enfants (- 0,34 milliard d'euros).
A contrario , l'évolution tendancielle à la hausse des dépenses fiscales se concentre, à hauteur de 2,7 milliards d'euros sur un total de 4,3 milliards d'euros, sur huit dispositifs :
- 0,55 milliard d'euros au titre du crédit d'impôt recherche (CIR) ;
- 0,44 milliard d'euros s'agissant de l'exonération d'impôt sur les sociétés dont bénéficient les SIIC 64 ( * ) ;
- 0,3 milliard d'euros au titre de la réduction d'impôt mécénat entreprises ;
- 0,3 milliard d'euros résultant des réductions et crédit d'impôt sur le revenu au titre de l'emploi d'un salarié à domicile ;
- 0,3 milliard d'euros en application du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt pour achat de la résidence principale ;
- 0,3 milliard d'euros au titre de l'exonération d'impôt sur les sociétés du bénéfice des offices d'HLM et des OPAC ;
- 0,3 milliard d'euros résultant de l'exonération d'impôt sur le revenu de l'épargne salariale ;
- 0,2 milliard d'euros provenant de l'exonération d'impôt sur le revenu des indemnités reçues en cas de rupture conventionnelle du contrat de travail.
Les dix dépenses fiscales les plus coûteuses en 2012
(évaluations de la loi de finances initiale pour 2013, en millions d'euros)
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Taux réduit 65 ( * ) pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans |
5 230 |
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Abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites |
3 100 |
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Taux réduit 1 applicable aux ventes à consommer sur place, à l'exception des ventes de boissons alcooliques |
3 010 |
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Prime pour l'emploi en faveur des contribuables modestes déclarant des revenus d'activité |
2 860 |
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Crédit d'impôt en faveur de la recherche |
2 850 |
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Crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale |
2 100 |
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Taux réduit de TIPCE sur le gazole sous condition d'emploi, repris à l'indice 21 du tableau B de l'article 265 du code des douanes, dénommé « fioul domestique » |
2 080 |
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Crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis au moins trois mois |
2 000 |
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Exonération des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicapés ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile, et, depuis le 1 er janvier 2004, de la prestation d'accueil du jeune enfant |
1 900 |
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Taux de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins |
1 820 |
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Total |
26 950 |
Source : ministère du budget
* 63 Réponse du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général. La Cour des comptes retient des données différentes : 3,5 milliards d'euros d'évolution spontanée ; 0,3 milliard d'euros correspondant au solde des mesures nouvelles ; 1,2 milliard d'euros correspondant à des changements de méthode.
* 64 Sociétés d'investissement immobilier cotées.
* 65 5,5 % puis 7 % à compter du 1 er janvier 2012.