Projet de loi organique portant application de l'article 11 de la Constitution

Rapports législatifs

Rapport n° 632 (2012-2013), déposé le

Rapport n° 632 (2012-2013) de M. Jean-Pierre SUEUR , fait au nom de la commission des lois, déposé le 5 juin 2013

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N° 632

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 juin 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, portant application de l' article 11 de la Constitution et sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE , portant application de l' article 11 de la Constitution ,

Par M. Jean-Pierre SUEUR,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 3072 , 3073 , 3946, 3947 , T.A. 815 et 816

Deuxième lecture : 770 , 771 , 939, 940 , T.A. 125 et 126

Première lecture : 242, 243 (2011-2012), 373 , 374, 375, T.A. 103 et 104 (2012-2013)

Deuxième lecture : 551, 552 , 633 et 634 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 5 juin 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président, la commission a examiné le rapport de M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, et établi les textes qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 551 (2012-2013) et le projet de loi n° 552 (2012-2013), adoptés avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, portant application de l'article 11 de la Constitution.

Après avoir rappelé les limites de la procédure du « référendum d'initiative partagée » et présenté les modifications apportées aux textes par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, s'est félicité du ralliement de l'Assemblée nationale à la création d'un nouveau type de proposition de loi, spécifique à l'article 11 de la Constitution, retenu par le Sénat. Pour le reste, il a proposé à la commission de conserver la position qui était la sienne en première lecture d'une application rigoureuse de la lettre de la Constitution . La commission a ainsi adopté les 27 amendements de son rapporteur.

La commission a supprimé la commission de contrôle ad hoc rétablie par l'Assemblée nationale et confié au Conseil constitutionnel le contrôle direct de la procédure de recueil des soutiens apportés par les électeurs à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution (articles 1 er et 2 et chapitre IV du projet de loi organique). Ces soutiens pourront être recueillis par voie électronique mais également sur papier (article 4 du projet de loi organique).

Si la commission a entériné le raccourcissement de neuf à six mois du délai imparti au Parlement pour procéder à l'examen - et non au vote - d'une proposition de loi, elle a toutefois précisé que ce délai était suspendu pendant la période d'intersession . Elle a par ailleurs supprimé le délai de quatre mois assigné au Président de la République pour soumettre la proposition de loi au référendum , considérant que cette disposition était contraire à la Constitution (article 9 du projet de loi organique).

La commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Introduite par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République, la procédure du « référendum d'initiative partagée » consiste en une nouvelle forme d'initiative parlementaire pouvant déboucher sur l'organisation d'un référendum. Les troisième à sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution prévoient ainsi qu'à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement une proposition de loi peut être proposée au soutien d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales en vue de son examen par le Parlement ou, à défaut, de sa soumission au référendum.

La procédure ainsi inscrite dans la Constitution a pu être présentée comme un « référendum d'initiative populaire ». Tel n'est pas le cas puisqu'il s'agit d'un référendum d'initiative partagée qui ne peut être mis en oeuvre qu'avec l'assentiment explicite d'un cinquième des parlementaires et d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Il a aussi pu être compris que dès lors que ces conditions étaient remplies, l'organisation d'un référendum s'imposait. Tel n'est pas non plus le cas, car dès lors que ces conditions sont remplies, le Président de la République ne peut soumettre la proposition de loi au référendum que si, selon les termes de la Constitution, celle-ci n'est pas examinée par l'une et l'autre des assemblées du Parlement. Or, comme il existe six groupes politiques dans chaque assemblée disposant chacun des moyens d'obtenir l'inscription du texte à l'ordre du jour, comme le Gouvernement dispose, en outre, d'un même droit, il est très peu probable qu'une proposition de loi qui aurait suscité l'assentiment du dixième du corps électoral ne soit pas inscrite à l'ordre du jour des deux assemblées. Comme, de surcroît, la Constitution ne requiert que l'examen de la proposition de loi et non qu'elle soit votée, ni même soumise au vote, le Président de la République ne se trouvera qu'exceptionnellement en situation de procéder au référendum. Aussi s'agit-il d'un dispositif en trompe-l'oeil qui crée formellement le référendum d'initiative partagée sans pour autant - c'est le moins qu'on puisse dire - favoriser sa mise en oeuvre.

Pour que s'engage le processus, le Conseil constitutionnel doit au préalable déclarer cette proposition recevable au regard de conditions formelles - nombre de soutiens parlementaires et de citoyens requis, respect de certains délais - et matérielles. À ce titre, le Conseil constitutionnel doit en premier lieu s'assurer que la proposition de loi intervient dans le champ du référendum défini au premier alinéa de l'article 11 de la Constitution, qui comprend : l'organisation des pouvoirs publics, les réformes relatives à la politique économique, sociale ou - depuis la révision constitutionnelle de 2008 - environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, enfin la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. Le Conseil constitutionnel procède en second lieu à un contrôle de la conformité à la Constitution de la proposition de loi, en vertu du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution.

En application de l'article 46 de la même loi constitutionnelle, la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure est subordonnée à l'entrée en vigueur de la loi organique à laquelle le constituant a renvoyé à plusieurs reprises. Afin de rendre ce dispositif effectif, il n'a ainsi pas donné habilitation générale au législateur organique mais a prévu son intervention pour déterminer les « conditions de présentation » de l'initiative et les conditions du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel, ainsi que pour fixer le délai dont disposent les deux assemblées pour examiner la proposition de loi, à l'expiration duquel le Président de la République la soumet à référendum. En outre, l'article 63 de la Constitution prévoit que la loi organique détermine la procédure qui est suivie devant le Conseil constitutionnel.

Tel est l'objet du projet de loi organique et du projet de loi dont le Sénat est saisi en deuxième lecture. Il permettra que, près de cinq ans après l'adoption de la révision constitutionnelle de 2008, elle puisse enfin être effective dans chacune de ses dispositions.

I. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DES PROJETS DE LOI À L'ISSUE DE LA PREMIÈRE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale n'avait apporté que des modifications marginales aux projets de loi, conservant l'économie générale du dispositif proposé par le Gouvernement.

A. LA DISTINCTION ENTRE PROPOSITION DE LOI ET INITIATIVE RÉFÉRENDAIRE

Afin de répondre aux dispositions du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution selon lesquelles la nouvelle procédure est mise en oeuvre « à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement » et « prend la forme d'une proposition de loi », le projet de loi organique proposait de distinguer entre, d'une part, une proposition de loi et, d'autre part, l'initiative proprement dite qui consistait en la saisine du Conseil constitutionnel en vue du contrôle de recevabilité prévu au quatrième alinéa de l'article 11. Cette initiative pouvait, contrairement à la proposition de loi, être cosignée par des membres des deux assemblées (article 1 er du projet de loi organique).

B. UNE COLLECTE DES SOUTIENS CENTRALISÉE ET DÉMATÉRIALISÉE

La procédure de recueil des soutiens citoyens était mise en oeuvre par le ministère de l'intérieur, pour le compte et sous le contrôle d'une commission de contrôle ad hoc (article 2 du projet de loi organique). Elle était intégralement dématérialisée via le recours à Internet (article 4 du projet de loi organique).

La période de recueil des soutiens s'ouvrait dans les deux mois suivant la décision du Conseil constitutionnel déclarant recevables l'initiative parlementaire et la proposition de loi sur laquelle elle portait. Elle était de trois mois, cette durée pouvant être suspendue dans certaines circonstances (article 3 du projet de loi organique).

C. L'ASSISTANCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL PAR UNE COMMISSION DE CONTRÔLE AD HOC

Le projet de loi organique confiait le contrôle de la procédure de recueil des soutiens à une commission ad hoc chargée de faire rapport au Conseil constitutionnel. Cette commission pouvait être saisie de toute réclamation concernant la procédure de recueil des soutiens, le Conseil constitutionnel intervenant en appel de ses décisions (articles 10 à 19 du projet de loi organique).

D. L'ENCADREMENT DE LA PROCÉDURE DE RECUEIL DES SOUTIENS CITOYENS

Le recueil des soutiens citoyens faisait l'objet d'un encadrement dont le non respect était sanctionné pénalement. À l'instar des campagnes électorales, la campagne de collecte de soutiens était soumise à une interdiction de financement par les personnes morales à l'exception des partis et groupements politiques (article 6 du projet de loi organique). Était également mise en place une série de sanctions visant à garantir la régularité et la sincérité des opérations de recueil des soutiens (articles 1 er et 2 du projet de loi).

E. UNE PROCÉDURE PARLEMENTAIRE SPÉCIFIQUE ET LA FIXATION D'UN DÉLAI POUR L'ORGANISATION DU RÉFÉRENDUM

En application du cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution, le projet de loi organique fixait à douze mois le délai pendant lequel les assemblées pouvaient examiner la proposition de loi, suivant une navette adaptée.

Au terme de ce délai et en l'absence d'examen par le Parlement, le projet de loi organique prévoyait que le Président de la République devait soumettre la proposition de loi à référendum dans un délai de quatre mois (article 9 du projet de loi organique).

II. D'IMPORTANTES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE, MOTIVÉES PAR UNE INTERPRÉTATION RIGOUREUSE DE LA LETTRE DE LA CONSTITUTION

Malgré des réserves sur la rédaction de l'article 11 de la Constitution, votre rapporteur s'était attaché en première lecture à assurer l'application et le respect de la Constitution. Cela avait conduit votre commission, sur sa proposition, à remanier profondément le texte qui lui était soumis.

A. LA FORMALISATION DE L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE PAR LA CRÉATION D'UN NOUVEAU TYPE DE PROPOSITION DE LOI RÉFÉRENDAIRE

Considérant que la distinction entre proposition de loi d'une part, et initiative d'autre part, ne respectait pas la lettre de la Constitution, le Sénat avait, à l'initiative de son rapporteur, créer un nouveau type de proposition de loi, spécifiquement conçu pour mettre en oeuvre le dispositif de l'article 11 de la Constitution. Déposée par au moins un cinquième des membres du Parlement, députés et sénateurs confondus, sur le Bureau de l'une des deux assemblées, cette proposition de loi sui generis , dénommée « proposition de loi référendaire », aurait pour seule vocation d'être, le cas échéant, soumise à terme au référendum. Aussi serait-elle transmise dès son dépôt au Conseil constitutionnel en vue du contrôle de recevabilité et de conformité à la Constitution préalablement au recueil du soutien d'un dixième des électeurs (article 1 er A du projet de loi organique).

B. LA MODIFICATION DES DÉLAIS AFIN DE RENDRE PLUS ÉQUILIBRÉES LES DIFFÉRENTES PHASES DE LA PROCÉDURE ET LA SUPPRESSION DU DÉLAI IMPOSÉ AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE POUR ORGANISER LE RÉFÉRENDUM

Tenant compte des critiques formulées lors de l'examen à l'Assemblée nationale et estimant à son tour que le recueil des soutiens nécessiterait davantage de temps que les trois mois prévus, le Sénat avait suivi votre commission en allongeant la durée de la période de recueil des soutiens à six mois (article 3 du projet de loi organique). Cependant, afin de maintenir une durée globale raisonnable de la procédure, il avait réduit de douze à neuf mois la durée accordée au Parlement pour examiner le texte (article 9 du projet de loi organique).

Le Sénat avait par ailleurs supprimé le délai de quatre mois qui s'imposait au Président de la République pour soumettre à référendum une proposition de loi référendaire qui n'aurait pas été examinée par le Parlement dans le délai imparti. Bien que partageant l'objectif de cette disposition, il avait estimé qu'à défaut d'habilitation expresse du législateur organique cette disposition encourrait la censure du Conseil constitutionnel.

C. LE RENFORCEMENT DES RÈGLES ENCADRANT UNE PROCÉDURE DE RECUEIL DES SOUTIENS PLUS OUVERTE

Pour satisfaire l'exigence d'égal accès des électeurs, le Sénat avait jugé insuffisante l'obligation faite aux communes chefs-lieux de canton de tenir à la disposition des électeurs « des points d'accès à un service de communication au public en ligne » pour contrebalancer l'exclusivité de la procédure électronique de recueil des soutiens. Sur la proposition de votre commission, il avait donc ouvert la faculté d'apporter son soutien à une proposition de loi référendaire sur papier et supprimé en conséquence l'obligation incombant aux communes (articles 4 et 5 du projet de loi organique).

Le Sénat avait par ailleurs renforcé l'encadrement du financement des opérations de recueil des soutiens en plafonnant la participation des personnes physiques à 4 600 euros et en interdisant le financement par des États étrangers ou des personnes morales de droit étranger, sur le modèle de la législation applicable au financement des campagnes électorales (article 1 er A du projet de loi).

Enfin, le Sénat avait approfondi le travail mené par l'Assemblée nationale pour consolider les garanties légales entourant le traitement des données à caractère personnel. Il avait ainsi prévu la saisine de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) pour avis sur l'ensemble des mesures d'application relatives au traitement de données personnelles (article 8 du projet de loi organique). Il avait en outre posé le principe de publicité des listes de soutiens et institué comme corollaire une obligation de destruction des données collectées dans le délai de deux mois suivant la décision du Conseil constitutionnel déclarant ou non le seuil du dixième des électeurs atteint (article 7 du projet de loi organique).

D. LA SUPPRESSION DE LA COMMISSION DE CONTRÔLE AFIN DE RENDRE AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SA PLEINE COMPÉTENCE

À l'initiative de votre commission, le Sénat avait souhaité restaurer le Conseil constitutionnel dans sa pleine compétence pour le contrôle de la validité des soutiens d'au moins un dixième des électeurs apportés à une proposition de loi référendaire (article 1 er du projet de loi organique). Il avait également estimé que la commission de contrôle ad hoc proposée par le Gouvernement ne disposait d'aucune assise constitutionnelle puisque ni l'article 11 de la Constitution, ni aucune autre disposition constitutionnelle ne la mentionne. Aussi le Sénat, à l'initiative de votre commission, avait-il supprimé cette commission (articles 10 à 19 du projet de loi organique).

E. LA CLARIFICATION DES DISPOSITIONS PÉNALES ET ÉLECTORALES RELATIVES AUX OPÉRATIONS RÉFÉRENDAIRES

À l'initiative de votre commission, le Sénat avait introduit au sein du code électoral un nouveau livre comprenant :

- les dispositions relatives au financement des campagnes de recueil des soutiens à une proposition de loi référendaire (article 1 er A du projet de loi) ;

- les dispositions pénales sanctionnant la violation des règles qui vicierait le recueil des soutiens ou de celles relatives à la collecte des données personnelles, qu'il a précisées en limitant le champ de l'incrimination aux agissements frauduleux (article 1 er du projet de loi) ;

- les dispositions régissant les opérations référendaires ainsi élevées au rang législatif conformément aux observations formulées par le Conseil constitutionnel à la suite du référendum du 24 septembre 2000 (article 3 quater du projet de loi).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Contre l'avis de son rapporteur qui remarquait que ces projets de loi avaient été adoptés à l'unanimité au Sénat, la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative du groupe SRC, a profondément modifié le projet de loi organique. Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement revenant à une rédaction proche de celle du projet de loi organique issu de ses travaux en première lecture.

A. LE MAINTIEN DU NOUVEAU TYPE DE PROPOSITIONS DE LOI EN DÉPIT DE LA SUPPRESSION DU QUALIFICATIF DE « RÉFÉRENDAIRE »

Le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale indique qu'elle « n'a pas été convaincue par les arguments avancés par le rapporteur de la commission des lois du Sénat pour justifier la création d'un nouveau type de proposition de loi » ; en conséquence, l'Assemblée nationale a supprimé la qualification de « référendaire ».

Pour autant, elle n'a pas modifié le coeur du dispositif prévoyant qu'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution peut être déposée sur le Bureau de l'une des assemblées par des parlementaires appartenant aux deux chambres. Elle n'a ainsi pas rétabli la distinction originale entre proposition de loi et initiative, ce qui revient à consacrer le nouveau type de proposition de loi introduit par le Sénat (article 1 er A du projet de loi organique).

En revanche, elle a rétabli, lors de l'examen en séance publique, l'article 3 bis du projet de loi précisant qu'une proposition de loi transmise au Conseil constitutionnel ne pouvait être soumise au Conseil d'État.

B. LE RÉTABLISSEMENT DE LA COMMISSION DE CONTRÔLE

Dès l'examen en commission, l'Assemblée nationale n'a pas partagé l'analyse du Sénat concernant la commission de contrôle, considérant que cette commission fait partie des « conditions (...) dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions » de l'article 11 de la Constitution, ce qui fonde, selon elle, l'intervention du législateur organique.

Sur le plan budgétaire, elle a choisi d'être confiante, estimant que la commission se verrait - à n'en pas douter - doter des moyens nécessaires à son fonctionnement.

Enfin, quant à l'efficacité de cette commission comme filtre, elle a estimé qu'il n'était « pas certain que tous les rejets implicites de réclamations seront contestés devant le Conseil constitutionnel » et que la charge de travail de ce dernier serait en tout cas allégée des réclamations sur lesquelles la commission se serait prononcée explicitement.

L'Assemblée nationale a donc rétabli cette commission en réintroduisant dans le texte l'ensemble des dispositions qu'elle avait adoptées en première lecture sous réserve de deux modifications :

- elle a modifié les articles 10 et 11 relatifs à la composition de la commission et au renouvellement de ses membres, afin d'imposer le respect de l'exigence de parité aux instances de désignation ;

- elle a allongé le délai de saisine de la commission pour toute réclamation portant sur le recueil des soutiens de sorte qu'elle puisse être saisie dès la transmission d'une proposition de loi au Conseil constitutionnel, et non plus à compter de la décision de ce dernier déclarant recevable la proposition, et jusqu'à dix jours, au lieu de cinq, après la clôture de la période de recueil des soutiens (article 17 du projet de loi organique).

C. LA SUPPRESSION DE LA FACULTÉ D'APPORTER SON SOUTIEN SUR PAPIER

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement supprimant la possibilité de recueillir les soutiens à une proposition de loi sur papier (article 4 du projet de loi organique). Elle a en conséquence rétabli l'obligation de mettre à disposition du public des points d'accès à Internet en améliorant le dispositif sur deux points :

- cette obligation s'impose non plus à la commune chef-lieu de canton, mais à la commune la plus peuplée du canton, étant précisé qu'il s'agit là d'un minimum, toute commune étant libre de mettre un tel service à disposition des électeurs si elle le désire ;

- cette obligation est étendue aux consulats afin de permettre aux électeurs établis à l'étranger d'exercer leur droit de soutenir une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution (article 5 du projet de loi organique).

D. LA MODIFICATION DES DÉLAIS ET LE RÉTABLISSEMENT DU DÉLAI DE QUATRE MOIS IMPOSÉ AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE POUR ORGANISER LE RÉFÉRENDUM

L'Assemblée nationale a de nouveau modifié les délais en portant à neuf mois la période de recueil des soutiens et en réduisant à six mois le délai laissé au Parlement pour examiner une proposition de loi (articles 3 et 9 du projet de loi organique). Elle a en outre réduit de deux à un mois le délai courant entre la décision du Conseil constitutionnel déclarant recevable une proposition de loi et l'ouverture de la période de recueil des soutiens.

Elle a, par ailleurs, rétabli le délai de quatre mois encadrant la compétence du Président de la République pour soumettre à référendum la proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution qui n'aurait pas « fait l'objet d'un vote en séance publique » - selon la nouvelle formule retenue par l'Assemblée nationale - devant chacune des assemblées dans le délai de six mois (article 9 du projet de loi organique).

Enfin, l'Assemblée nationale a fait courir les délais conditionnant la recevabilité de la proposition de loi en application des troisième et sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution non plus à compter de la date d'enregistrement de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel, comme l'avait prévu le Sénat à l'initiative de votre rapporteur, mais à compter de la décision du Conseil constitutionnel (article 1 er du projet de loi organique).

E. LES COMPLÉMENTS INTRODUITS DANS LE CODE ÉLECTORAL

À l'initiative du groupe SRC, l'Assemblée nationale a procédé à deux modifications du projet de loi :

- concernant le financement des actions visant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens, elle a limité à 150 euros le montant des dons consentis en espèces en plafonnant ceux-ci à 20 % du total des fonds récoltés et imposé aux partis de tenir une comptabilité séparée de ces actions (article 1 er du projet de loi) ;

- elle a prévu l'éventualité de l'organisation de plusieurs référendums le même jour (article 3 quater du projet de loi).

À l'issue de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale, la majeure partie des dispositions de ces projets de loi demeurent donc en discussion, à l'exception de l'article 8 du projet de loi organique (décret d'application de la procédure de recueil des soutiens) et des articles d'entrée en vigueur des deux projets de loi, adoptés dans les mêmes termes.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission s'est tout d'abord réjouie que l'Assemblée nationale ait conservé le nouveau type de proposition de loi imaginé par votre rapporteur. Elle s'est également félicitée qu'un accord ait été trouvé sur les modalités de contrôle par la CNIL des mesures d'application du projet de loi organique et que l'Assemblée nationale se soit ralliée à sa proposition de codifier l'ensemble des dispositions concernant les opérations référendaires au sein du code électoral, y compris celles relatives à l'organisation des référendums jusqu'alors régies par des dispositions réglementaires.

Votre commission a en revanche regretté que l'Assemblée nationale soit revenue sur trois modifications apportées par le Sénat au texte du projet de loi organique pour des motifs de constitutionnalité. Elle a donc souhaité rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture sur ces trois points.

A. SUPPRIMER LA COMMISSION DE CONTRÔLE

Fidèle à l'analyse développée par son rapporteur en première lecture, votre commission a de nouveau supprimé la commission de contrôle et rétabli en conséquence la compétence directe du Conseil constitutionnel pour connaître des réclamations relatives à la procédure de recueil des soutiens. Elle a toutefois intégré l'allongement du délai de saisine du Conseil constitutionnel à dix jours souhaité par l'Assemblée nationale (article 1 er du projet de loi organique).

B. RÉTABLIR LA FACULTÉ D'APPORTER SON SOUTIEN SUR PAPIER

Soucieuse de garantir de manière effective l'égal exercice des électeurs de leur droit d'apporter leur soutien à une proposition de loi, votre commission a rétabli la faculté d'apporter son soutien sur papier comme alternative à la procédure électronique (article 4 du projet de loi organique).

C. SUPPRIMER LE DÉLAI DE QUATRE MOIS ASSIGNÉ AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE POUR ORGANISER LE RÉFÉRENDUM

Votre commission a approuvé le choix de l'Assemblée nationale d'allonger encore la durée de la procédure de recueil des soutiens en le portant de six à neuf mois, ainsi que la réduction, à due concurrence, du délai imparti au Parlement pour examiner la proposition de loi. Cependant, afin de s'assurer du caractère utile de ce dernier délai raccourci, elle a précisé qu'il ne courrait que durant la session ordinaire et serait suspendu pendant les trois mois d'intersession (article 9 du projet de loi organique).

En revanche, attachée à une lecture rigoureuse de l'article 11 de la Constitution, elle a souhaité rétablir la rédaction de l'article 9 issue des travaux du Sénat en première lecture prévoyant que le Président de la République ne soumettrait au référendum une proposition de loi que si elle n'avait pas été « examinée » au moins une fois par chacune des deux assemblées parlementaires. Elle a en effet partagé l'analyse du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale qui, donnant un « avis d'autant plus défavorable que l'amendement [lui] sembl[ait] aller bien au-delà du texte constitutionnel », le justifiait ainsi : « Le cinquième alinéa de l'article 11 évoque un examen de la proposition de loi, pas un vote. La distinction avait d'ailleurs donné lieu à d'importants échanges en première lecture. Cette disposition [la substitution des mots : « fait l'objet d'un vote en séance publique » aux mots : « été examinée au moins une fois »], si elle est adoptée, courra le risque d'être censurée par le Conseil constitutionnel . »

Dans le même esprit, votre commission a de nouveau supprimé le délai de quatre mois assigné au Président de la République pour soumettre une proposition de loi à référendum, l'instauration d'un tel délai outrepassant les termes de la Constitution et donc les compétences du législateur organique.

Enfin, s'agissant des délais conditionnant la recevabilité de la proposition de loi en application des troisième et sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution, la modification apportée par l'Assemblée nationale consistant à les faire courir non plus à compter de la date d'enregistrement de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel, mais à compter de la décision du Conseil constitutionnel, conduit de fait à priver les auteurs de la proposition de loi de la maîtrise d'un élément déterminant de sa recevabilité au titre de l'article 11. C'est pourquoi elle a souhaité rétablir la date d'enregistrement de la proposition par le Conseil constitutionnel (article 1 er du projet de loi organique).

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi modifiés.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
CHAPITRE 1ER A - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PROPOSITIONS DE LOI PRÉSENTÉES EN APPLICATION DE L'ARTICLE 11 DE LA CONSTITUTION

Article 1er A - Dépôt et transmission au Conseil constitutionnel des propositions de loi présentées en application de l'article 11 de la Constitution

Le présent article résulte d'un amendement adopté par votre commission sur proposition de votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi organique en première lecture. Il crée un nouveau type de proposition de loi spécifique à l'application des troisième à sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution .

En première lecture, l'Assemblée nationale avait fait sienne la distinction opérée par le projet de loi organique déposé par le Gouvernement en son article 1 er entre, d'une part, l'initiative référendaire susceptible d'être signée par des membres des deux assemblées et, d'autre part, la proposition de loi sur laquelle cette initiative portait. En deuxième lecture cependant, elle n'a pas rétabli ce dispositif, conservant la novation introduite par le Sénat dont elle a toutefois supprimé le qualificatif de « référendaire ».

À l'instar de notre collègue Hugues Portelli qui s'était interrogé sur l'emploi de cet adjectif lors de l'examen en séance publique, le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a en effet considéré que ce qualificatif induisait en erreur en « laiss[ant] penser que la loi issue de l'application de l'article 11 de la Constitution serait d'une nature particulière, comme le sont les lois constitutionnelles, organiques, voire de finances ou de financement de la sécurité sociale, alors que ce n'est pas le cas . » Mettant en avant le fait que le dépôt d'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution n'aboutissait pas forcément à l'organisation d'un référendum puisqu'elle pouvait être examinée par le Parlement et, qu'en tout état de cause, une loi issue de cette procédure pouvait être modifiée par une loi ordinaire, l'Assemblée nationale a supprimé la qualification de « référendaire ».

Comme votre rapporteur l'expliquait en réponse à M. Portelli le 28 février dernier, l'objectif poursuivi dans le choix de ce qualificatif était double.

Il s'agissait en premier lieu de distinguer ce nouveau type de proposition de loi des propositions de loi de l'article 39 de la Constitution dont elles diffèreraient en deux points : les propositions de loi présentées en application de l'article 11 de la Constitution pourraient être signées à la fois par des députés et des sénateurs d'une part, et, d'autre part, elles seraient immédiatement transmises au Conseil constitutionnel par le président de l'assemblée sur le Bureau de laquelle elles auraient été déposées. Pour le reste néanmoins, leur dépôt et leur examen au Parlement répondraient aux règles de droit commun, ces propositions de loi référendaires pouvant relever de la catégorie des lois ordinaires ou organiques.

La qualification de « référendaire » permettait, en second lieu, de mettre l'accent sur l'originalité de la procédure à laquelle seraient soumises ces propositions, à savoir le recueil des soutiens des électeurs puis, en cas de non examen par le Parlement dans le délai imparti, l'automaticité de leur soumission au référendum.

Le qualificatif de « référendaire » visait ainsi à souligner la spécificité de la procédure mise en oeuvre, non à créer un nouveau type de loi par nature. Il ne préjugeait pas, en outre, de la soumission de la proposition à un référendum.

L'Assemblée nationale a par ailleurs supprimé les mots : « une fois enregistré » qui figuraient au début du deuxième alinéa. Cette mention avait été introduite par votre rapporteur afin de rappeler que le contrôle de recevabilité des propositions de loi, y compris au regard des articles 40 (recevabilité financière) et 41 (respect du domaine réglementaire) de la Constitution, relève du Bureau de l'assemblée sur lequel la proposition de loi a été déposée, non du Conseil constitutionnel. L'Assemblée nationale a toutefois estimé que cette précision était superflue, étant entendu qu'à cet égard, les propositions de loi de l'article 11 de la Constitution ne dérogeraient pas au droit commun.

Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé le dernier alinéa qui résultait d'un amendement de M. Jean-Pierre Michel et des membres du groupe socialiste adopté lors de l'examen en séance publique. Cet amendement visait à écarter une interprétation de la loi organique qui aurait pu conduire à ce que le dépôt d'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution prive le Gouvernement ou les membres du Parlement de la possibilité de déposer un projet ou une proposition de loi identique ou ayant le même objet que la proposition de loi en question, ou empêche leur inscription à l'ordre du jour. À l'occasion de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a exclu cette interprétation en rappelant que « seule la Constitution aurait pu écarter l'application des articles 39 et 48 de la Constitution » et que, « dès lors qu'elle ne le fai[sait] pas, la précision qui ne relève pas du niveau de la loi organique [était] totalement inutile ». Il a en outre ajouté qu'« au demeurant, il [allait] de soi que le dépôt d'une proposition de loi en application de l'article 11 de la Constitution ne prive pas le Parlement et le Gouvernement de leur pouvoir d'initiative . »

L'Assemblée nationale ayant entériné l'essentiel du dispositif proposé par le Sénat en première lecture , votre commission a adopté l'article 1 er A sans modification .

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Article 1er (art. 45-1 à 45-6 (nouveaux) de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958) - Examen par le Conseil constitutionnel d'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution

Conformément au quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution, cet article détermine les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce son contrôle . À ce titre, il insère dans l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel six nouveaux articles regroupés au sein d'un nouveau chapitre intitulé « De l'examen d'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution ».

1. La saisine du Conseil constitutionnel et la première phase du contrôle de recevabilité de la proposition de loi

L'article 45-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 nouvellement créé a trait à la saisine du Conseil constitutionnel. L'Assemblée nationale l'ayant peu modifié, y figuraient, à l'issue de sa première lecture, la distinction entre initiative référendaire et proposition de loi, ainsi que l'interdiction d'ajouter ou de retirer des signatures. Ces dispositions ayant été soit supprimées, soit transférées à l'article 1 er A pour ce qui est des restrictions relatives aux signatures, le Sénat y avait introduit, en première lecture :

- l'obligation pour le président du Conseil constitutionnel d'aviser immédiatement de sa saisine le Président de la République, le Premier ministre et le président de l'autre assemblée ;

- la précision selon laquelle les délais prévus aux troisième et sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution sont calculés à compter de la date d'enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel. Le respect de ces délais est en effet une condition de la recevabilité d'une proposition de loi dont le troisième alinéa prévoit qu'elle ne peut abroger une disposition législative promulguée depuis moins d'un an ni, conformément au sixième alinéa, porter sur le même sujet qu'une proposition soumise à référendum moins de deux ans auparavant.

Si l'Assemblée nationale a conservé, en deuxième lecture, ces deux apports, elle a toutefois modifié le point de départ des délais. Alors que le Sénat avait prévu que ces derniers seraient calculés à compter de la date d'enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel, l'Assemblée nationale y a substitué la date de la décision de ce dernier sur la recevabilité de la proposition. Ce report de la date à prendre en compte permettrait certes de « gagner » jusqu'à un mois, durée dont dispose le Conseil constitutionnel pour statuer sur la recevabilité de la proposition de loi. Il convient cependant de noter que cela reviendrait à priver les auteurs de la proposition de la maîtrise d'un élément pourtant essentiel de sa recevabilité puisque la date de la décision du Conseil constitutionnel ne dépend que de lui-même. C'est pourquoi votre commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement rétablissant la date d'enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel comme point de départ de la computation de ces délais.

L'Assemblée nationale a en outre transféré cette précision relative aux délais au 2° de l'article 45-2 de l'ordonnance précitée.

Le nouvel article 45-2 , qui n'a connu que peu de modifications au cours de la première lecture, énumère en effet les conditions de recevabilité dont la vérification incombe au Conseil constitutionnel en vertu de l'article 11 de la Constitution : nombre de signataires au moins égal à un cinquième des membres du Parlement (1°), respect des conditions de délais (2°) et non contrariété de la proposition de loi à la Constitution (3°).

Le futur article 45-3 de l'ordonnance dispose quant à lui que la décision du Conseil constitutionnel, qui devrait obligatoirement être motivée à la suite d'un amendement de votre rapporteur en première lecture, est publiée au Journal officiel . Dans l'hypothèse où la proposition de loi répondrait aux conditions énumérées à l'article 45-2, cette publication ferait également apparaître le nombre de soutiens d'électeurs requis pour remplir la dernière condition de recevabilité.

2. Le contrôle des opérations de recueil des soutiens

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, le contrôle des opérations de recueil des soutiens des électeurs était confié à une commission ad hoc , le Conseil constitutionnel n'intervenant qu'en appel des décisions de cette commission et statuant sur le rapport de cette dernière pour juger de la dernière condition de recevabilité de la proposition de loi : le soutien d'au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.

Ce dispositif avait été entériné par l'Assemblée nationale en première lecture. Ainsi, le nouvel article 45-4 prévoyait que la commission ad hoc instituée par le chapitre IV de la loi organique transmettait au Conseil constitutionnel un dossier au vu duquel le Conseil statuait, dans un délai d'un mois, sur le respect de la dernière condition de recevabilité, sa décision étant publiée au Journal officiel .

Le Sénat ayant décidé de supprimer la commission de contrôle, il avait modifié l'article 45-4 afin de préciser le contrôle exercé directement par le Conseil constitutionnel en matière de recueil des soutiens. Ce contrôle de régularité des opérations de recueil des soutiens s'apparentant à la surveillance des opérations référendaires, le Sénat avait prévu, s'inspirant de l'article 50 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, que le Conseil constitutionnel examinerait et trancherait définitivement toutes les réclamations. En cas d'irrégularités constatées dans le déroulement des opérations, le Conseil constitutionnel apprécierait s'il y avait lieu de maintenir les opérations ou d'en prononcer l'annulation totale ou partielle. Les dispositions relatives à la décision du Conseil constitutionnel sur la recevabilité de la proposition de loi au regard de la condition du recueil des soutiens d'au moins un dixième des électeurs étaient renvoyées à l'article 45-6, étant précisé que cette décision intervenait dans un délai d'un mois suivant la clôture de la période de recueil des soutiens.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a souhaité rétablir la commission de contrôle dans son rôle d'appui au Conseil constitutionnel pour la surveillance des opérations de recueil des soutiens. Elle a cependant clarifié, à l'article 45-4, l'articulation entre cette commission et le Conseil constitutionnel en explicitant le rôle de juge d'appel et de dernier ressort de ce dernier des décisions prises par la commission sur les réclamations portées devant elle. Elle a également précisé qu'au cas où la commission constaterait des irrégularités lors du déroulement des opérations de recueil, il appartiendrait au Conseil constitutionnel d'en apprécier les conséquences.

Par un renvoi à l'article 17 du projet de loi organique, l'Assemblée nationale a en outre allongé les délais de saisine de chacune de ces instances. Elle a ainsi prévu que la commission de contrôle pouvait être saisie d'une réclamation portant sur les opérations de recueil des soutiens à une proposition de loi dès la transmission de celle-ci au Conseil constitutionnel par le président de l'assemblée saisie. L'Assemblée nationale a également porté de cinq à dix jours suivant la fin de la période de recueil des soutiens ce délai de saisine. Le délai de recours devant le Conseil constitutionnel serait également porté à dix jours suivant la transmission du dossier de la commission de contrôle.

Enfin, au terme de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale, l' article 45-6 reprend les dispositions qui figuraient à l'origine à l'article 45-4 relatives à la décision du Conseil constitutionnel sur la recevabilité de la proposition de loi, prise au regard du dossier établi par la commission de contrôle.

Votre commission ayant souhaité de nouveau supprimer la commission de contrôle, elle a adopté deux amendements de son rapporteur rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture pour les articles 45-4 et 45-6, sous réserve d'une modification. Elle a ainsi maintenu l'allongement de cinq à dix jours du délai de saisine pour toute réclamation portant sur le recueil des soutiens, adopté par l'Assemblée nationale. Votre commission a en effet considéré que cela permettait d'aligner ce nouveau contentieux sur le contentieux des élections sénatoriales et législatives, dont l'article 33, alinéa 1, de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 prévoit que la contestation est possible « jusqu'au dixième jour qui suit la proclamation des résultats de l'élection ».

3. Les pouvoirs d'instruction du Conseil constitutionnel

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, le nouvel article 45-5 conférait au Conseil constitutionnel un pouvoir d'enquête, de vérification sur pièces et sur place et de recueil de témoignages pour l'ensemble des contrôles que lui confiait l'article 11 de la Constitution, tandis que l' article 45-6 renvoyait les modalités pratiques au règlement intérieur du Conseil constitutionnel, notamment en ce qui concerne les missions des rapporteurs adjoints prévus à l'article 36 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.

Le Sénat avait réécrit l'article 45-5 en circonscrivant l'usage de ses prérogatives par le Conseil constitutionnel au seul contrôle des opérations de recueil des soutiens. Il avait en revanche estimé l'article 45-6 redondant avec l'article 56 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et y avait en conséquence substitué un renvoi au sein de cet article, l'article 45-6 nouveau étant lui dédié à la décision du Conseil constitutionnel sur la recevabilité de la proposition de loi au regard de la condition du recueil du soutien d'au moins un dixième des électeurs (cf. supra ).

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a pas modifié l'article 45-5, ni le renvoi à cet article introduit à l'article 56 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU RECUEIL DES SOUTIENS

Article 2 - Rôle du ministère de l'intérieur en matière de recueil des soutiens

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, le recueil des soutiens apportés à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution était confié au ministère de l'intérieur qui le « mett[ait] en oeuvre pour le compte et sous le contrôle de la commission de contrôle instituée au chapitre IV » de la loi organique, ce que l'Assemblée nationale avait approuvé.

Le Sénat ayant supprimé la commission de contrôle, il avait réécrit en première lecture cet article tout en maintenant l'intervention du ministre de l'intérieur, étant entendu que ce dernier agissait, conformément aux dispositions de l'article 11 de la Constitution, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Votre commission avait choisi de placer les opérations matérielles de recueil « sous la responsabilité du ministre de l'intérieur » à l'instar de l'organisation matérielle des élections qui incombent aux préfets pour les élections sénatoriales et aux maires, agissant comme agents de l'État, pour les autres élections. Cette responsabilité, qui se résumerait à recueillir, enregistrer et conserver les soutiens apportés à la proposition de loi, n'aurait offert au ministre de l'intérieur aucune prérogative particulière en matière de recevabilité des soutiens dont seul le Conseil constitutionnel, saisi d'une requête, aurait été juge.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans sa rédaction initiale.

Votre commission ayant de nouveau supprimé la commission de contrôle, elle a, par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, rétabli cet article reprenant la rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture. Elle a toutefois précisé que le recueil des soutiens s'effectue sous le contrôle du Conseil constitutionnel pour lever les doutes qui auraient pu naître de sa rédaction initiale.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 - Délais applicables au recueil des soutiens

Cet article précise les délais encadrant la phase de recueil des soutiens .

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, la période de recueil des soutiens s'ouvrait à une date fixée par décret et comprise dans un délai de deux mois à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel déclarant que l'initiative satisfait aux dispositions de l'article 45-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 (I), pour une durée de trois mois (II). Le délai de deux mois était prolongé si une élection présidentielle ou des élections législatives générales étaient prévues ou intervenaient dans les six mois suivant la décision du Conseil constitutionnel ; la date d'ouverture de la période de recueil des soutiens était alors reportée au premier jour du deuxième mois suivant le déroulement des dernières élections (III). Le délai de trois mois était suspendu si la dissolution de l'Assemblée nationale, l'empêchement définitif du Président de la République ou la vacance de la présidence de la République provoquaient des élections législatives ou une élection présidentielle anticipée ; la période de recueil des soutiens était alors suspendue à compter de la publication du décret de convocation des électeurs à l'élection (IV). La période de recueil des soutiens reprenait dans les deux cas à compter du premier jour du deuxième mois suivant le déroulement des dernières élections.

En première lecture, le Sénat n'avait apporté qu'une seule modification à ce dispositif : prenant en compte le nombre élevé de soutiens à recueillir pour remplir les conditions de recevabilité posées par l'article 11 de la Constitution, il avait porté de trois à six mois la durée de la période de recueil des soutiens.

Au cours de la deuxième lecture, l'Assemblée nationale a modifié cet article en trois points :

- elle a réduit à un mois, au lieu de deux, le délai courant entre la décision du Conseil constitutionnel et l'ouverture de la période de recueil des soutiens ;

- elle a encore allongé la période de recueil des soutiens en la portant de six à neuf mois ;

- elle a précisé que l'empêchement définitif du Président de la République devait avoir été constaté par le Conseil constitutionnel pour provoquer la suspension de la période de recueil des soutiens.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 4 - Modalités du recueil des soutiens

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, cet article prévoyait que les électeurs apportaient leur soutien à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution par voie électronique exclusivement, solution justifiée, aux yeux du Gouvernement, par son coût, sa souplesse et sa modernité. L'Assemblée nationale s'était rendue à ces arguments et n'avait modifié l'article que pour préciser la notion d'électeurs par une référence à l'article L. 2 du code électoral.

Soucieux d'assurer l'égalité d'expression entre les électeurs, le Sénat avait modifié cet article afin d'ouvrir la faculté d'apporter son soutien sur papier. Il avait par ailleurs supprimé la référence insérée par l'Assemblée nationale pour y substituer la formule figurant à l'article 11 de la Constitution : « électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Au cours de la deuxième lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait adopté cet article sans modification car l'alternative sur papier au soutien électronique avait été demandée par certains députés dès la première lecture. En séance publique cependant, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant la faculté de recourir au papier pour apporter son soutien à une proposition de loi. Outre des arguments budgétaires (renforcement des effectifs en préfecture et sous-préfecture pour accueillir les électeurs, impression de formulaires de soutien), le Gouvernement a mis en avant la complexité des contrôles à instituer pour s'assurer qu'un même électeur ne soutiendrait pas une même proposition de loi par plusieurs voies, qui impliqueraient, selon lui, la création de commissions départementales de contrôle composées de magistrats.

La possibilité de déposer un soutien par voie papier n'implique pas forcément l'ensemble des coûts de gestion que le Gouvernement a soulevé pour s'opposer à l'alternative ouverte par le Sénat. Afin de permettre au Gouvernement d'adopter les modalités qui lui paraîtraient optimales pour assurer le recueil de ces soutiens papier, la rédaction retenue par le Sénat lui laissait d'ailleurs une certaine liberté pour préciser le dispositif. S'agissant plus particulièrement du contrôle des soutiens ainsi recueillis, si le dépôt s'opère sous forme papier, l'enregistrement peut s'effectuer au sein d'un fichier électronique centralisé qui permettrait d'identifier immédiatement les doublons, ce qui ne créerait pas de difficultés supplémentaires par rapport à un enregistrement uniquement par voie électronique.

Souhaitant privilégier l'égal accès des électeurs à l'exercice de leur droit, votre commission a rétabli la faculté ouverte aux électeurs d'apporter leur soutien à une proposition de loi sur papier. Elle a donc adopté un amendement de son rapporteur rétablissant le texte issu des travaux du Sénat en première lecture.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 (supprimé) - Mise à disposition par les communes et les consulats de points d'accès à un service de communication en ligne

Introduit dans le projet de loi organique déposé par le Gouvernement à la suite de la consultation du Conseil d'État afin de conjurer le risque d'une inégalité d'accès des électeurs à l'exercice de leur droit, l'article 5 prévoyait la mise à disposition par les communes de points d'accès permettant aux électeurs d'apporter leur soutien à une proposition de loi référendaire.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait approuvé cette disposition en en limitant toutefois le périmètre aux seules communes ayant la qualité de chef-lieu de canton.

Le Sénat ayant ouvert la faculté de soutenir une proposition de loi sur papier, il avait supprimé cette disposition qui constituait une obligation nouvelle pour certaines communes.

Par cohérence avec la suppression de l'alternative papier au cours de l'examen en séance publique (cf. supra ), l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans une nouvelle rédaction résultant de l'adoption d'un amendement du Gouvernement rectifié à deux reprises à la suite du débat qui s'est engagé en séance. L'article 5 impose désormais que soit mis à disposition des électeurs un accès à un service de communication en ligne « au moins dans la commune la plus peuplée de chaque canton » ainsi que dans les consulats. Cette nouvelle rédaction n'édicte donc d'obligation que pour une seule commune par canton, de sorte que les autres communes le désirant puissent proposer elles aussi ce service. Par souci d'égalité de traitement, elle prend également en compte la situation des électeurs français établis hors de France et ne disposant pas d'un accès Internet.

Tirant les conséquences du rétablissement de l'alternative papier, votre commission a, sur proposition de son rapporteur, supprimé l'article 5 .

Article 7 - Publicité de la liste des soutiens et destruction des données personnelles collectées

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique, cet article prévoyait que les traitements automatisés de données à caractère personnel nécessaires à la mise en oeuvre de la procédure de recueil des soutiens des électeurs seraient autorisés par décret en Conseil d'État, dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait imposé que le décret en Conseil d'État soit pris après avis de la CNIL. Elle avait par ailleurs étendu le domaine d'intervention de ce décret, d'une part, aux conditions dans lesquelles la liste des soutiens apportés à une proposition de loi référendaire pourrait être consultée par le public, ainsi que, d'autre part, au délai au-delà duquel les données collectées dans le cadre de la procédure de recueil des soutiens seraient détruites.

Par souci de lisibilité, le Sénat avait estimé nécessaire de distinguer les différentes questions en renvoyant à l'article 8 l'obligation de consultation de la CNIL pour toute mesure d'application des opérations de recueil des soutiens. L'article 7 consacrait pour sa part le principe de la publicité de la liste des soutiens en contrepartie de la garantie de la destruction des données collectées à l'issue d'un délai de deux mois à compter de la publication au Journal officiel de la décision du Conseil constitutionnel constatant si la proposition de loi référendaire a ou non recueilli le soutien d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Dans l'esprit de votre rapporteur, cette publication relevait du Conseil constitutionnel à partir des données communiquées par le ministère de l'intérieur.

L'Assemblée nationale n'ayant apporté, en deuxième lecture, que des modifications rédactionnelles, votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROCÉDURE RÉFÉRENDAIRE

Article 9 - Examen par le Parlement et consultation du peuple par référendum par le Président de la République

En application du cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution, cet article fixe le délai à l'issue duquel le Président de la République soumet au référendum la proposition de loi, dans l'hypothèse où les assemblées ne l'auraient pas examinée . Dans le texte initial, ce délai était de douze mois à compter de la publication au Journal officiel de la décision du Conseil constitutionnel constatant que la proposition de loi a obtenu le soutien d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cet article prévoyait également que le Président de la République disposait de quatre mois suivant l'expiration du délai d'examen par le Parlement pour organiser le référendum.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait conservé le délai de douze mois imparti au Parlement. Elle avait néanmoins tenu à préciser en deux points la procédure parlementaire :

- elle avait souhaité revenir à la lettre de l'article 11 de la Constitution et substitué aux mots : « fait l'objet d'au moins une lecture » proposés dans le texte initial, les mots : « été examinée au moins une fois » ;

- elle avait en outre jugé nécessaire d'ajouter un alinéa précisant qu'en cas de rejet, une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution devait être transmise à l'autre assemblée dans sa version initiale.

Le Sénat avait à son tour apporté trois modifications à cet article. Désireux de ne pas allonger l'ensemble de la procédure prévue à l'article 11 de la Constitution, il avait tout d'abord tiré les conséquences du rallongement de trois mois de la durée de la période de recueil des soutiens des électeurs en réduisant d'autant le délai imparti au Parlement pour examiner la proposition de loi, le faisant passer de douze à neuf mois.

Le Sénat avait ensuite estimé que la loi organique ne pouvait imposer au Président de la République de soumettre une proposition de loi qui n'aurait pas été examinée par le Parlement dans un délai de quatre mois. Si, selon votre commission, soumettre à référendum une telle proposition de loi constitue une compétence liée du Président de la République, elle a cependant relevé que le constituant n'avait enserré sa mise en oeuvre dans aucun délai et n'avait pas davantage habilité le législateur organique à fixer un tel délai. Cette disposition encourant en conséquence le risque d'une censure par le Conseil constitutionnel, le Sénat l'avait supprimée.

Enfin, observant que l'alinéa ajouté par l'Assemblée nationale constituait une dérogation à une règle coutumière résultant de l'interprétation de l'article 45 de la Constitution, le Sénat avait supprimé cette disposition qui trouverait davantage sa place dans le règlement des assemblées.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a de nouveau modifié cet article sur plusieurs points.

En premier lieu, revenant sur ce qu'elle avait adopté en première lecture, elle a remplacé, au premier alinéa, les mots : « été examinée au moins une fois » par les mots : « fait l'objet d'un vote en séance publique ». Cette substitution a pour objectif affiché de « garantir un véritable examen des dispositions » de la proposition de loi en écartant la faculté d'adopter une motion de procédure.

L'Assemblée nationale ayant, en deuxième lieu, allongé la période de recueil des soutiens de six à neuf mois, elle a réduit, à due concurrence, le délai imparti au Parlement pour examiner la proposition de loi, fixant celui-ci à six mois au lieu de neuf.

En dernier lieu, l'Assemblée nationale a rétabli les deux dispositions supprimées par le Sénat : le délai de quatre mois encadrant la compétence du Président de la République et les dispositions relatives à la navette des propositions de loi présentées en application de l'article 11 de la Constitution et rejetées par la première assemblée saisie.

Votre commission a tout d'abord estimé que la substitution opérée par l'Assemblée nationale au premier alinéa, à l'initiative du groupe SRC et contre l'avis de son rapporteur, allait au-delà du texte constitutionnel, le cinquième alinéa de l'article 11 évoquant un « examen » et non un vote de la proposition de loi. Soucieuse que le législateur organique n'excède pas sa compétence, votre commission a donc, à l'initiative de son rapporteur, adopté un amendement visant à transposer dans la loi organique les termes exacts de la Constitution en remplaçant les mots : « fait l'objet d'un vote en séance publique » par les mots : « été examinée au moins une fois ».

Si elle s'est ralliée à la réduction de neuf à six mois du délai imparti au Parlement pour procéder à cet examen, votre commission a cependant tenu à garantir le caractère utile de ce délai en en retranchant les trois mois de l'intersession. En effet, chacune des deux assemblées doit être mise en capacité d'examiner la proposition de loi dans le respect des délais prévus au troisième alinéa de l'article 42 de la Constitution, notamment du délai de quatre semaines courant entre la transmission d'un texte et son examen en séance publique par la deuxième assemblée saisie. C'est pourquoi elle a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement précisant que le délai d'examen par le Parlement est suspendu lorsque ce dernier ne siège pas en session ordinaire.

Enfin, votre commission a maintenu la position qui était la sienne concernant, d'une part, le délai de quatre mois enserrant la soumission de la proposition de loi au référendum et, d'autre part, la navette. Elle a donc, sur proposition de son rapporteur, adopté deux amendements supprimant ces dispositions.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMMISSION DE CONTRÔLE (division et intitulé supprimés)

Article 10 (supprimé) - Composition de la commission de contrôle

Cet article fixe la composition de la commission de contrôle qui serait chargée de contrôler le recueil des soutiens apportés par les électeurs à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution.

En première lecture, le Sénat avait, à l'initiative de votre commission, supprimé cette commission de contrôle. Trois motifs avaient conduit à cette suppression.

À titre principal, votre commission avait observé qu'une telle commission de contrôle n'était nullement mentionnée par le quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution.

En deuxième lieu, votre commission émettait des doutes quant à l'efficacité du filtre mis en place. En effet, le texte initial prévoyait certes que le Conseil constitutionnel n'aurait à intervenir qu'en appel et dernier ressort des décisions de cette commission de contrôle. Cependant, celle-ci ne disposant que d'un délai bref pour statuer, il était institué un mécanisme de décision implicite de rejet, dont votre commission avait craint qu'il ne débouchât sur de nombreuses décisions susceptibles d'être portées devant le Conseil constitutionnel en appel.

Enfin, votre commission avait rappelé que, contrairement au Conseil constitutionnel qui dispose de garanties pour obtenir les crédits budgétaires nécessaires à l'exercice de ses missions, cette commission de contrôle serait dépendante du Gouvernement pour les moyens matériels et humains.

En deuxième lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli cette commission de contrôle, écartant chacun des arguments développés au Sénat. Son rapporteur a ainsi rappelé qu'à son sens, la commission de contrôle faisait partie des « conditions (...) dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions » du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution que la loi organique détermine en application du quatrième alinéa du même article.

Sur l'efficacité du mécanisme de filtre, il a estimé que quand bien même toutes les décisions implicites de rejet seraient contestées devant le Conseil constitutionnel, la charge de travail de ce dernier serait du moins allégée d'une partie des réclamations sur lesquelles la commission de contrôle se serait prononcée de manière explicite.

Quant aux moyens alloués par le Gouvernement à cette commission, il a considéré que « sans faire d'angélisme, un minimum de confiance dans le fonctionnement de notre démocratie devrait conduire à ne pas trop s'inquiéter des moyens qui seront mis, en cas de besoin, à la disposition de la commission de contrôle ». Et d'ajouter qu'« un État démocratique n'a jamais intérêt à laisser planer de doutes sur la régularité d'opérations dans lesquelles les électeurs interviennent. »

La commission des lois de l'Assemblée nationale a ainsi rétabli, sous réserve de modifications ponctuelles apportées en séance publique visant en particulier à imposer l'exigence constitutionnelle de parité à chacune des autorités de désignation des membres de cette commission, le chapitre IV et les douze articles le constituant dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

Votre commission n'a pas été convaincue par les arguments avancés par l'Assemblée nationale pour justifier le rétablissement de cette commission unique en son genre. Le quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution qui définit la compétence du législateur organique ne saurait fonder une dérogation à la compétence constitutionnelle du Conseil constitutionnel pour apprécier la validité des soutiens recueillis. S'agissant de l'efficacité et des moyens de fonctionnement de cet organe ad hoc , votre commission considère que le Conseil constitutionnel présente de meilleures garanties - que nul ne saurait lui dénier - pour exercer cette mission.

Aussi, votre commission a maintenu la position qu'elle avait adoptée en première lecture et supprimé les dispositions relatives à la commission de contrôle au sein du projet de loi organique.

Votre commission a supprimé l'article 10.

Article 11 (supprimé) - Durée des fonctions, renouvellement et remplacement des membres de la commission de contrôle

Cet article fixe à six ans la durée du mandat non renouvelable confié aux membres de la commission de contrôle dans le cadre d'un renouvellement partiel par moitié. Il prévoit également les conditions de remplacement d'un membre ayant cessé ses fonctions notamment par suite de décès ou de démission.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a modifié le texte adopté en première lecture afin de maintenir la parité au sein de la commission de contrôle entre chaque renouvellement de celle-ci.

Si les dispositions qui figuraient dès l'origine à cet article participent effectivement des garanties d'indépendance des membres de la commission de contrôle, tel n'est pas le cas de celles relatives à l'exigence de parité au sein de cette commission, dont la présence dans une loi organique pose d'ailleurs question au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel 1 ( * ) .

En tout état de cause, ces dispositions perdent leur objet du fait du choix de votre commission de ne pas créer cette commission.

Votre commission a supprimé l'article 11.

Article 12 (supprimé) - Statut des membres de la commission de contrôle

Cet article fixe une incompatibilité entre les fonctions de membre de la commission de contrôle et un mandat électoral. Il interdit également d'adresser toute instruction aux membres de cette commission lorsqu'ils agissent dans le cadre de cette instance.

Cet article s'inspire de l'article L. 567-3 du code électoral applicable à la commission prévue par l'article 25 de la Constitution. Cependant, l'expression « mandat électif régi par le code électoral » retenue ici apparaît trop restrictive dans la mesure où elle n'inclut pas les mandats électoraux non codifiés tels ceux de certaines collectivités d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie ou ceux des instances représentatives des Français établis hors de France.

Compte tenu du choix de ne pas créer cette commission de contrôle, ces dispositions, qui confortaient l'indépendance fonctionnelle de ses membres, perdent leur objet.

Votre commission a supprimé l'article 12.

Article 13 (supprimé) - Suspension et déchéance des fonctions des membres de la commission de contrôle

Transposant fidèlement les dispositions de l'article L. 567-2 du code électoral applicables à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution, cet article prévoit les cas de suspension ou de déchéance de ses fonctions d'un membre de la commission de contrôle. Pour assurer l'indépendance des membres de la commission, ces deux hypothèses ne peuvent être prononcées par une décision unanime des autres membres qu'en cas d'incompatibilité, d'empêchement ou de manquement aux obligations liés à ces fonctions.

La suppression de la commission de contrôle décidée par votre commission rend sans objet ces dispositions.

Votre commission a supprimé l'article 13.

Article 13 bis (supprimé) - Devoirs de discrétion et de réserve des membres de la commission de contrôle

Introduit en première lecture à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article impose des obligations conçues comme « le corollaire de l'indépendance de la commission de contrôle et de ses travaux ».

Reprenant les termes de l'article L. 567-5 du code électoral intéressant les membres de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution, le premier alinéa garantit le secret des travaux de la commission en interdisant aux membres de la commission et aux personnes qui pourraient y participer de révéler le contenu des débats, votes et documents de travail internes.

Dans la même inspiration, le deuxième alinéa impose uniquement aux membres un devoir de réserve dont la violation pourrait constituer un manquement à leurs obligations de nature à entraîner la suspension ou la déchéance de leurs fonctions.

Fidèle à sa position de principe conduisant à la suppression des dispositions relatives à cette instance, votre commission a supprimé l'article 13 bis .

Article 13 ter (supprimé) - Modalités de délibération de la commission de contrôle

Cet article fixe les conditions de quorum et de majorité pour l'adoption des décisions de la commission, donnant ainsi voix prépondérante à son président en cas d'égalité des voix.

La suppression des autres dispositions relatives à la commission de contrôle rend sans objet cette disposition.

Votre commission a supprimé l'article 13 ter .

Article 14 (supprimé) - Assistance de la commission de contrôle

Cet article prévoit les conditions dans lesquelles la commission « fait appel, pour l'exercice de ses fonctions, aux services compétents de l'État ». Dans ce cadre, elle peut désigner des délégués que ce soit des magistrats judiciaires ou administratifs, en activité ou en retraite, ou des experts notamment en matière informatique.

En cohérence avec sa décision de supprimer la commission de contrôle, votre commission a supprimé l'article 14.

Article 15 (supprimé) - Pouvoirs d'instruction de la commission de contrôle

Cet article confère des pouvoirs d'instruction à la commission de contrôle. Le premier alinéa attribue à la commission le pouvoir d'ordonner une enquête et de se faire communiquer tout document nécessaire aux vérifications qui lui incombent.

Parallèlement, le deuxième alinéa prévoit qu'un membre de la commission ou un délégué peut recevoir sous serment les déclarations des témoins ou diligenter sur place des mesures d'instruction.

Votre commission a supprimé l'article 15.

Article 16 (supprimé) - Déclenchement de la procédure devant la commission de contrôle

Cet article fixait le début des travaux et des attributions de la commission de contrôle à compter de la décision du Conseil constitutionnel prévu au nouvel article 45-3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 constatant la recevabilité de la proposition de loi et sa conformité à la Constitution.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a avancé la date à compter de laquelle la commission de contrôle exerce ses attributions en la fixant à la date de la transmission au Conseil constitutionnel d'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution par le président de l'assemblée saisie. Elle a en effet estimé que si la collecte des soutiens était mise en oeuvre dès cette date, en dehors du cadre légal, il conviendrait que la commission de contrôle puisse ordonner une enquête et collecter des éléments de preuve. Il convient de noter que cette modification introduit une confusion entre saisine et faits incriminés : la commission de contrôle étant compétente pour connaître de toute réclamation portant sur les opérations de recueil des soutiens, elle pourrait également écarter des soutiens qui auraient été collectés indûment, la date de sa saisine ne limitant pas dans le temps l'étendue de sa compétence.

Cette disposition a perdu son objet en raison de la suppression des précédentes dispositions relatives à la commission de contrôle.

Votre commission a supprimé l'article 16 .

Article 17 (supprimé) - Examen des réclamations devant la commission de contrôle

Le présent article définit la compétence de la commission de contrôle pour statuer sur les réclamations dont elle est saisie dans le cadre du recueil des soutiens des électeurs. Son premier alinéa prévoit en particulier un mécanisme de décision implicite de rejet au terme d'un délai de dix jours suivant sa saisine. Son second alinéa précise que les décisions de la commission, y compris celles implicites de rejet, peuvent être contestées devant le Conseil constitutionnel.

À l'issue de la première lecture, la commission pouvait être saisie tout au long de la période de recueil et jusqu'à cinq jours suivant la clôture de la période de recueil. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a allongé la période durant laquelle la commission peut être saisie de réclamations en avançant le déclenchement du délai de saisine à la date de transmission au Conseil constitutionnel de la proposition de loi par le président de l'assemblée saisie et en le portant de cinq à dix jours suivant la fin de la période de recueil. Elle a également porté de cinq à dix jours le délai de contestation des décisions de la commission devant le Conseil constitutionnel.

Tirant les conséquences de la suppression des autres dispositions régissant l'organisation et le fonctionnement de la commission de contrôle, votre commission a supprimé l'article 17 .

Article 18 (supprimé) - Clôture de la procédure devant la commission de contrôle

Cet article prévoit un délai d'un mois au terme de la procédure de recueil des soutiens pour que la commission de contrôle transmette au Conseil constitutionnel le nombre et la liste des soutiens, ses observations, les réclamations dont elle a été saisie et les suites qui leur ont été données ainsi que « toutes autres informations utiles ».

Ces dispositions perdent leur raison d'être avec la disparition de la commission de contrôle.

Votre commission a supprimé l'article 18 .

Article 19 (supprimé) - Règlement intérieur de la commission de contrôle

Sur le modèle de l'article 56 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, cet article renvoie pour la définition des modalités de fonctionnement de la commission de contrôle qui n'auraient pas été prévues par la loi organique à un règlement intérieur qui serait publié au Journal officiel .

Par cohérence, votre commission a supprimé l'article 19 .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article 1er A (art. L. 558-37 (nouveau) du code électoral) - Encadrement du financement des actions tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens

Le présent article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de son rapporteur, complète, en les codifiant au sein du code électoral, les dispositions qui figuraient à l'origine à l'article 6 du projet de loi organique, pour encadrer le financement des actions tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution.

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, cet encadrement consistait en une interdiction de financement de ces actions par les personnes morales autres que les partis et groupements politiques sous peine de sanctions pénales.

Par cohérence avec les règles applicables aux campagnes électorales, le Sénat avait complété ce dispositif en prévoyant, sous peine des mêmes sanctions :

- le plafonnement des dons consentis par des personnes physiques à 4 600 euros ;

- l'interdiction du financement par des États étrangers ou des personnes morales de droit étranger.

Poursuivant la logique initiée par le Sénat, l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, a souhaité compléter à son tour cet encadrement par deux ajouts :

- elle a fini de transposer aux actions visant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens les règles prévues à l'article L. 52-8 du code électoral en limitant à 150 euros le montant des dons pouvant être faits en espèces et en plafonnant le total des dons ainsi effectués à 20 % du total des fonds récoltés ;

- elle a imposé aux partis ou groupements politiques participant à de telles actions d'en tenir une comptabilité distincte annexée à leurs comptes.

Votre rapporteur note que l'Assemblée nationale s'est interrogée, au cours de l'examen du projet de loi en séance publique, sur l'opportunité d'ouvrir aux organisations syndicales représentatives la faculté de participer au financement des actions visant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens à une proposition de loi, question longuement débattue au sein de votre commission au cours de sa réunion en première lecture. C'est donc avec intérêt que votre rapporteur a pris connaissance de l'avis défavorable du Gouvernement motivé par le respect du principe d'interdiction du financement de la vie publique par toute personne morale autre qu'un parti ou groupement politique, principe posé par la loi organique du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique 2 ( * ) .

Votre commission a approuvé les apports de l'Assemblée nationale qui répondent à un objectif de transparence auquel elle souscrit pleinement. C'est pourquoi elle a adopté un amendement de coordination de son rapporteur visant à étendre à la violation de toutes les dispositions du nouvel article L. 558-37 du code électoral la sanction pénale prévue en son dernier alinéa.

Votre commission a adopté l'article 1 er A ainsi modifié .

Article 1er (art. L. 558-38 à L. 558-43 (nouveaux) du code électoral) - Peines applicables en cas de violation des dispositions encadrant la procédure de recueil des soutiens

Cet article fixe les peines encourues en cas de violation des dispositions pénales relatives à la procédure électronique de recueil des soutiens à une proposition de loi. À l'initiative du Sénat, il regroupe et codifie au sein du code électoral les peines principales et accessoires initialement réparties entre les articles 1 er et 2, ce dernier ayant été supprimé en conséquence.

S'agissant de dispositions pénales, votre rapporteur rappelle par ailleurs que leur application dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et îles Wallis et Futuna) est conditionnée à une mention expresse du législateur à cette fin. C'est pourquoi le Sénat avait introduit, à l'initiative de votre rapporteur, une telle mention à l'article 4 du présent projet de loi.

Au cours de la deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a procédé qu'à des modifications rédactionnelles de cet article afin de rendre applicables ces dispositions aux opérations de recueil des soutiens quel que soit le support, électronique ou papier, utilisé.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 1 er sans modification .

Article 3 - Statut des traitements de données à caractère personnel en matière de recueil des soutiens

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, cet article explicitait le caractère sensible des données collectées dans le cadre de la procédure de recueil des soutiens à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution, afin de soumettre leur traitement au régime d'autorisation préalable de la CNIL, conformément à l'article 8 et au II de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Par souci de clarté, le Sénat avait substitué à cette disposition interprétative une rédaction rappelant cette procédure d'autorisation. Il avait en outre écarté de manière explicite le droit d'opposition, cette dérogation au droit commun de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 découlant de l'interdiction de retirer son soutien à une proposition de loi prévue à l'article 4 du projet de loi organique.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a apporté qu'une modification rédactionnelle à ce dispositif.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 3 bis (supprimé) (art. 4 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) - Consultation du Conseil d'État sur une proposition de loi faisant l'objet d'une initiative référendaire

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative de son rapporteur, précise qu'une fois transmise au Conseil constitutionnel en application du quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution, une proposition de loi ne peut plus être adressée au Conseil d'État pour consultation en application du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution.

Le Sénat ayant créé un nouveau type de proposition de loi, dont la loi organique prévoit l'obligation de transmission immédiate au Conseil constitutionnel par le président de l'assemblée saisie, il avait supprimé cet article.

En deuxième lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a maintenu la suppression de cet article avant qu'il ne soit rétabli en séance publique à l'initiative de son rapporteur. Celui-ci expliqua alors : « Tout le monde comprendra que le Conseil constitutionnel, d'après la commande de la Constitution, se substitue au Conseil d'État et que le rôle de celui-ci n'a plus lieu d'être en la matière. »

Rappelant par ailleurs qu'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution est soumise à une procédure différente de celle de l'article 39 de la Constitution, votre rapporteur a proposé à votre commission de maintenir sa position initiale.

Votre commission a donc supprimé l'article 3 bis .

Article 3 quater (art. L. 558-44 à L. 558-49 (nouveaux) du code électoral) - Introduction dans le code électoral de règles de portée générale régissant les opérations de référendum

Le présent article résulte d'un amendement adopté par votre commission sur proposition de son rapporteur lors de l'examen du projet de loi en première lecture. Il introduit dans le code électoral des dispositions relatives à l'organisation des référendums actuellement fixées pour chaque référendum par décrets du Président de la République pris après consultation du Conseil constitutionnel alors même qu'elles relèvent de la compétence du législateur.

En deuxième lecture, outre des modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a souhaité, à l'initiative du groupe SRC, prévoir l'hypothèse de l'organisation de plusieurs référendums le même jour. Elle a donc inséré au nouvel article L. 558-45 un alinéa précisant que : « lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour, il est mis à disposition des électeurs un bulletin de vote imprimé sur papier blanc portant chacune des questions posées et, face à chacune d'elles, deux cases à cocher accompagnées, respectivement, des mentions «oui» et «non» . » Souscrivant à cette précision, votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements du Gouvernement précisant au nouvel article L. 558-46 les dispositions du code électoral qui devaient être exclues car inadaptées aux opérations référendaires ou au contraire devaient être incluses de façon à les rendre applicables outre-mer.

Votre commission a enfin adopté un amendement de votre rapporteur instituant une commission de recensement des votes émis par les Français établis hors de France, qui siègerait à Paris.

Votre commission a adopté l'article 3 quater ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 5 JUIN 2013

______

- Présidence de M. Jean-Pierre Michel , vice-président -

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'article 11 de la Constitution comporte une part de faux semblants. Référendum d'initiative populaire, a-t-on dit : non, il s'agit d'un référendum d'initiative partagée, entre le Parlement, plus précisément un cinquième de ses membres, et les citoyens, grâce au soutien d'au moins 10 % des inscrits sur les listes électorales. Les conditions fixées dans la Constitution rendent peu probable l'organisation d'un tel référendum : la proposition de loi cosignée par un cinquième des parlementaires doit être validée par le Conseil constitutionnel puis réunir 4,5 millions de signatures de soutien. Quand on songe que le Conseil économique, social et environnemental a reçu une pétition signée de moins de un million de personnes sur le mariage des personnes de même sexe, on imagine la difficulté de recueillir 4,5 millions de signatures sur quelque sujet que ce soit.

Le Président de la République, ces conditions satisfaites, organise le référendum seulement si, dans les six mois, les deux assemblées n'ont pas examiné le texte. Or il paraît bien improbable qu'aucun groupe n'inscrive la proposition dans son temps réservé. Bref, cet article de la Constitution est bien singulier.

A la suite de notre vote en première lecture, l'Assemblée nationale a apporté des modifications. Le Sénat avait proposé de nommer ce nouveau type de texte, cosigné par des députés et des sénateurs, « proposition de loi référendaire ». Les députés ont fait remarquer que la présentation d'un tel texte ne débouchait pas forcément sur un référendum. Ils ont raison. Je vous propose de reprendre leur rédaction, qui, hormis pour la dénomination, est conforme à la nôtre pour l'essentiel.

La Constitution confie au Conseil constitutionnel le soin de contrôler les opérations de recueil des soutiens. Le Conseil ne s'est pas privé de suggérer au législateur de créer une commission spécifiquement chargée de cette mission. Je souhaite pour ma part que nous restions fidèles à la lettre de la Constitution. Naturellement, il sera loisible au Conseil de recourir à des vacataires ou de recruter des collaborateurs pour accomplir cette tâche supplémentaire.

Le Sénat avait soutenu le recueil électronique mais rendu possible également le dépôt d'une signature sur papier, ce que l'Assemblée nationale a supprimé. Cette faculté nous évite toutefois d'imposer l'installation dans chaque chef-lieu de canton d'une borne informatique dédiée. Je vous proposerai de revenir à notre rédaction de première lecture.

L'Assemblée nationale a validé l'innovation introduite par le Sénat qui consiste à créer dans le code électoral un nouveau titre et de nouveaux articles pour rassembler les dispositions relatives au référendum.

Si la proposition de loi signée par un cinquième des parlementaires et soutenue par 10 % des électeurs n'a pas été examinée par le Parlement durant le délai prévu, le Président de la République la soumet au référendum. La Constitution ne précise cependant aucun délai pour ce faire. L'Assemblée nationale en a introduit un. Le Sénat l'a supprimé. Les députés l'ont rétabli. Or ce délai outrepasse le texte de la Constitution ! Restons fidèles à la volonté du constituant. Le Président peut organiser un référendum à la date de son choix.

L'Assemblée nationale a fait une proposition raisonnable en modifiant les durées respectives du recueil des signatures et de l'examen par le Parlement - sans allonger la durée globale. Les signatures seraient recueillies non plus pendant six mois, mais neuf. Pour recueillir 4,5 millions de signatures, cela n'est pas excessif. Le Parlement n'aura plus que six mois pour examiner le texte. Soit, mais à condition de préciser que ce délai court seulement pendant les périodes de session ordinaire, non pendant les sessions extraordinaires, où nous ne sommes pas maîtres de l'ordre du jour, ni pendant la suspension des travaux.

Enfin, la Constitution prévoit que chaque assemblée « examine » le texte. L'Assemblée nationale va trop loin quand elle prévoit un vote en séance publique. Je le répète, il convient de demeurer fidèle à notre loi fondamentale.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1 er

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 1 porte sur la date à prendre en compte pour le calcul des délais prévus aux troisième et sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution : nous proposons que ce soit la date d'enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 2 supprime la commission de contrôle rétablie par l'Assemblée nationale mais qui n'est pas conforme à la Constitution.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 3 rétablit notre rédaction de première lecture.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 2

L'amendement de conséquence n° 4 est adopté.

Article 4

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 5 rétablit la faculté d'apporter un soutien sur papier.

M. Christian Cointat . - Nous savons combien il est lourd de vérifier des signatures papier : n'est-ce pas rendre la collecte des soutiens impossible ?

M. Michel Mercier . - Pas du tout.

M. Christian Cointat . - Vous me rétorquerez qu'il l'est de toute façon, mais vérifier plus de quatre millions de signatures dont une partie sur papier...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Il ne s'agit pas de généraliser l'expression sur papier : le soutien électronique restera la norme. Mais si un citoyen souhaite déposer un papier, il doit pouvoir le faire.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 5

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 6 est de conséquence, une conséquence excellente pour les finances publiques puisqu'il supprime une dépense : la commission des finances devrait nous féliciter !

M. Christian Cointat . - Les chefs lieux de canton ne sont pas seuls concernés, il y a aussi les consulats. Cet amendement n'est pas de conséquence, il change le dispositif. Supprimer les bornes ne facilitera pas le recueil électronique des signatures. Je voterai contre.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 9

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 7 revient à la lettre de la Constitution, et rétablit l'examen, auquel les députés avaient substitué un vote en séance publique.

L'amendement n° 7 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 8 supprime l'injonction au Président de la République de procéder au référendum sous quatre mois : elle n'a aucun fondement constitutionnel.

L'amendement n° 8 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 9 reprend l'idée judicieuse de l'Assemblée nationale d'étendre à neuf mois le délai de recueil des signatures, et de limiter à six mois le délai d'examen par le Parlement. Il précise cependant que les six mois ne courent qu'en session ordinaire.

M. Christian Cointat . - Très bien.

L'amendement n° 9 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 10 supprime les dispositions introduites par l'Assemblée nationale relatives à la navette spécifique à ce nouveau type de proposition de loi. De telles précisions relèvent des règlements des assemblées, non de la loi.

L'amendement n° 10 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 11 tend à supprimer la commission de contrôle. Si nous l'adoptons, il conviendra de supprimer les articles 10 à 19, tous relatifs à cette commission - une véritable usine à gaz, hélas dépourvue de fondement constitutionnel.

L'amendement n° 11 est adopté, ainsi que les amendements n° s 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 et 23.

Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI

M. Jean-Pierre Michel, président . - Nous examinons à présent le projet de loi.

Article 1 er A

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 1 corrige une erreur matérielle.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 3 bis

M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - L'amendement n° 2 supprime la précision selon laquelle une proposition de loi ne peut être soumise à l'avis du Conseil d'État à compter de sa transmission au Conseil constitutionnel. Après cette transmission, cela n'a plus de sens !

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 3 quater

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 3 est rédactionnel.

Mme Hélène Lipietz . - Il manque une case pour l'abstention... Je m'abstiendrai !

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - Il suffit de ne cocher ni « oui », ni « non ».

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur . - L'amendement n° 4 étend le dispositif aux votes émis par les Français établis hors de France - ce qui réjouira M. Cointat !

M. Christian Cointat . - En effet.

L'amendement n° 4 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

Projet de loi organique

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article 1 er
Examen par le Conseil constitutionnel d'une proposition de loi présentée
en application de l'article 11 de la Constitution

M. SUEUR, rapporteur

1

Calcul des délais prévus aux troisième et sixième aliénas de l'article 11 de la Constitution

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

2

Compétence et pouvoirs du Conseil constitutionnel en matière d'opérations de recueil des soutiens

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

3

Transfert d'une disposition au sein du texte

Adopté

Article 2
Rôle du ministère de l'intérieur en matière de recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

4

Suppression d'une mention relative à la commission de contrôle

Adopté

Article 4
Modalités du recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

5

Alternative papier à la voie électronique pour le recueil des soutiens des électeurs

Adopté

Article 5
Mise à disposition par les communes et les consulats de points d'accès
à un service de communication en ligne

M. SUEUR, rapporteur

6

Suppression de l'obligation pour certaines communes et consulats de mettre à disposition un accès à l'Internet

Adopté

Article 9
Examen par le Parlement et consultation du peuple par référendum
par le Président de la République

M. SUEUR, rapporteur

7

Rétablissement de la notion d'« examen » par le Parlement

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

8

Suppression du délai assigné au Président de la République pour organiser le référendum

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

9

Suspension du délai d'examen par le Parlement pendant l'intersession

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

10

Suppression des règles applicables en cas de rejet de la proposition de loi par la première assemblée saisie

Adopté

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMMISSION DE CONTRÔLE

M. SUEUR, rapporteur

11

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 10
Composition de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

12

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 11
Durée des fonctions, renouvellement et remplacement
des membres de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

13

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 12
Statut des membres de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

14

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 13
Suspension et déchéance des fonctions des membres de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

15

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 13 bis
Devoirs de discrétion et de réserve des membres de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

16

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 13 ter
Modalités de délibération de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

17

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 14
Assistance de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

18

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 15
Pouvoirs d'instruction de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

19

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 16
Déclenchement de la procédure devant la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

20

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 17
Examen des réclamations devant la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

21

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 18
Clôture de la procédure devant la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

22

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 19
Règlement intérieur de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

23

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Projet de loi

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er A
Encadrement du financement des actions tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

1

Coordination

Adopté

Article 3 bis
Consultation du Conseil d'État sur une proposition de loi faisant l'objet d'une initiative référendaire

M. SUEUR, rapporteur

2

Conséquence

Adopté

Article 3 quater
Introduction dans le code électoral de règles de portée générale
régissant les opérations de référendum

M. SUEUR, rapporteur

3

Rédactionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

4

Extension du dispositif aux votes émis par les Français établis hors de France

Adopté

* 1 À propos de la composition du Haut conseil des finances publiques, le Conseil constitutionnel a en effet jugé, « considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article premier de la Constitution : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales » ; que, sur ce fondement, il était loisible au législateur d'adopter des dispositions ayant pour objet de favoriser la parité au sein du Haut Conseil des finances publiques ; [...] que, toutefois, ces dispositions, qui ne sont pas relatives aux garanties de compétence et d'indépendance des membres du Haut Conseil, n'ont pas un caractère organique ; » (décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, cons. 43).

* 2 « Dans sa version actuelle, le projet de loi ordinaire, portant application de l'article 11 de la Constitution, reprend les principes de la loi organique du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, en prévoyant que les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement d'actions tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution.

« En prévoyant que les organisations syndicales puissent aussi financer des actions en faveur ou défaveur des soutiens, le présent amendement revient sur le principe fondamental selon lequel le financement de la vie publique par toute personne morale autre qu'un parti ou groupement politique est interdit .

« Le respect de ce principe est pourtant essentiel dans la mesure où la loi de 1988 garantit une meilleure traçabilité du financement de la vie politique. De plus, c'est le rôle des partis politiques de mener une campagne politique .

« Le Gouvernement n'est donc pas favorable à cet amendement et souhaite que le droit commun en matière de financement de la vie politique s'applique aux campagnes relatives aux opérations de soutien des initiatives référendaires. Je comprends l'esprit de l'amendement mais l'enjeu me paraît considérable puisque l'on ouvrirait, de fait, une brèche dans des principes qui sont respectés depuis 1988 et qui sont un acquis commun en ce qui concerne les conditions du financement de la vie publique et sur sa traçabilité . » (Cf. JO Débat AN de la 1 ère séance du 25 avril 2013, p.5002-5003)

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