IV. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE
A. LA DYNAMIQUE ET L'ACTUALISATION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES
La participation française au budget communautaire prend la forme d'un prélèvement annuel sur les recettes de l'Etat autorisé en loi de finances (PSR-UE) . Ce prélèvement est estimé à 19,6 milliards d'euros en 2013 .
A l'instar des ressources du budget communautaire elles-mêmes, la contribution française a connu des évolutions significatives affectant son montant et sa structure .
1. Une tendance de long terme à l'augmentation
a) Une contribution multipliée par cinq entre 1982 et 2013
Entre 1982 et 2013, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par cinq, passant de 4,1 à 19,6 milliards d'euros . Cette augmentation a connu quatre phases principales :
1) de 1982 à 1994, la forte croissance des dépenses de la politique agricole commune et de la politique de cohésion a fait passer la contribution française de 4 % à environ 6,5 % des recettes fiscales nettes de l'Etat ;
2) de 1994 à 2007, la volonté de maîtrise des dépenses exprimée par les Etats fortement contributeurs nets au budget communautaire a abouti à la stabilisation du PSR-UE entre 5,5 % et 6,6 % des recettes fiscales nettes (6,6 % en 2003) ;
3) de 2007 à 2009, on a constaté à nouveau un mouvement de hausse , atteignant un pic exceptionnel en 2009 suite à l'entrée en vigueur de la DRP (année au cours de laquelle le PSR-UE aura représenté 9 % de nos recettes fiscales nettes) ;
4) depuis 2010, une stabilisation est constatée à nouveau et la contribution française devrait ainsi représenter en 2013 19,6 milliards d'euros, soit 7 % des dépenses du budget général et 6,6 % de nos recettes fiscales nettes.
Evolution de la part du PSR-UE dans les recettes fiscales nationales
Source : annexe
« Relations financières avec l'Union
européenne » au projet de loi de finances pour 2013
b) D'importantes évolutions de structure
L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut des Etats parmi les différentes ressources du budget communautaire (ressource RNB). Les réaménagements successifs du système des ressources propres ont en effet contribué à modifier substantiellement la part relative de ces différentes ressources et, en 2011, plus de 75 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB 44 ( * ) .
La même évolution est constatée pour la composition du prélèvement sur recettes français . Alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995 (7,2 milliards d'euros et 60 % du total), c'est la contribution RNB qui en constitue l'essentiel en 2013, avec 15,5 milliards d'euros et 70 % du total, contre 13 % du total pour la ressource TVA.
(en pourcentage et en milliards d'euros)
Composition du PSR-UE depuis 1995
N.B : les ressources propres traditionnelles (RPT) sont composées des droits de douane, des prélèvements agricoles et des cotisations sur le sucre.
Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013
c) L'instabilité des écarts entre prévision et exécution
Des écarts considérables , positifs ou négatifs selon les exercices, sont constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE.
Ecarts entre la prévision et l'exécution du PSR-UE depuis 1983
(en millions d'euros)
* Prévision pour 2012 au 1 er septembre 2012
Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013
Vos rapporteurs spéciaux observent que ces écarts considérables posent un véritable problème au regard de la sincérité du PSR-UE voté chaque année. Ils jugent nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant .
L'estimation de la participation française au budget communautaire repose en effet sur un faisceau d'hypothèses qui rendent son anticipation complexe . Les principaux facteurs d'incertitude résident dans l'évolution des volets dépenses et recettes du budget communautaire, qui ont un impact direct sur les contributions des Etats membres :
- l'évaluation du PSR-UE suppose tout d'abord d'anticiper les dépenses qui seront effectivement budgétées pour l'année suivante 45 ( * ) , le niveau effectif d'exécution des crédits votés et le niveau de consommation des réserves 46 ( * ) ;
- la prévision en recettes varie, quant à elle, en fonction des assiettes des ressources TVA et RNB, du niveau de recouvrement des ressources propres traditionnelles, du solde prévisible de l'exercice en cours et du montant de la correction britannique (cf. infra ).
Le tableau suivant permet de détailler l'origine des écarts constatés en exécution.
Prévision et exécution du prélèvement sur recettes de 2009 à 2011
(en millions d'euros)
|
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Loi de finances initiale |
18 153 |
18 235 |
18 878 |
|
Variation de la ressource PNB |
-45 |
-382 |
193 |
|
Impact de la variation du taux d'appel |
657 |
-132 |
266 |
|
dont impact de la variation, par rapport à l'estimation faite en LFI : |
|||
|
- des dépenses à financer inscrites au budget de l'Union |
104 |
0 |
0 |
|
- du solde de l'exercice précédent |
720 |
96 |
52 |
|
- du produit des recettes diverses du budget communautaire |
-29 |
2 |
-23 |
|
- du produit de la ressource TVA au niveau de l'UE |
111 |
-54 |
-8 |
|
- du produit des ressources propres traditionnelles au niveau de l'UE |
-250 |
-175 |
246 |
|
Impact de la variation des bases PNB des Etats membres |
-76 |
-262 |
37 |
|
Solde de la ressource PNB sur les exercices antérieurs |
-48 |
13 |
62 |
|
Crédits n-1 rendus aux Etats membres en n (budget rectificatif) |
-578 |
0 |
-173 |
|
Variation de la ressource TVA |
-352 |
229 |
-22 |
|
Impact de la variation des bases TVA des Etats membres |
-131 |
110 |
-36 |
|
Solde de la ressource TVA sur les exercices antérieurs |
-221 |
119 |
14 |
|
Variation du produit des ressources propres traditionnelles |
0 |
0 |
0 |
|
Variation de la participation à la correction britannique |
-160 |
143 |
-8 |
|
Variation de la participation des nouveaux rabais (Pays-Bas, Suède) |
-1 |
-2 |
1 |
|
Versements divers |
2 |
7 |
7 |
|
Total des écarts |
-556 |
-4 |
170 |
|
Exécution |
17 599 |
18 232 |
19 048 |
Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013
Alors qu'en 2007 , le prélèvement avait été surestimé de plus de 1,5 milliard d'euros , soit la surestimation la plus importante depuis 2002, il apparaît sur l'exercice 2008 une légère sous-estimation du PSR-UE inscrit en loi de finances initiale (LFI) , à hauteur de 314 millions d'euros . Cet écart s'expliquait par les caractéristiques du volet recettes du budget communautaire : 1 529 millions d'euros d'excédent budgétaire avaient été reportés de 2006 à 2007, minorant la contribution française de 244 millions d'euros et 5 976 millions d'euros avaient été rétrocédés aux Etats membres en application du dernier budget rectificatif de 2007, soit 917 millions d'euros pour la France 47 ( * ) .
Pour l'année 2009 , la sous-estimation du prélèvement était nettement plus importante puisqu'elle était de plus d'un milliard d'euros . Le phénomène de « sur-contribution » française s'expliquait notamment par l' augmentation du taux d'appel de la ressource RNB et par les révisions d'assiettes auxquelles procède la Commission chaque année 48 ( * ) : relativement moins atteinte par la crise économique que les autres Etats membres, la France a vu, en effet, le calcul de sa ressource RNB revu nettement à la hausse ; or cette ressource représentait l'essentiel de la contribution française. Il convient également de noter l' effet de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée en vigueur le 1 er mars 2009. Vos rapporteurs spéciaux consacrent un paragraphe spécifique à la question de l'impact de la DRP sur le PSR-UE et sur le solde net français, à la fin de la seconde partie du présent rapport.
En 2010, la prévision d'exécution du PSR-UE avait été inférieure de 556 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle aurait dû s'établir à 17,59 milliards d'euros. Les prévisions de la LFI avaient été construites sur la base de prévisions de la Commission de mai 2009 qui s'étaient révélées excessivement pessimistes lors de leur révision en mai 2010. Malgré un besoin de financement de l'UE plus élevé que prévu, la baisse de la part relative de la France dans la ressource RNB, d'une part, et la hausse des ressources RPT et TVA (qui avait induit un moindre appel à la ressource RNB), d'autre part, avaient conduit à une réduction de la contribution française au titre du RNB (- 45 millions d'euros). De plus, l'assiette TVA de la France avait été plus faible que celle ayant fondé la prévision de la LFI pour 2010, ce qui avait eu pour effet de réduire le montant dû au titre de la ressource TVA de 352 millions d'euros . En outre, la contribution de la France au financement de la correction britannique avait subi une baisse de 160 millions d'euros par rapport aux prévisions.
S'agissant de 2011 , l'exécution du PSR-UE était inférieure de 5 millions d'euros au montant inscrit en LFI et s'élèvait à 18,2 milliards d'euros environ (ce montant pouvant encore être affiné d'ici la fin de l'année 2012). D'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013, les prévisions de la LFI 2011 avaient été construites sur la base de prévisions assez pessimistes de la Commission en mai 2010 . Ainsi, malgré un besoin de financement de l'Union plus élevé que prévu 49 ( * ) , la hausse des ressources RPT et TVA attendues en 2011 (qui induisait un moindre appel à la ressource RNB) et la baisse de notre part relative RNB, par rapport à la prévision de la LFI 2011, conduisaient à une baisse de 382 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB . Cependant, l'assiette TVA française avait été plus élevée que celle ayant fondé la prévision de la LFI 2011, ce qui a eu pour effet d' augmenter notre contribution de 229 millions d'euros au titre de la ressource TVA . En outre, la contribution de la France au financement de la correction britannique avait été revue à la hausse, à hauteur de 143 millions d'euros , par rapport à la prévision de la LFI 2011.
En 2012, la prévision d'exécution du PSR-UE devrait être d'après le Gouvernement supérieure de 170 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle devrait s'établir à 19 milliards d'euros mais vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur l'éventualité d'une sous-estimation . La révision des prévisions de ressources de la Commission en mai 2012 a contribué à augmenter le PSR-UE par rapport à la prévision en LFI 2012. En effet, les prévisions de la LFI 2012 ont été construites sur la base d'estimations de la Commission faites en mai 2011 qui se sont révélées optimistes au moment de leur révision en mai 2012. Selon l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013, cet écart par rapport à la LFI 2012 s'explique essentiellement par :
- une forte baisse des ressources RPT attendues en 2012 au niveau de l'Union liée au ralentissement des échanges internationaux. Il en résulte un appel plus important à la ressource RNB, ressource d'équilibre, soit une hausse de 94 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB ;
- et une hausse de la part relative RNB de la France qui induit également une majoration de 37 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB.
Ce montant de 170 millions d'euros pourrait toutefois se révéler bien plus élevé au terme de l'exécution 2012 , puisque selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux par Hervé Jouanjean, directeur général de la direction générale du Budget de la Commission européenne, un budget rectificatif de fin d'exercice pourrait conduire à demander l'ouverture d'environ 9 milliards d'euros de CP supplémentaires . Cette ouverture de crédits doit en effet permettre de répondre partiellement au problème d'une absence de couverture de 13,4 milliards d'euros de CP sur l'exercice. Il pourrait donc in fine s'agir pour la France d'un écart en exécution de 1,5 milliard d'euros du PSR-UE par rapport à la prévision en LFI pour 2012 , compte-tenu de sa part de 16,7 % dans les recettes de l'Union.
2. Le prélèvement sur recettes est évalué à 19,6 milliards d'euros en 2013
a) L'application de nouvelles règles comptables depuis 2010
Suite aux recommandations de la Cour des Comptes 50 ( * ) , la loi de finances pour 2010 a prévu une nouvelle mesure du périmètre du prélèvement sur recettes . Elle consiste à exclure les ressources propres traditionnelles (RPT) 51 ( * ) de manière à pouvoir traiter celles-ci en compte de tiers. Vos rapporteurs spéciaux conviennent que ces ressources appartiennent à l'UE et que l'État se contente d'en assurer le recouvrement.
Le nouveau mode de calcul du PSR-UE a réduit, en apparence seulement, son montant en 2010. Cette baisse , de 747 millions d'euros par rapport à la prévision 2009 et de plus d'1,8 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2009, ne résulte que des nouvelles règles comptables utilisées . A périmètre constant, ce prélèvement s'élevait en effet à 19,5 milliards d'euros, soit une augmentation en 2010 de 600 millions d'euros par rapport au PSR-UE prévu initialement en 2009 . Il faut toutefois souligner que la baisse est effective si l'on se reporte à l'exécution 2009. Celle-ci est, en effet, supérieure de 465 millions d'euros à la prévision 2010 .
Le changement de périmètre du prélèvement sur recettes intervenu en 2010
(en millions d'euros)
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2009 (Prévision) |
2009 (Exécution) |
2010 (Prévision) |
|
|
Prélèvement selon le périmètre 2009 |
18 900 |
19 965 |
19 500 |
|
Droits de douanes et cotisations sucre |
- 1 943 |
- 1 641 |
- 1 347 |
|
Prélèvement selon le périmètre 2010 |
16 957 |
18 324 |
18 153 |
Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010
Pour mémoire, en 2012 et 2013, le niveau estimé de ces RPT devrait s'élever respectivement à 2,4 et 2,7 milliards d'euros .
b) Les déterminants de la prévision 2013
L'article 44 du projet de loi de finances pour 2013 évalue le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de l'Union européenne à 19,6 milliards d'euros en 2013, soit un PSR-UE 2013 en nette augmentation par rapport à celui voté pour 2012 ( hausse de 720 millions d'euros, soit 3,81 % ).
Pour la troisième année consécutive et à la différence des années antérieures, la prévision 2013 ne repose pas sur les hypothèses de la Commission européenne issues de son avant-projet de budget, mais sur le besoin de financement issu du projet du Conseil , tant en matière de dépenses qu'en ce qui concerne les recettes 52 ( * ) .
En dépenses, le calcul a ainsi été établi en fonction d'un besoin de financement de 132,7 milliards d'euros de CP 53 ( * ) .
Décomposition de la contribution française en 2013
|
Ressource |
Montant en milliards d'euros |
|
Ressource TVA Dont correction britannique |
4,049 1,100 |
|
Ressource RNB |
15,549 |
|
Total |
19,598 |
Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013
Vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'au sein du PSR-UE, un peu plus d'un milliard d'euros correspond au financement de la « correction des déséquilibres budgétaires » dont bénéficie le Royaume-Uni . Notre pays reste donc le premier financeur du « chèque » britannique.
|
Le calcul de la « correction britannique » Depuis 1984, et en application de l'accord dit de Fontainebleau, le Royaume-Uni profite en effet d'un mécanisme de « correction » dont est susceptible de bénéficier tout Etat membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité. Le calcul de la correction britannique repose sur la différence constatée entre la part du Royaume-Uni dans les dépenses réparties (c'est-à-dire les dépenses engagées par l'Union sur le sol britannique) et sa part dans le total des paiements au titre des ressources TVA et RNB. Cette différence, exprimée en pourcentage, est multipliée par le total des dépenses réparties. Le déséquilibre ainsi obtenu est remboursé à hauteur des deux tiers au Royaume-Uni. La charge représentée par la « correction » britannique est répartie entre les autres Etats membres au prorata de leur part dans le RNB total de l'Union . Pays fortement contributeurs nets, l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède bénéficient toutefois, depuis 2000, d'un « rabais sur le rabais » , et leur contribution réelle est réduite à 25 % du montant qu'ils devraient théoriquement acquitter . La charge de cette réduction est ensuite répartie entre les autres Etats membres au prorata de leur part dans le RNB de l'Union. Source : commission des finances |
* 44 Cette tendance résulte notamment de la généralisation de l'écrêtement à 50 % de l'assiette TVA, de la réduction de son taux d'appel et du démantèlement des barrières douanières. La ressource RNB devrait désormais se stabiliser autour de ce niveau de 75 %.
* 45 Sans préjudice de l'impact d'éventuels budgets rectificatifs.
* 46 Réserve pour aide d'urgence et Fonds de solidarité de l'Union européenne notamment.
* 47 Ces évolutions étaient « contrebalancées » par une augmentation de la quote-part de la France dans l'assiette TVA et dans la base PNB (respectivement + 37 millions d'euros et + 245 millions d'euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale) ainsi que par une révision à la hausse de la contribution française à la correction britannique (+ 222 millions d'euros). Le montant des ressources propres traditionnelles enregistrait pour sa part une baisse de 149 millions d'euros.
* 48 Sur la base des conclusions de mai 2009 du comité consultatif des ressources propres sur les assiettes TVA et RNB.
* 49 Le solde 2010 reporté en 2011 a été plus faible que prévu (4,5 milliards d'euros contre une prévision de 5,1 milliards d'euros).
* 50 Cf. le rapport de la Cour, rendu public en juin 2009, sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2008, pp. 91 et 92.
* 51 La Cour souligne notamment que « la partie recettes du budget de l'Etat n'a pas vocation à recevoir des ressources qui, à aucun moment depuis leur fait générateur, ne lui appartiennent ». Comme le souligne l'exposé des motifs du présent article, il s'agit d'uniformiser le traitement comptable des droits d'importation et des cotisations sur le sucre. Ces ressources sont comptabilisées en compte de tiers en comptabilité générale et ne sont pas considérées comme des dépenses par la comptabilité nationale.
* 52 D'après le Gouvernement, la hausse significative des CP proposée par la Commission entre 2012 et 2013, soit + 6,8 %, « ne saurait fonder l'estimation du besoin de financement de l'Union en 2013 ». Cette progression serait en effet « apparue inacceptable pour nombre d'États membres, dont la France, et le Conseil, lors de l'adoption de sa position sur le projet de budget, l'a réduite à + 2,79 % ».
* 53 Pour mémoire, le projet de budget communautaire pour 2012 reposait sur une estimation de 129,1 milliards d'euros de CP.