Projet de loi de finances pour 2013 : Ecologie, développement et aménagement durables

II. LE PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

Rapporteur spécial : Marie-Hélène Des Esgaulx

A. UNE POLITIQUE DE LONG TERME SOUMISE À UNE RÉVISION EN PROFONDEUR

1. Un Schéma national des infrastructures de transport passé au crible

Lancé dans la foulée du Grenelle de l'environnement, le Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) a pour ambition de définir les orientations de l'Etat en matière d'infrastructures de transport conformément aux dispositions des articles 16 et 17 de la loi « Grenelle I » ^{6 ( * )} , reproduits ci-dessous.

Articles 16 et 17 de la loi « Grenelle I »

Article 16

« Un schéma national des infrastructures de transport fixe les orientations de l'Etat en matière d'entretien, de modernisation et de développement des réseaux relevant de sa compétence, de réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels, et en matière d'aides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux.

« Il vise à favoriser les conditions de report vers les modes de transport les plus respectueux de l'environnement en poursuivant, de manière simultanée, les trois objectifs suivants :

« a) A l'échelle européenne et nationale, poursuivre la construction d'un système de transport ferroviaire à haut niveau de service pour les voyageurs et pour le fret, et d'un réseau fluvial ;

« b) Au niveau régional, renforcer la multipolarité des régions ;

« c) Au niveau local, améliorer les déplacements dans les aires métropolitaines.

« Il veille à la cohérence globale des réseaux de transport et évalue leur impact sur l'environnement et l'économie.

« Il sert de référence à l'Etat et aux collectivités territoriales pour harmoniser la programmation de leurs investissements respectifs en infrastructures de transport.

« Il est actualisé et présenté au Parlement au moins une fois par législature.

« L'Etat et ses établissements publics gestionnaires d'infrastructures ferroviaires et fluviales passent des contrats pluriannuels définissant des priorités et prévoyant les moyens nécessaires à leurs actions. »

Article 17

« I. Le schéma national des infrastructures de transport, qui constitue une révision des décisions du comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire de décembre 2003, sera élaboré en 2009 en concertation avec les parties prenantes du Grenelle.

« L'Etat évalue l'opportunité des projets d'infrastructures à inscrire dans le schéma national des infrastructures de transport en se fondant sur des critères permettant d'apprécier la contribution des projets à l'atteinte des objectifs de développement durable fixés dans le cadre de la présente loi. Ces critères seront par priorité :

« le solde net d'émissions de gaz à effet de serre induites ou évitées par le projet rapporté à son coût ;

« l'avancement d'autres projets et les perspectives de saturation des réseaux concernés ;

« la performance environnementale (lutte contre le bruit, effet de coupure, préservation de la biodiversité...) ;

« l'accessibilité multimodale, le développement économique, le désenclavement et l'aménagement des territoires aux différentes échelles ;

« l'amélioration de l'efficacité, de la sécurité et de la cohérence du système de transport existant ;

« la réalisation des objectifs d'accessibilité des personnes à mobilité réduite prévus par la législation nationale ».

En novembre 2011, le projet de SNIT a été présenté suite à une large consultation publique. Ce projet chiffre à 245 milliards d'euros , dont un tiers à la charge de l'Etat, les dépenses qu'il serait a priori souhaitable d'engager sur 20 à 30 ans en matière d'infrastructures de transport. D'après les réponses transmises à votre rapporteur spécial, « ce montant comprend 105 milliards d'euros au titre de l'optimisation des réseaux existants et 140 milliards d'euros au titre de leur développement, auxquels s'ajoute 8,5 milliards d'euros pour le développement et la modernisation des transports collectifs de province et d'Île-de-France, hors projet Grand Paris Express ».

L'avertissement en exergue du document rappelle que « ce projet de SNIT a été élaboré avant la crise actuelle de la dette publique et devra donc être adapté au nouveau contexte économique et financier, notamment sur la base d'une hiérarchisation des projets envisagés et de la définition d'un plan de financement compatible avec les engagements de la France ».

C'est pourquoi Frédéric Cuvillier, ministre délégué chargé des transports, a installé une mission d'évaluation du SNIT, dite « Mobilité 21 : schéma national de mobilité durable ». Présidée par notre collègue député Philippe Duron, par ailleurs président de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), la mission est composée de parlementaires et de personnalités qualifiées.

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, Philippe Duron a rappelé que le SNIT est un « inventaire des besoins » et non un « outil de programmation et de planification ». Or il n'est bien évidemment pas possible de réaliser l'ensemble de ces projets dans le contexte budgétaire et économique actuel. Le report, voire l'abandon, de certains d'entre eux apparaît donc nécessaire. Le rôle de la mission ne sera pas de décider un ordre de priorité entre les différentes infrastructures, responsabilité qui incombe au Gouvernement . En revanche, elle s'attachera à lui proposer une méthodologie pour mener à bien cette tâche. Outre la rentabilité socio-économique ^{7 ( * )} , les critères retenus prendront en compte l'aménagement du territoire, le développement économique, la cohérence avec le réseau existant, l'impact environnemental, etc.

Le projet de ligne ferroviaire Lyon-Turin, dont la réalisation dépend d'un accord international signé avec l'Italie, et le projet du Grand Paris Express, qui n'est pas intégré au SNIT, ne seront pas dans le champ de réflexion de la mission. Celle-ci doit rendre ses conclusions dans un délai de six mois, c'est-à-dire au cours du premier semestre 2013.

En attendant la conclusion de ces travaux, le budget pour 2013 ne retrace donc pas une inflexion particulière en matière d'infrastructures de transport . Le dossier de presse diffusé par le Gouvernement lors de la présentation du projet de loi de finances indique cependant que, parmi les 10 milliards d'euros d'économies sur la dépense, 1,2 milliard concernerait les dépenses d'investissement, « notamment sur les infrastructures de transport ». Votre rapporteur spécial n'est toutefois pas en mesure de « flécher » précisément cette économie au sein du présent programme.

2. Un budget en légère diminution

La dotation du programme 203 diminue d'un peu plus de 3,1 % , en autorisations d'engagement et en crédits de paiements. Cette baisse résulte de deux mouvements contradictoires.

Tout d'abord, au sein de l'action 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », la subvention pour charges de service public accordée à l'AFITF est réduite de 300 millions d'euros par rapport à l'année 2012. En effet, à compter du 27 juillet 2013, l'entrée en vigueur de l'éco-taxe poids lourds devrait apporter de nouvelles ressources, allégeant d'autant la subvention d'équilibre versée au budget de l'Agence. Ce dernier ne subit donc aucune contraction.

Ensuite, l'enveloppe de l'action 11 « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires » augmente de plus de 197 millions d'euros . Cette somme correspond à la hausse de la subvention pour charges de service public accordée à Voies navigables de France (VNF) au titre du transfert de plus de 4 000 agents jusqu'à présent employés par l'Etat. Cette augmentation est en réalité neutre pour le budget général puisque ces crédits de personnels étaient auparavant inscrits sur le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie » de la présente mission.

Au total, la dotation du programme 203 diminue d'environ 130 millions d'euros en autorisations d'engagement, et d'un peu plus de 134 millions en crédits de paiement, réduisant d'autant la charge pesant sur le budget de l'Etat. Cependant, du point de vue de la dépense publique prise globalement, c'est-à-dire celle de l'Etat et de ses opérateurs, ces modifications de crédits sont sans impact .

Présentation des crédits du programme 203 inscrits dans le PLF pour 2013

(en euros)

		Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
		LFI 2012	PLF 2013	Écart	LFI 2012	PLF 2013	Écart
01	Développement des infrastructures routières	152 000		- 100,00 %	152 000		- 100,00 %
10	Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires	3 566 548 696	3 236 182 267	- 9,26 %	3 566 548 696	3 236 182 267	- 9,26 %
11	Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires	135 375 788	332 418 339	145,55 %	138 392 788	337 253 683	143,69 %
12	Entretien et exploitation du réseau routier national	324 169 686	338 327 353	4,37 %	342 277 020	343 123 353	0,25 %
13	Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres	103 118 162	100 837 885	- 2,21 %	110 118 162	105 837 885	- 3,89 %
14	Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens	26 199 935	17 839 476	- 31,91 %	26 609 935	27 739 476	4,24 %
15	Stratégie et soutien	23 936 853	23 777 838	- 0,66 %	23 936 853	23 777 838	- 0,66 %
	TOTAL	4 179 501 120	4 049 383 158	- 3,11 %	4 208 035 454	4 073 914 502	- 3,19 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

3. Des dépenses qui excèdent largement le cadre des seuls crédits budgétaires

Une caractéristique du programme est de recevoir des sommes importantes au titre des « fonds de concours » ^{8 ( * )} . Au titre de l'année 2013, ils sont estimés à près d'1,1 milliard d'euros pour les autorisations d'engagement, en diminution d'environ 1,4 milliard par rapport à 2012, et d'1,6 milliard d'euros pour les crédits de paiement (- 43,8 millions d'euros par rapport à 2012).

Ces fonds proviennent des collectivités territoriales dans le cadre des engagements contractualisés (contrats de plan ou contrats de projets Etat-régions, programmes de modernisation des itinéraires routiers), de tiers divers et surtout de l'AFITF, pour un montant qui devrait excéder 1 275,3 millions d'euros. Par exemple, l'action 01 « Développement des infrastructures routières » est financée entièrement par fonds de concours de l'AFITF et des collectivités territoriales.

Par ailleurs, neuf dépenses fiscales sont principalement associées au programme pour un coût total estimé en 2013 à 409 millions d'euros. Six d'entre elles concernent des remboursements de taxe intérieure de consommation applicables aux carburants, dont la principale, « remboursement d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers » coûte 330 millions d'euros. Votre rapporteur spécial doute que ces dépenses fiscales participent réellement de l'objectif d'aménagement du territoire et du développement des infrastructures. Elles pourraient donc utilement être rattachées à d'autres programmes.

Au total, la comptabilité analytique du programme fait ainsi apparaître des coûts complets bien supérieurs aux coûts budgétaires. Ils s'élèvent à environ 6 765 millions d'euros dans le présent PLF, contre 7 030 millions d'euros dans la LFI pour 2012. L'augmentation de plus d'un milliard entre coûts budgétaires et coûts complets résulte principalement de la prise en compte des personnels (inscrits sur le programme 217 de la présente mission).

Le nombre d'agents concernés serait de 11 657 ETPT (équivalent temps plein travaillé), soit une diminution de 4 516 ETPT par rapport à l'année dernière, qui correspondent principalement au transfert de personnels de l'Etat à VNF (soit 4 231 ETPT).

Le projet annuel de performances indique que le solde de la baisse des personnels tient à « la poursuite de la réduction des moyens consacrés à l'ingénierie routière de sorte que les différents sites en charge du pilotage des travaux de l'Etat soient rééquilibrés et en adéquation avec le montant des travaux dont ils ont la responsabilité, afin d'obtenir une taille critique qui leur assurera une plus grande efficacité, tout en maintenant une quasi-stabilité des moyens d'exploitation du réseau routier national ».

B. UNE ANNÉE DE TRANSITION POUR LES OPÉRATEURS

1. L'Agence de financement des infrastructures de transport : des marges de manoeuvre réduites pour les prochaines années

L'AFITF, établissement public administratif purement financier et comptablement « transparent » pour l'Etat, est l'opérateur de référence du programme et assure toujours la majeure partie du financement des infrastructures terrestres et maritimes.

a) Un financement toujours dépendant d'une subvention de l'Etat

Le budget de l'Agence pour 2013 n'est pas encore arrêté mais il devrait, comme en 2012, s'établir entre 2 et 2,2 milliards d'euros. Il est alimenté, comme le montre le tableau ci-dessous, par plusieurs taxes affectées, toutes d'origine routière, et par une subvention de l'Etat, alors que cette dernière devait initialement être provisoire.

Recettes de l'AFITF depuis 2010

(en millions d'euros)

	2010	2011	2012
Privatisations
Taxe d'aménagement du territoire	539	542	555
Redevance domaniale	186	193	195
Amendes radars	126	177	168
Dividendes SEMCA
Droit d'entrée A63		400
Taxe poids lourds			0
Produits financiers
Produits divers
Subvention Etat	915	974	1 030
Subvention Etat (plan de relance)	331
Avances du Trésor		- 20	- 20
TOTAL	2 097	2 266	1 928

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

En 2013, le montant de la subvention d'équilibre est réduit de 300 millions d'euros , compte tenu de la mise en place de l'éco-taxe poids lourds à compter du mois de juillet .

Le président de l'AFITF et le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) ont assuré à votre rapporteur spécial que le système technique de suivi et de recouvrement de l'éco-taxe serait prêt « dans les temps ». La réalisation du dispositif avance conformément aux prévisions. En tout état de cause, un projet aussi complexe a de fortes probabilités de connaître des difficultés lors de son démarrage . Il n'est donc pas exclu qu'il faille ajuster la dotation de l'Etat en fin d'année .

En rythme de croisière, l'eco-taxe devrait rapporter environ 800 millions d'euros par an à l'AFITF . Votre rapporteur spécial a obtenu des services de la DGITM les évaluations ayant servi de base à cette estimation, en particulier les hypothèses de trafic sur le réseau routier national non concédé et les routes départementales et communales. Outre les études théoriques, qui reposent sur des données de 2004-2005, il convient de rappeler qu'une expérimentation locale en Alsace permettra d'appréhender sur le terrain les effets induits par la taxe, notamment en termes de report sur le réseau concédé.

b) Près de 16 milliards d'euros déjà engagés

Par nature, les interventions de l'AFITF s'inscrivent dans un cadre pluri-annuel : lorsqu'elle participe au financement d'une infrastructure, les montants engagés sont décaissés sur plusieurs exercices. L'Agence compte environ 16 milliards d'euros de crédits engagés mais non décaissés .

Cette somme est particulièrement élevée, au point que la Cour des comptes s'est inquiétée de la soutenabilité budgétaire de l'opérateur. Lors de leurs auditions devant votre rapporteur spécial, le président de l'AFITF et le DGITM ont admis que les possibilités de l'Agence pour engager de nouveaux projets seraient contraintes au moins jusqu'en 2015 . En tout état de cause, ils ont également fait valoir que les projets de grande ampleur, tels que les LGV Atlantique, Pays-de-Loire-Bretagne, Est ou encore le contournement Nîmes-Montpellier ont d'ores et déjà été engagés.

Les nouveaux projets présentés à l'Agence dans les mois qui viennent devraient être d'une ampleur moins substantielle, lui permettant de s'engager sans compromettre sa capacité à décaisser les crédits résultant d'engagements antérieurs.

Dépenses de l'AFITF par mode depuis 2010

(en millions d'euros)

	2010	2011	2012
Route	771	869	780
Ferroviaire	1 031	688	795
Fluvial	45	73	55
Portuaire et littoral	53	58	69
Transports collectifs	187	265	379
Divers (PEI Corse, aires de contrôle poids lourds)	46	26	40
TOTAL (hors frais financiers)	2 133	1 979	2 118

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Le président de l'AFITF a également rappelé que l'opérateur a une vision très claire de ses engagements et de ses paiements à venir, mais a rappelé la nécessité d'établir des recettes pérennes .

Par ailleurs, dans un contexte de frilosité bancaire, en particulier vis-à-vis des projets de long terme, il a insisté sur la nécessité pour l'Agence de travailler sur l'ingénierie de financement des projets.

D'un point de vue stratégique, l'AFITF continue de consacrer 30 % de ses recettes à des investissements routiers et 70 % aux autres modes. Néanmoins, la convergence entre les modes - par exemple entre le fluvial et le portuaire, entre le ferroviaire et la route - devrait de plus en plus faire partie de sa réflexion à long terme.

2. La gestion de l'infrastructure ferroviaire à l'aube d'une refondation

Suite à une enquête demandée à la Cour des comptes, la commission des finances a récemment organisé une audition consacrée à l'entretien du réseau ferré national ^{9 ( * )} . Le rapport de la Cour montre que l'articulation institutionnelle et opérationnelle entre RFF et la SNCF conduit à une situation sous-optimale en matière d'entretien du réseau. De fait, l'actualisation de l'audit Rivier sur l'état du réseau ferré a montré que sa dégénérescence se poursuit, même si la tendance est moins forte qu'en 2005.

Les Assises du ferroviaire, qui se sont tenues à la fin de l'année dernière, avaient conclu à la nécessité de regrouper les services en charge de l'infrastructure ferroviaire dans une seule entité : le « gestionnaire unique d'infrastructure » (GUI) .

Les contours de ce GUI ont été récemment dévoilés par Frédéric Cuvillier, ministre délégué chargé des transports. Il réunira sous une même structure la filiale SNCF Infra, RFF et la direction des circulations ferroviaires (DCF), regroupant un total de plus de 50 000 agents . Le ministre a indiqué que cet ensemble, « une société publique nationale, dont la nature juridique n'est pas encore tranchée, sera rattachée à la SNCF au sein d'un pôle public ferroviaire unifié ».

Ce système serait directement inspiré de celui en place pour l'infrastructure de transport de l'électricité : RTE est une filiale du groupe EDF, bénéficiant d'une importante autonomie de gestion et d'une comptabilité séparée. Les entreprises ont notamment dû procéder à la répartition de la dette et des capitaux propres entre les deux structures, problématique à laquelle seront naturellement confrontés RFF et la SNCF.

Le ministre a confié, respectivement à Jean-Louis Bianco et à Jacques Auxiette, deux missions dans le cadre du rapprochement de la SNCF et de RFF. Le premier sera amené à travailler sur l'ensemble des questions relatives à la structure juridique, au cadre social ou encore à la dette, tandis que le second mènera une réflexion plus ciblée sur la clarification des relations entre le futur gestionnaire et les régions.

En tout état de cause, votre rapporteur spécial insiste sur la priorité que constitue la bonne gestion de la dette ferroviaire . RFF est et doit demeurer un emprunteur de confiance dans un contexte où, face à de nouveaux investissements, la dette ferroviaire actuellement d'environ 40 milliards d'euros (dette cumulée de RFF et de la SNCF) pourrait s'accroître entre 1 et 1,4 milliard d'euros par an dans les cinq prochaines années.

Il importe que les incertitudes autour du futur GUI soient rapidement levées afin d'adresser un message clair aux investisseurs internationaux sur la solidité financière de cette nouvelle structure.

En 2013, les concours de l'Etat à RFF vont atteindre 2 536,1 millions d'euros en 2013, auxquels s'ajouteront près de 3 600 millions d'euros de péages acquittés par les entreprises ferroviaires. Sur cette somme, environ 3 300 millions d'euros sont reversés à la SNCF, notamment à la filiale SNCF Infra au titre des opérations d'entretien des voies.

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, Alain Quinet, directeur général délégué de RFF, a souligné une certaine rigidité des subventions de l'Etat face à une évolution importante des coûts du ferroviaire (+ 5 % par an). L'augmentation des recettes commerciales de RFF ne doit donc pas constituer un tabou et mérite d'être étudiée. En parallèle, l'établissement doit continuer ses efforts en termes de gains de productivité, dont certains seront naturellement issus de l'unification avec SNCF Infra.

Par ailleurs, l'actualisation de l'audit Rivier, rappelé plus haut, a également mis en exergue l'importance d'un renouvellement accru des voies, malgré un effort significatif déjà consenti ces dernières années. Dans ce cadre, le Gouvernement a demandé à RFF d'élaborer un nouveau plan de régénération du réseau, d'un montant compris entre 1,7 et 2 milliards d'euros par an.

Lors de son audition, Alain Quinet a expliqué que ce plan devrait être l'occasion de réaliser des investissements améliorant la productivité du réseau , par exemple en matière de signalisation, ou encore grâce à un système de commande centralisé du réseau, ou bien par la réalisation d'interconnexions avec d'autres modes de transport, etc.

3. VNF : une réforme bien engagée

Voies navigables de France (VNF) est chargé de l'exploitation, de l'entretien, de la modernisation et du développement de 6 200 kilomètres de canaux et rivières aménagées, de plus de 3 000 ouvrages d'art de 40 000 hectares de domaine public en bordure de voie d'eau. VNF est également chargé de la gestion hydraulique en conciliant les usages diversifiés de la ressource en eau.

La loi du 24 janvier 2012 ^{10 ( * )} a unifié le service public de la voie d'eau et confié l'ensemble de ces missions à VNF, devenu à cette occasion un établissement public administratif. Les services de navigation de l'Etat jusqu'alors mis à disposition de VNF sont désormais pleinement intégrés à l'établissement public, ce qui se traduit par le transfert de plus de 4 000 agents .

Placé sous la tutelle du ministère de l'écologie, VNF a signé un contrat de performance avec l'Etat pour la période 2011-2013. In fine , d'après les documents budgétaires, « cette réforme vise à améliorer la sécurité de l'infrastructure pour augmenter la productivité du transport fluvial et permettre son développement. A cet effet, le contrat prévoit sur cette période un important programme d'investissement destiné à améliorer la sécurité de l'infrastructure pour les personnels, les usagers et les riverains et à rendre plus performantes les infrastructures fluviales en donnant la priorité à leur remise à niveau et leur modernisation afin d'optimiser les moyens nécessaires à leur entretien et à leur exploitation ».

Ainsi que l'a expliqué le directeur général de VNF à votre rapporteur spécial, les ambitions de ce contrat de performance sont à concilier avec les moyens réels dont dispose VNF. Les tableaux ci-dessous comparent le budget 2012 et les orientations budgétaires 2013 de l'établissement.

Du point de vue des dépenses, on constate une très forte augmentation de la masse salariale, due au transfert des agents de l'Etat. De même, la hausse de 11,4 millions des frais de fonctionnement cache en réalité une diminution. En effet, toujours du fait du transfert de personnels, la taxe sur les salaires augmente de 13,6 millions d'euros. Corrigées de cet élément, les dépenses de fonctionnement diminuent en valeur absolue.

Dépenses de VNF en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

	2012	2013
Masse salariale	25,8	213,2
Fonctionnement	110,0	121,4
Investissement	186,6	179,9
dont infrastructure	165,3	155,0
dont autres	21,3	24,8
Total	322,4	514,5

Source : Voies navigables de France

Les dépenses d'investissement, dans lesquelles le développement du Canal Seine Nord Europe (SNE) ne sont pas incluses, connaissent une légère baisse alors que de nombreux projets doivent encore être menés à bien, tels que le remplacement des barrages manuels, obsolètes et dangereux. Le vieillissement du réseau demeure un sujet de préoccupation. En effet, la plus grande partie des infrastructures date du XIX ^e siècle. Les canaux à grand gabarit, rénové dans les années 1970, nécessitent à nouveau des travaux d'entretien lourd. Comme pour le secteur ferroviaire, VNF est soumis à un arbitrage constant entre entretien (fonctionnement) et régénération (investissement).

Du coté des recettes, la hausse des dépenses, notamment liées au personnel, est compensée par l'Etat à travers l'augmentation de la subvention pour charges de service public (qui comprend également la compensation de la taxe sur les salaires).

Recettes de VNF en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

	2012	2013
Ressources commerciales	48,5	49,0
dont péages	14,0	14,2
dont redevances domaniales	23,9	24,8
dont divers	10,6	10,0
Ressources publiques	266,3	465,5
dont taxes hydrauliques	148,6	148,6
dont subvention Etat	47,7	249,6
dont AFITF	30,0	30,0
dont subventions projets	40,0	37,3
TOTAL	314,8	514,5

Source : Voies navigables de France

Quoi qu'il en soit, VNF demeure très dépendant des ressources publiques , qui constituent plus de 90 % de son budget. Les subventions proprement dites (c'est-à-dire hors taxes hydrauliques) représentent environ 60 % des recettes totales.

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le directeur général de VNF a souligné qu'il était très difficile d'augmenter les ressources commerciales de l'établissement , notamment les péages, compte tenu de la fragilité économique de la profession de la batellerie.

Il est en revanche possible que VNF cède certains de ses actifs, notamment immobiliers.

En tout état de cause, VNF apparaît toujours solide financièrement , mais doit s'efforcer de gérer au mieux ses dépenses de fonctionnement et de personnel afin de dégager des ressources plus importantes sur l'investissement .

Le Canal Seine Nord Europe (SNE) constitue le principal projet de développement de l'infrastructure permettant de relier les bassins de la Seine et du Nord-Pas-de-Calais, c'est-à-dire une ouverture vers les canaux de la Belgique et des Pays-Bas. Il a été inscrit au titre des projets prioritaires des réseaux transeuropéens de transports (RTE-T) en 2004. Son coût total était estimé à près de 4,2 milliards d'euros, financés à hauteur de 900 millions d'euros par l'Etat, d'un montant équivalent par les collectivités territoriales concernées et 333 millions d'euros par l'Union européenne. Le solde devant être pris en charge par des partenaires privés, dans le cadre d'un partenariat public-privé.

Or les difficultés de financement pour la partie privée nécessite de trouver de nouvelles ressources publiques. Le Gouvernement a donc mandaté le Conseil général de l'environnement et du développement durable et l'Inspection générale des finances afin d'étudier les modalités de financement de l'infrastructure. En parallèle, l'Union européenne étudie la possibilité d'augmenter sa participation.

C. ANALYSE PAR ACTION

1. Action 01 « Développement des infrastructures routières »

L'action 01 a pour objet la modernisation du réseau routier national concédé et non concédé existant et son développement. Le projet annuel de performances rappelle que « l'objectif fixé par l'Etat est désormais de limiter strictement l'augmentation de la capacité du réseau routier au traitement des points de congestion, des problèmes de sécurité ou des besoins d'intérêt local en limitant les impacts sur l'environnement ».

Aucun crédit budgétaire n'est inscrit sur cette action qui est entièrement financée par des fonds de concours en provenance de l'AFITF et les collectivités territoriales. La première intervient sur le réseau non concédé à hauteur de 235 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 449 millions d'euros en crédit de paiement. Les secondes apportent leurs concours dans le cadre de l'achèvement des volets routiers des contrats de plan 2000-2006 et des programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI), pour un montant de 175 millions d'euros en autorisations d'engagement et 282 millions d'euros en crédits de paiement.

En 2013, neuf mises en service sont prévues pour une longueur de routes nouvelles d'environ 76 kilomètres.

2. Action 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires »

Cette action, dotée de 3 236 millions d'euros , en AE et en CP, comprend les seules subventions versées à l'AFITF et à RFF , respectivement pour 700 millions d'euros et 2 536 millions d'euros , dont les déterminants sont expliqués plus haut.

Par ailleurs, elle est également abondée par des fonds de concours en provenance de l'AFITF, à hauteur de 321 millions d'euros en AE et 419,9 millions d'euros en CP, principalement au titre des volets ferroviaire, transport combiné et transports collectifs des contrats de plan 2000-2006 et des contrats de projets 2007-2013.

3. Action 11 « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires »

Le montant de la dotation de l'action 11 augmente très significativement par rapport à l'année 2012 (+ 145,6 %). Elle s'élève à environ 332 millions d'euros en AE et 337 millions d'euros en CP .

La plus grosse part de cette enveloppe correspond à la subvention pour charges de service public attribuée à VNF , qui comprend, à partir de 2013, les charges de personnels transférés par l'Etat à l'établissement public, soit un peu moins de 255 millions d'euros . Au surplus, lors de l'examen des crédits de la présente mission à l'Assemblée nationale, celle-ci a adopté un amendement du Gouvernement tendant à rehausser cette subvention d'environ 15 millions d'euros (en provenance du programme 217). Il s'agit d'un ajustement de 88 ETP des personnels transférés à VNF.

Les autres dépenses de fonctionnement ne dépassent pas 2 millions d'euros en CP, dont 1,6 million au titre de l'entretien des trois aérodromes sous régie directe de l'Etat ^{11 ( * )} .

Les dépenses d'investissement sont concentrées sur les infrastructures aéroportuaires, notamment les trois aérodromes mentionnés supra , mais elles couvrent aussi les acquisitions foncières prévues pour les aérodromes de Bâle-Mulhouse et de Notre-Dame-des-Landes, pour un montant d'un million d'euros.

Au titre des dépenses d'intervention, une subvention de 58,3 millions d'euros (AE=CP) est attribuée aux grands ports maritimes. Le projet annuel de performances rappelle que « ces crédits correspondent à la contribution de l'Etat au titre des dépenses effectuées par ces établissements publics notamment pour l'entretien des ouvrages extérieurs et des accès (dragage), budgétés hors taxes depuis 2008 ».

Enfin, toujours au titre des dépenses d'intervention, 14,5 millions d'euros en AE et 19,4 millions d'euros en CP sont consacrés aux infrastructures aéroportuaires à raison notamment de 7,3 millions d'euros pour la construction de l'aéroport Notre-Dame-des-Landes et du solde pour diverses opérations principalement dans des aéroports d'outre-mer.

Il convient cependant de noter l'inscription de 6,3 millions d'euros en AE « destinés à assurer le service de la dette contractée par le SETIL aéroport (Société d'équipement de Tahiti et des îles) auprès des établissements bancaires [...] . Les paiements effectifs seront échelonnés sur les années à venir ».

Des fonds de concours, à hauteur de 45 millions d'euros en AE et 67,4 millions d'euros en CP, en provenance de l'AFITF permettent de couvrir le gros entretien du réseau de 700 kilomètres de voies navigables non confiées à VNF, la part de l'Etat dans les contrats de projet ou de développement pour les volets portuaires et fluviales, les tranches annuelles du plan de relance portuaire décidé dans le cadre de la réforme des grands ports maritimes et la part de l'Etat en vue de financer les opérations portuaires non contractualisées dans des contrats de projet.

4. Action 12 « Entretien et exploitation du réseau routier national »

L'action 12 comprend les dépenses relatives à l'entretien courant et préventif du réseau routier national non concédé, à l'exploitation de proximité et aux opérations de réhabilitation ou de régénération routières, aux aménagements de sécurité (tunnels routiers notamment), ainsi qu'à la gestion du trafic et à l'information routière des usagers.

Ses crédits s'élèvent à environ 338,3 millions d'euros en AE (+ 4,37 % par rapport à la LFI pour 2012) et à 343,1 millions d'euros en CP (+ 0,25 % par rapport à la LFI pour 2012). Par ailleurs, elle est abondée par des fonds de concours d'un niveau important : 276 millions d'euros en AE et 318,5 millions d'euros en CP.

Répartition des crédits budgétaires entre les types de dépenses
d'entretien du réseau routier

	AE 2013	CP 2013
A) Chaussées : entretien préventif et grosses réparations	114 922 217	114 922 217
B) Entretien courant et viabilité hivernale	134 168 469	134 168 469
C) Réhabilitation des ouvrages d'art	42 351 767	42 351 767
D) Immobilier, radios et matériels techniques	29 247 000	34 043 000
E) Maintenance des équipements dynamiques	17 637 900	17 637 900
TOTAL	338 327 353	343 123 353

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Répartition des fonds de concours de l'AFITF

(en millions d'euros)

	AE	CP
Régénération du réseau routier national	110	107
Mise en sécurité des tunnels	83	134
Aménagements de sécurité et démarche « SURE »	22	22
Équipements dynamiques	50	45
Aire poids lourds	6	6
TOTAL	271	314

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Comme le notait votre rapporteur spécial l'année dernière, le rythme optimal de renouvellement annuel des couches de surface, estimé à 8 % ^{12 ( * )} , n'a été atteint qu'en 2009 , à la faveur du plan de relance. Le taux est ensuite passé à 6 % en 2010 et 5 % en 2011. Il pourrait retomber à 4 % en 2012 , ce qui est très insuffisant. Or le projet annuel de performances précise que « les moyens alloués en 2013, équivalents à ceux de 2012, devraient permettre d'assurer le même taux de renouvellement, soit 4 % ».

Cette logique de « coup par coup » est préjudiciable au bon entretien des routes. Il en résulte une dégradation de la qualité du réseau coûteuse à moyen et long termes et sous-optimale au plan budgétaire. Il serait plus pertinent de respecter dans la durée un taux de renouvellement de 6 %, en étudiant le cas échéant de nouvelles formes de partenariat public-privé pour en lisser le coût sur le long terme.

5. Action 13 « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres »

Les crédits de l'action 13 s'élèvent à 100,8 millions d'euros en AE et 105,8 millions d'euros en CP, soit une diminution de près de 2,2 % des AE et de 3,9 % des CP par rapport à la LFI pour 2012. Les fonds de concours de l'AFITF (50 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP) financeront comme en 2012 des opérations de sécurisation des passages à niveau et tunnels . En 2011, 450 passages à niveau ont été sécurisés, dont 80 supprimés par la création d'ouvrages d'art ou de déviation. Mi-2012, 174 passages à niveau restaient inscrits au programme national de sécurisation. En 2013, un effort particulier sera mis sur l'automatisation de 100 passages à niveau actuellement équipés de seules croix de Saint-André.

Les évolutions suivantes doivent également être soulignées :

1) Le soutien au transport combiné ferroviaire mobilisera 14,5 millions d'euros en AE et 19,5 millions d'euros en CP.

2) La subvention à la SNCF compensant les tarifs sociaux préférentiels , mis en place par l'Etat pour favoriser la mobilité de certaines populations, est reconduite à 70 millions d'euros . Ce montant, régulièrement revu à la baisse depuis 2002 ^{13 ( * )} , ne représente toutefois qu'une petite fraction des compensations accordées, puisque celles-ci couvrent aussi des tarifs spécifiques conventionnés nationaux ou régionaux, en particulier ceux dont bénéficient les personnels militaires. Les tarifs sociaux nationaux sont nombreux, s'appuient sur des textes souvent anciens et sont calculés selon des modalités complexes, les trois quarts des voyageurs-kilomètres relevant de seulement deux tarifs (carte familles nombreuses et abonnements des élèves et apprentis).

3) Les crédits de soutien économique et social au transport routier sont reconduits : le Comité national routier , qui établit en particulier l'indice gazole de référence, bénéficiera ainsi de 1,4 million d'euros en AE et CP, et Unicooptrans , fédération nationale des coopératives et groupements du transport, recevra une subvention de 500 000 euros.

4) L'action 13 intègre en 2013 8,5 millions d'euros de compensation au titre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), c'est-à-dire le financement des mesures liées à la réorganisation des services régionaux de voyageurs dans le cadre de la mise en service de la LGV Rhin-Rhône .

6. Action 14 « Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens »

Les crédits de l'action 14 s'élèvent à 17,8 millions d'euros en AE et 27,7 millions d'euros en CP , soit une diminution de près d'un tiers pour les premières et une augmentation d'environ 4,2 % pour les seconds, par rapport à 2012.

Le soutien au transport combiné maritime et fluvial s'établit comme l'année dernière à 9 millions d'euros .

Le soutien aux douze lignes aériennes d'aménagement du territoire ^{14 ( * )} , dans le cadre du renouvellement des conventions de délégation de service public, reçoit 6,9 millions d'euros en AE et 16,8 millions d'euros en CP.

Enfin, le projet annuel de performances précise que, s'agissant des fonds de concours, « 3,5 millions d'euros en crédits de paiement sont prévus pour l'autoroute de la mer Nantes-Gijon ».

7. Action 15 « Soutien et stratégie »

Les crédits de cette action s'établissent à 23,78 millions d'euros en AE et en CP , soit une diminution de 0,66 % par rapport au montant ouvert en LFI 2012. Ils sont intégralement ventilés entre les autres actions du présent programme et recouvrent les moyens transversaux de celui-ci, soit :

- 10,1 millions d'euros de crédits d'études et de prospective , qui incluent comme en 2012 une dotation d'un million d'euros à l'Agence française de l'information multimodale et de la billettique, créée en 2010 ;

- et 13,7 millions d'euros de crédits de fonctionnement (frais de déplacement, formation continue, contentieux...) de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, des services techniques centraux et des organismes et services rattachés au programme 203, dont le Secrétariat général au tunnel sous la Manche et le Conseil supérieur des transports terrestres et de l'intermodalité, créé par la loi « Grenelle II ».

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 203 « Infrastructures et services de transport »

1) Le projet de budget pour 2013 ne traduit pas d'inflexion particulière en matière d'infrastructures . En revanche, le Gouvernement a lancé une révision en profondeur du Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) afin de déterminer si certains projets peuvent être reportés ou abandonnés.

2) Le programme regroupe plus de 4 milliards d'euros en AE et en CP, en légère régression par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2012. Cette baisse résulte principalement de la réduction de 300 millions d'euros de la subvention accordée à l'AFITF , permise par la mise en place de l'éco-taxe poids lourds en juillet 2013. Le budget de l'Agence est donc maintenu constant autour de 2 milliards d'euros.

3) La mise en oeuvre de l'éco-taxe poids lourds devrait avoir eu lieu « dans les temps ». Toutefois, votre rapporteur spécial estime, compte tenu de la complexité du projet, que des aléas sont probables, entraînant l'obligation d'ajuster la subvention de l'AFITF à la fin de l'année .

4) Le Gouvernement a annoncé une vaste refonte de la gestion de l'infrastructure ferroviaire par la fusion dans un ensemble unique de SNCF Infra, de RFF et de la direction des circulations ferroviaires . Les modalités pratiques restent encore à définir .

5) Votre rapporteur spécial attache une importance toute particulière à ce que la nouvelle structure demeure un emprunteur de confiance capable de gérer la dette ferroviaire - d'un montant cumulé de près de 40 milliards d'euros - dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui.

6) Suite à la réforme engagée par la loi du 24 janvier 2012, l'Etat transfert à VNF plus de 4 000 agents et augmente en conséquence la subvention qu'il lui accorde. L'établissement, bien que solide financièrement, doit désormais dégager des marges de manoeuvre pour réaliser d'importants investissements nécessaires au maintien en condition opérationnelle du réseau.

7) Comme l'année dernière, votre rapporteur spécial note que les crédits consacrés à l'entretien des routes ne seront pas suffisants pour assurer un taux de renouvellement optimal, conduisant à une lente dégradation du réseau .

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* ⁶ Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (dite « Grenelle I »).

* ⁷ Le « taux de rendement interne » des projets d'investissement de l'Etat, notamment en matière d'infrastructures, devrait par ailleurs être évalué par le commissariat général à l'investissement.

* ⁸ Aux termes du II de l'article 17 de la LOLF, les fonds de concours « sont constitués, d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, par les produits de legs et donations attribués à l'Etat ».

* ⁹ Audition du mercredi 26 septembre 2012. Cf. rapport d'information n° 783 (2011-2012) sur l'entretien du réseau ferré national, fait au nom de la commission des finances.

* ¹⁰ Loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France.

* ¹¹ Saint-Pierre-Pointe-Blanche à Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-Hihifo à Wallis-et-Futuna, Aix-les-Milles en métropole.

* ¹² Ce pourcentage est calculé compte tenu de l'augmentation du trafic des poids lourds et de la durée de vie optimale des chaussées, qui est de huit à quinze ans selon l'intensité du trafic.

* ¹³ D'après la SNCF, l'insuffisance de compensation depuis 2002 s'élèverait ainsi à plusieurs dizaines de millions d'euros.

* ¹⁴ La charge de la compensation du déficit d'exploitation versée au transporteur est partagée entre l'Etat et les collectivités territoriales concernées (à l'exception de la desserte internationale de Saint-Pierre-et-Miquelon, que l'Etat assume seul).