Projet de loi de finances pour 2013 : Ecologie, développement et aménagement durables

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 10

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT
ET AMÉNAGEMENT DURABLES

BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : AIDES À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS

Rapporteurs spéciaux : MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN et Mme Marie-Hélène DES ESGAULX

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart , Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 235 , 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Mission « Écologie, développement et aménagement durables »

Présentation générale de la mission et de l'évolution de ses crédits

1) L'architecture de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » évolue par rapport à la loi de finances pour 2012. Le programme 207 « Sécurité et circulation routières » a été transféré dans la mission « Sécurité ». De plus, le périmètre du programme 205 s'élargit et intègre désormais les crédits dédiés à la pêche et à l'aquaculture. Enfin, le programme 113 connaît à l'inverse une diminution de son périmètre : les crédits liés à l'urbanisme sont transférés vers le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ». La mission, dont le dispositif de performance est adapté en conséquence, se compose désormais de huit programmes .

2) Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une dotation globale de 8,3 milliards d'euros. A périmètre constant, les crédits de la mission régressent de 4,5 % par rapport à 2012 . Cette évolution des crédits résulte d'une réduction des dépenses de fonctionnement sur la plupart des programmes, d'une baisse des moyens alloués à la sécurité maritime et de plusieurs débudgétisations . En revanche, les moyens relatifs à la protection de la biodiversité sont globalement stables tandis que le soutien en faveur de la lutte contre le changement climatique augmente .

3) Sur la période 2013-2015, les moyens affectés à la mission connaîtront une baisse conséquente de 7 % , qui concernera essentiellement les infrastructures de transport, la météorologie et l'après-mines.

4) Le plafond d'emplois ministériel régresse quant à lui de 1,5 % par rapport à 2012, pour un nombre total de 38 566 équivalent temps plein travaillés (ETPT). Sur la période du nouveau budget triennal 2015-2015, le ministère subira une réduction globale de 1 678 ETPT .

5) Par ailleurs, les opérateurs de la mission sont également mis à contribution puisque le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une réduction moyenne de 4 % de leurs subventions pour charges de service public ainsi qu'une contraction moyenne de 2,5 % de leur plafond d'emplois. De plus, les ressources affectées des opérateurs de la mission seront plafonnées, conformément à l'article 46 de la loi n° 2011-1977 de finances pour 2012.

6) Le poids des dépenses fiscales demeure conséquent , même si l'on relève une diminution importante de leur coût par rapport à 2012 , qui passera de 2,1 milliards d'euros à 1,6 milliard d'euros, évolution due principalement à la contraction du crédit d'impôt développement durable depuis deux ans.

Le programme 203 « Infrastructures et services de transport »

1) Le projet de budget pour 2013 ne traduit pas d'inflexion particulière en matière d'infrastructures . En revanche, le Gouvernement a lancé une révision en profondeur du Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) afin de déterminer si certains projets peuvent être reportés ou abandonnés.

2) Le programme regroupe plus de 4 milliards d'euros en AE et en CP, en légère régression par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2012. Cette baisse résulte principalement de la réduction de 300 millions d'euros de la subvention accordée à l'AFITF , permise par la mise en place de l'éco-taxe poids lourds en juillet 2013. Le budget de l'Agence est donc maintenu constant autour de 2 milliards d'euros.

3) La mise en oeuvre de l'éco-taxe poids lourds devrait avoir eu lieu « dans les temps ». Toutefois, votre rapporteur spécial estime, compte tenu de la complexité du projet, que des aléas sont probables, entraînant l'obligation d'ajuster la subvention de l'AFITF à la fin de l'année .

4) Le Gouvernement a annoncé une vaste refonte de la gestion de l'infrastructure ferroviaire par la fusion dans un ensemble unique de SNCF Infra, de RFF et de la direction des circulations ferroviaires . Les modalités pratiques restent encore à définir .

5) Votre rapporteur spécial attache une importance toute particulière à ce que la nouvelle structure demeure un emprunteur de confiance capable de gérer la dette ferroviaire - d'un montant cumulé de près de 40 milliards d'euros - dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui.

6) Suite à la réforme engagée par la loi du 24 janvier 2012, l'Etat transfert à VNF plus de 4 000 agents et augmente en conséquence la subvention qu'il lui accorde. L'établissement, bien que solide financièrement, doit désormais dégager des marges de manoeuvre pour réaliser d'importants investissements nécessaires au maintien en condition opérationnelle du réseau.

7) Comme l'année dernière, votre rapporteur spécial note que les crédits consacrés à l'entretien des routes ne seront pas suffisants pour assurer un taux de renouvellement optimal, conduisant à une lente dégradation du réseau .

Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »

1) Le périmètre du programme est élargi à la pêche et à l'aquaculture suite au rattachement de la politique de la pêche au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

2) Les crédits s'élèvent à environ 194 millions d'euros en AE et en CP, en légère diminution par rapport à la LFI pour 2012. Les crédits de personnels, inscrits sur le programme 217 de la présente mission, sont stables, à hauteur de 182,9 millions d'euros, et représentent 2 959 ETPT.

3) Votre rapporteur spécial note une légère diminution de l'enveloppe consacrée au remboursement de diverses exonérations de cotisations sociales patronales , résultant d'une baisse du nombre de bénéficiaires.

4) Les dotations des principales actions de ce programme ne connaissent pas de changement significatif par rapport à l'année précédente.

5) Les crédits inscrits sur l'action 6 « Gestion durable de la pêche et de l'aquaculture » représentent 52 millions d'euros, dont 37 millions au titre d'interventions économiques en soutien à la flotte et aux marins . Une partie de ces interventions sont co-financées par l'Union européenne dans le cadre du Fonds européen pour la pêche.

Le programme 170 « Météorologie »

1) Les crédits demandés pour 2013 progressent de 4,3 % par rapport à 2012, après une hausse équivalente au cours des deux dernières années . Cependant, le nouveau cadrage budgétaire est plus contraint que celui que prévoyait le contrat d'objectifs et de performance. La totalité des crédits correspond à la subvention pour charges de service public de Météo France.

2) Le plafond d'emplois de l'opérateur diminue de 99 ETP, soit une réduction de 2,9 %, supérieure à la moyenne de 2,5 % prévue pour les opérateurs du ministère . En revanche, le nombre d'emplois hors plafond augmentera de 45 à 60, en raison du recours croissant à des postes financés sur contrats de recherche financés par l'Union européenne.

3) Le projet de budget 2013 est fondé sur une hypothèse de maîtrise de la masse salariale de Météo France, une réduction de ses dépenses de fonctionnement, une baisse de ses dépenses d'investissement et des recettes commerciales en décroissance . En revanche, il intègre le financement du supercalculateur, investissement primordial pour garantir l'expertise de Météo France et l'aider à améliorer la sécurité des personnes et des biens.

4) La réorganisation territoriale se poursuivra en 2013, mais les économies de cette réforme ne seront perceptibles qu'à compter de 2015 .

5) Enfin, Météo France a fait l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes dont les conclusions ont été rendues à l'été 2011. La Cour salue des améliorations dans la gestion budgétaire et comptable, tout en émettant un certain nombre de recommandations . Par ailleurs, concernant les missions et la stratégie de l'opérateur, elle insiste sur la nécessité d'améliorer encore l'offre de services en matière de sécurité des personnes et des biens, et souligne les conséquences de la réorganisation territoriale, qui implique un accompagnement individuel des différents agents.

Le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité »

1) L'évolution de la structure du programme est bienvenue . En effet, le transfert des crédits d'urbanisme sur la mission « Egalité des territoires, logement et ville » renforce sa cohérence, alors qu'il était auparavant caractérisé par une grande hétérogénéité. Le programme comporte désormais quatre actions, entièrement tournées vers la préservation de la biodiversité et des paysages .

2) Le projet de loi de finances pour 2013 propose une dotation de 280,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 279,2 millions d'euros en crédits de paiement (CP) . Ce montant marque une régression des AE, démarche volontaire qui vise à réduire le montant des restes à payer d'une année sur l'autre . En revanche, les CP seront stables sur l'ensemble du triennal 2013-2015 . Ce niveau est destiné à permettre un renforcement des actions relatives à la mise en oeuvre des directives européennes dans le domaine de l'eau et de la biodiversité, y compris marine, sous peine de contentieux avec pénalités financières à la clé.

3) Certaines sous-actions du programme connaissent une régression, qui s'explique par la réduction pour charges de service public des opérateurs, un effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement et une débudgétisation de certaines missions vers les agences de l'eau .

4) Le plafond d'emplois du programme diminue de 81 ETPT, et celui des opérateurs de 137, cette réduction s'imputant principalement sur les agences de l'eau , l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et les parcs nationaux. Concernant ces derniers, la baisse des emplois sous plafond est largement contrebalancée par une hausse très significative des emplois hors plafond.

5) L'ONCFS a fait l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes , dont les conclusions , publiées en juillet 2012, s'avèrent particulièrement critiques . La juridiction financière dénonce notamment une évolution budgétaire préoccupante , une gestion déficiente des tutelles et de l'opérateur, des pratiques irrégulières et dispendieuses ainsi qu'une dérive de la masse salariale . La mise en oeuvre du nouveau contrat d'objectifs et de performance 2012-2014 doit permettre d'améliorer la plupart de ses points. Par ailleurs, le ministre chargé du budget comme la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie se sont engagés à suivre les recommandations de la Cour.

Le programme 159 « Information géographique et cartographique »

1) La quasi-totalité des crédits du programme est consacrée à la subvention pour charges de service public de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) , qui résulte de la fusion de l'Institut géographique national et de l'Inventaire forestier national (IFN) opérée l'année dernière.

2) Des discussions seront bientôt ouvertes pour élaborer un nouveau contrat d'objectifs et de performance plus ambitieux et adapté à la nature duale du nouvel établissement. De même, le schéma pluriannuel de stratégie immobilière devra être mise à jour .

3) Les crédits du programme restent stables par rapport à 2012 , à hauteur de 96,2 millions d'euros. Ce niveau se fonde sur une prévision de maîtrise de la masse salariale de l'IGN, une réduction de ses dépenses de fonctionnement, la couverture de ses besoins en investissements et l'adaptation de son modèle économique pour répondre à la décroissance de ses recettes commerciales.

4) Le plafond d'emplois de l'opérateur prévoit une diminution de 53 ETP par rapport à 2012, soit une réduction de 3 % supérieure à la moyenne de 2,5 % prévue pour les opérateurs du ministère. Cette prévision optimiste s'appuiera notamment sur le non-remplacement des 41 départs en retraite prévus en 2013 .

5) La situation financière de l'IGN demeure fragile et devra être suivie avec attention. Enfin, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'opportunité et la pertinence de la fusion entre l'IGN et l'IFN, dans la mesure où très peu de mutualisations en sont attendues.

Le programme 181 « Prévention des risques »

1) Le programme 181 est structuré autour de quatre grandes priorités : la prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles, la prévention des risques naturels et hydrauliques, la sûreté nucléaire et la radioprotection, et la prévention des risques liés aux anciens sites miniers. Il est particulièrement soumis aux contraintes résultant des exigences communautaires dans ces différents domaines.

2) Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une forte réduction de ses crédits en AE comme en CP , pour un montant de 370,1 millions d'euros en AE et de 284,9 millions d'euros en CP. Malgré la baisse globale des moyens du programme, les dotations évoluent différemment selon les types de risques.

3) S'agissant des risques industriels, l'évolution des crédits est marquée par le rythme de mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) .

4) En ce qui concerne les risques naturels, la forte régression de la dotation est compensée par une débudgétisation . En effet, certaines missions antérieurement financés sur ces crédits seront transférés au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

5) La sûreté nucléaire bénéficiera de moyens stabilisés , tant en termes de crédits que de personnel, notamment pour faire face aux obligations de sécurité supplémentaires imposées à la suite de la catastrophe nucléaire de Fukushima.

6) Enfin, la sécurisation des anciens sites miniers subira une réduction modérée de ses crédits.

7) Le plafond d'emplois du programme 181 (hors ASN) est relativement préservé , avec une perte de 10 effectifs. Il en va de même s'agissant du plafond d'emplois des opérateurs, dont la réduction est inférieure à la moyenne de 2,5 % prévue pour l'ensemble du ministère.

Le programme 174 « Énergie, climat et après-mines »

1) Le programme 174 se caractérise par l'hétérogénéité de son périmètre . En effet, il regroupe les crédits dévolus au pilotage de la politique énergétique, à la gestion économique et sociale de l'après-mines, et à la lutte contre le changement climatique.

2) Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une réduction du plafond d'emplois de 34 ETP par rapport à 2012, et une dotation globale de 687,8 millions d'euros en CP, soit une légère hausse de 1,1 %. Cependant, l'évolution des crédits associés aux différentes actions du programme est contrastée.

3) En effet, les ressources allouées à la politique de l'énergie sont relativement stables, tandis que les crédits alloués à la lutte contre le changement climatique et à l'amélioration de la qualité de l'air bénéficieront de 5 millions d'euros supplémentaires . Il convient également d'associer à ces crédits budgétaires les moyens fiscaux prévus par les articles 12 et 13 du projet de loi de finances pour 2013 (pérennisation et durcissement du barème du malus écologique, en contrepartie de bonus renforcés pour les véhicules électriques et hybrides, et augmentation de la TGAP sur les polluants atmosphériques).

4) Le renforcement des moyens pour l'amélioration de la qualité de l'air est opportun, alors que la France a été assignée devant la Cour de justice de l'Union européenne en raison du non-respect des valeurs limites relatives aux particules fines, et qu'il risque d'en être de même rapidement en ce qui concerne l'atteinte des valeurs limite de dioxyde d'azote. Le renforcement des moyens budgétaires ne saurait toutefois être suffisant, et doit s'accompagner de mesures pour simplifier la gouvernance du système de surveillance français de la qualité de l'air, dont les acteurs sont performants mais pas assez coordonnés.

5) A l'inverse, les ressources consacrées à l'après-mines régressent de 7 % . Cette évolution s'explique par la décroissance naturelle du nombre des ayants-droit concernés. Seules les Mines de Potasse d'Alsace verront leur dotation augmenter, afin de financer d'importants travaux de dépollution.

6) En ce qui concerne l'exécution budgétaire 2012, on relève deux mouvements de sens contraire . D'une part, un prélèvement de 35 millions d'euros a été opéré sur les crédits du programme pour permettre l'ouverture, dès le début de l'année 2012, du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition des véhicules propres ». Cette restitution constitue un enjeu important, susceptible de créer des difficultés de fin de gestion s'il n'est pas opéré avant la fin de l'année .

7) A l'inverse, votre rapporteur spécial relève avec satisfaction le remboursement de la dette de l'Etat vis-à-vis de la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM).

Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer »

1) Le programme 217 est le dispositif support de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ». Depuis la création du ministère de l'égalité des territoires et du logement, un plafond d'emplois propre à ce dernier a été créé (programme 335). Toutefois, en gestion, le programme 217 restera le support d'exécution des dépenses, afin de garantir une politique unifiée des ressources humaines .

2) Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une dotation de 2,5 milliards d'euros, ce qui marque une forte régression par rapport à l'année dernière , à périmètre constant. Le programme sera contraint par la nécessité de dégager des économies sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention. Cette évolution devrait notamment affecter les activités du Commissariat général au développement durable, qui devra recentrer et mieux cibler ses aides.

3) Plus de 86 % des crédits du programme constituent des dépenses de personnel , ventilées dans des « actions miroirs » correspondant aux différents programmes de politique publique portée par le ministère. Les économies pèseront donc avant tout sur les dépenses de soutien (informatique, communication...).

4) Le plafond d'emplois du programme 217 régressera très fortement, à hauteur de 6 326 ETPT . La diminution des effectifs du ministère affectera notamment le programme 203 « Infrastructures de transport ».

5) Enfin, le programme 217 a de nouveau fait face à une exécution tendue en 2012, affecté par des aléas de gestion et des annulations de crédits . La fin de gestion hors titre 2 s'annonce de nouveau très difficile, et des mesures palliatives ont été prises pour éviter des situations de cessation de paiement. Par ailleurs, s'agissant du titre 2, il conviendra de rester vigilant sur le rattachement des fonds de concours pour le remboursement au titre du transfert des parcs de l'équipement .

Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

1) Les recettes du budget annexe restent largement dépendantes de l'évolution du trafic aérien pendant l'année 2013, lequel pourrait être affecté par l'environnement économique.

2) En conséquence, l'équilibre budgétaire du budget annexe - soit un déficit de 21,5 millions d'euros - doit être regardé avec précaution . Il n'est pas exclu qu'il soit nécessaire de recourir plus que prévu à l'emprunt au cours de l'année 2013.

3) Sous réserve des observations précédentes, sur la période triennale, le budget annexe devrait redevenir excédentaire à compter de 2014 et l'endettement devrait diminuer en valeur absolue à partir de 2015 . En 2013, l'endettement progresse encore pour atteindre 1 239 millions d'euros , mobilisant près de 38 millions d'euros de charges d'intérêt.

4) Les dépenses du budget annexe sont toujours caractérisées par la place très importante des dépenses de personnel (environ 50 %) pour un montant total de près de 1 137 millions d'euros . Malgré des réductions d'effectifs année après année depuis 2007, la masse salariale continue de progresser (+ 3 % en 2013).

5) La DGAC doit donc poursuivre son effort de rationalisation de certaines fonctions support et de gains de compétitivité . A cet égard, la programmation triennale est exigeante (réduction de 100 ETP chaque année).

6) Au final, si un effort peut être réalisé sur les recettes - certaines redevances qui ne couvrent pas la totalité du coût du service rendu à l'usager -, celui-ci doit s'accompagner d'une maîtrise accrue de la dépense , notamment de personnel.

Le compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres »

1) La transformation du compte de concours financiers en un compte d'affectation spéciale marque la volonté d'assurer l'équilibre budgétaire du dispositif « bonus/malus », dont le déficit cumulé depuis 2008 s'élève à près d'1,5 milliard d'euros .

2) Dans le cadre du plan de soutien à la filière automobile , annoncé le 25 juillet 2012, le barème du bonus a été sensiblement renforcé . En conséquence, l'article 12 du présent PLF durcit le barème du malus .

3) Le financement du CAS ne sera toutefois pas équilibré en 2013 . Il est donc nécessaire d'ouvrir une dotation de 50 millions d'euros sur le programme « Énergie » de la mission « Écologie ». Cette pratique n'est pas contraire à la LOLF mais elle contrevient directement à la raison d'être du CAS .

4) Au total, 402 millions d'euros sont inscrits au titre du bonus et 1,6 million d'euros au titre du superbonus . Au vu de la très faible dépense que représente ce dernier, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'opportunité de maintenir ce dispositif.

5) Il est indéniable que les émissions de CO ₂ ont diminué, sans qu'il soit possible de déterminer la part qui incombe au bonus/malus. Au surplus, le dispositif n'a aucune influence sur les émissions de particules fines ou des dérivés oxydés de l'azote (NO _X ) . D'un point de vue économique , ses effets sur les constructeurs économiques apparaissent encore plus insaisissables .

Le compte d'affectation spéciale
« Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

1) Le financement des TET recherche toujours son équilibre en 2012 puisque les dépenses du compte ont été réévaluées de 45 millions d'euros . En conséquence, il a été nécessaire de relever le plafond de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) de 155 à 200 millions d'euros.

2) La justification au premier euro pour les deux programmes a quelque peu progressé mais demeure réduite et les orientations et indicateurs de la convention de service public liant l'Etat à la SNCF ne sont pas suffisamment précisés.

3) L'âge moyen des locomotives et voitures des TET est très élevé et le coût de leur régénération et maintenance, auquel contribue le programme 786, se révèle croissant. La question du renouvellement de ce matériel risque donc de se poser avec une particulière acuité à partir de 2014-2015, et le coût élevé y afférent fera vraisemblablement l'objet d'âpres négociations entre l'Etat, autorité organisatrice, et la SNCF.

Au 10 octobre 2012, délai fixé par la loi organique, 79 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux. Ils notent cependant des variations selon les programmes allant de 50 % à 100 %. Ils ont pu disposer de l'ensemble des réponses pour rédiger le présent rapport.