Rapport n° 441 (2011-2012) de Mme Nicole BRICQ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 février 2012
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N° 441
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 février 2012 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , de finances rectificative pour 2012 ,
Par Mme Nicole BRICQ,
Sénatrice,
Rapporteure générale
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
1 ère lecture : 4332 , 4338 , 4339 et T.A. 860 CMP : 4408 Nouvelle lecture : 4404, 4409 et T.A. 869 |
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Sénat : |
389, 390, 398 et T.A. 84 (2011-2012) CMP : 431 (2011-2012) Nouvelle lecture : 440 (2011-2012) |
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EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances rectificative pour 2012 comptait 9 articles initialement. En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté 28 nouveaux articles.
Le Sénat a considéré qu'il n'y avait pas lieu de délibérer sur ce projet de loi et, en application du 3 de l'article 44 du règlement du Sénat, lui a opposé la question préalable.
En effet, le Sénat a considéré qu'il était malvenu de préempter les résultats des élections à venir en soumettant à l'approbation du Parlement, dans les dernières semaines de la législature, des réformes qui engagent un bouleversement de l'architecture des prélèvements obligatoires et du financement de la protection sociale.
Il a estimé que l'évolution de la conjoncture ne nécessitait pas un ajustement sans délai des grandes lignes de l'équilibre budgétaire et que l'entrée en vigueur différée des principales mesures envisagées leur déniait tout caractère d'urgence.
Il a constaté que les ultimes et substantiels revirements opérés par le projet de loi en matière de prélèvements obligatoires parachevaient un quinquennat d'improvisation fiscale permanente et d'insécurité juridique et économique nuisible à la croissance.
Il a en outre jugé que la mise en oeuvre d'une TVA dite « sociale » dégraderait le pouvoir d'achat des ménages sans améliorer la compétitivité et l'emploi.
Il a observé que la taxe sur les transactions financières élaborée par le Gouvernement relevait d'une conception minimaliste et risquait, en devenant le plus petit commun dénominateur des Etats membres, de porter préjudice à des propositions plus ambitieuses formulées par ailleurs.
Il a enfin relevé que l'annulation de plus d'un milliard d'euros de crédits du budget général faisait peser une lourde hypothèque sur la fin de gestion et n'était pas suffisamment documentée pour permettre au Parlement de moduler, en toute connaissance de cause, une autorisation budgétaire donnée il y a deux mois à peine.
La commission mixte paritaire s'est réunie lundi 27 février 2012 à l'Assemblée nationale. Elle a pris acte du désaccord entre les deux assemblées.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a, pour l'essentiel, conservé son texte de première lecture.
I. LES ARTICLES ADOPTÉS SANS MODIFICATION PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE
L'Assemblée nationale a adopté sans modification les articles 1 er A (rapport sur les conséquences de l'augmentation de la TVA sur les prix des carburants), 1 er ter (taux de TVA à 2,1 % pour les cantines scolaires en Corse), 2 quater (extension des prélèvements sur les jeux ou paris en ligne aux opérateurs non agréés par l'Autorité de régulation des jeux en ligne), 2 quinquies (modification du régime d'importation des rhums en provenance des départements d'outre-mer), 2 sexies (coordination), 3 (équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois), 5 (comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits), 6 (lutte contre la fraude), 7 (renforcement des sanctions pénales prévues en cas de fraude fiscale), 7 bis (autoliquidation de la TVA pour les livraisons de gaz naturel et d'électricité), 7 ter (suppressions des avantages fiscaux en cas de fraude), 7 quater (dérogations au secret professionnel en matière fiscale), 7 quinquies (avis à tiers détenteur), 7 septies (pouvoirs des agents de l'Autorité de régulation des jeux en ligne chargés de lutter contre les opérateurs illégaux), 8 (modification des taux de contribution supplémentaire à l'apprentissage et du quota d'alternants dans les entreprises de plus de 250 salariés), 8 ter (suppression de la taxe de pavage), 8 quater (modification du fonctionnement du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France), 8 quinquies (prise en compte des compensations liées aux zones franches d'activité pour le calcul du coefficient d'intégration fiscale), 8 sexies (exonération de droits pour la vente d'alcool pur dans les pharmacies), 8 nonies (maintien d'une participation pour raccordement à l'égout au profit des collectivités territoriales), 8 decies (report du vote des budgets et des taux des collectivités territoriales), 9 (relèvement du plafond des prêts accordés par la France au Fonds monétaire international), 10 (information du Parlement sur la situation financière du mécanisme européen de stabilité), 11 (modification des critères de répartition du concours de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie visant à financer l'allocation personnalisée d'autonomie), 12 (prorogation du taux de 90 % de subventions publiques pour la réalisation de projets d'investissements dans les collectivités de Corse), 13 (coordination) et 14 (création d'une contribution annuelle pour frais de contrôle de la Caisse des dépôts et consignations à l'Autorité de contrôle prudentiel).
II. LES ARTICLES MODIFIÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE
? A l'article premier (dispositions fiscales améliorant la compétitivité des entreprises), outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Cécile Dumoulin et de plusieurs de ses collègues visant à appliquer le taux réduit de 7 % de la taxe à la valeur ajoutée aux produits phytopharmaceutiques.
L'Assemblée nationale a également adopté un amendement présenté par son rapporteur général Gilles Carrez, visant à modifier l'une des conditions prévues pour le maintien du régime fiscal applicable aux résidences avec services.
En effet, l'acquisition d'un logement dans l'une de ces résidences bénéficie actuellement, en application de l'article 199 sexvicies du code général des impôts (CGI), d'une réduction d'impôt sur le revenu. Aux termes de l'article 76 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, cette réduction d'impôt s'applique notamment aux logements acquis avant le 1 er janvier 2015, lorsqu'ils sont neufs ou en l'état futur d'achèvement, qu'ils ont fait l'objet d'une demande de permis de construire avant le 1 er janvier 2012 et qu'ils font partie d'un ensemble immobilier dont un logement au moins a été acquis neuf ou en l'état futur d'achèvement avant cette même date du 1 er janvier 2012.
La modification adoptée par l'Assemblée nationale vise à ce que, pour les logements neufs ou acquis en vente en l'état futur d'achèvement (VEFA), le régime fiscal bénéficiant aux résidences avec services soit maintenu si au moins l'un des lots est vendu avant le 30 juin 2012.
? A l'article 1 er bis (extension de la réduction d'impôt pour les sociétés au titre des dons à des organismes d'aide à la création, à la reprise ou au développement de petites et moyennes entreprises), l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel, à l'initiative du rapporteur général Gilles Carrez.
? A l'article 2 (création d'une taxe sur les transactions financières), l'Assemblée nationale a adopté, outre divers amendements rédactionnels, deux amendements de fond, à l'initiative de son rapporteur général Gilles Carrez, avec l'avis favorable du Gouvernement.
Le premier tend à exclure du périmètre de la taxe sur l'acquisition d'actions françaises les transactions sur obligations échangeables ou convertibles en actions (marché secondaire). En revanche, d'après l'exposé des motifs de l'amendement, les opérations d'échanges ou de conversion, dès lors qu'elles permettent d'acquérir une action, seraient bien taxées.
Le second amendement tend à aligner l'assiette des droits d'enregistrement sur cessions de droits sociaux sur celle de la taxe sur l'acquisition d'actions françaises. En effet, en première lecture, l'Assemblée nationale avait modifié le champ des exonérations applicables à la taxe sur l'acquisition d'actions françaises s'agissant des acquisitions intragroupe. Le présent amendement effectue une coordination et prévoit le même périmètre d'exonération - pour les cessions intragroupe - dans l'assiette des droits d'enregistrement sur cession de droits sociaux.
? A l'article 2 bis (modalités du rachat d'actions pour les sociétés non cotées), l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel, à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez.
? L'article 2 ter (assouplissement de la condition de réemploi du dispositif de report d'imposition des plus-values mobilières) a été modifié à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, de façon à combler une lacune du nouveau régime. Pour mémoire, le dispositif adopté en loi de finances pour 2012 a supprimé le système d'abattement par tiers au-delà de la cinquième année de détention et a instauré un mécanisme de report d'imposition sous condition de remploi d'une fraction de la plus-value. Le Sénat s'était opposé à la création de ce régime, dont il avait estimé qu'il pourrait donner lieu à des montages d'optimisation fiscale.
L'amendement de Gilles Carrez concerne le dispositif d'exonération au bout de huit ans des plus-values réalisées par les investisseurs passifs des sociétés de personnes, qui avait notamment été instauré pour traiter de manière équivalente les actionnaires des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés, et les associés dits « passifs » de sociétés de personnes, qui relèvent au contraire de l'impôt sur le revenu.
Or, si l'abattement pour durée de détention a été supprimé pour les premiers en loi de finances pour 2012, tel n'a pas été le cas pour les seconds. Afin de remédier à cet oubli, l'amendement de coordination de Gilles Carrez supprime donc le dispositif d'exonération au bout de huit ans des plus-values réalisées par les investisseurs passifs des sociétés de personne.
Comme le reste du dispositif, la présente mesure s'appliquera aux gains réalisés au titre des cessions intervenues à compter du 1 er janvier 2012.
? A l'article 4 (budget général : ouvertures et annulations de crédits), l'Assemblée nationale a procédé à l'Etat B, sur la proposition du Gouvernement, à des réimputations de crédits à titre non reconductible, à hauteur de 204 500 euros, depuis la mission « Relation avec les collectivités territoriales » vers les missions « Action extérieure de l'État », « Culture », « Écologie, développement et aménagement durables », « Enseignement scolaire », « Santé », « Solidarité, insertion et égalité des chances » et « Sport, jeunesse et vie associative ».
Au même article, un amendement de Gilles Carrez et Jérôme Bignon portant sur la mission « Culture » a été adopté redéployant 70 000 euros du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » vers le programme 175 « Patrimoines » afin de financer la Fondation du patrimoine maritime et fluvial, chargée de labelliser les bateaux d'intérêt patrimonial.
? A l'article 7 sexies (prérogatives des officiers de douane et des agents des services fiscaux en matière judiciaire), l'Assemblée nationale a réécrit l'article pour prévoir que les officiers de douane et les agents des services fiscaux, lorsqu'ils mènent des enquêtes judiciaires ou reçoivent des commissions rogatoires, disposent des mêmes prérogatives que celles attribuées aux officiers de police judiciaire. Tout en maintenant l'esprit du dispositif, la nouvelle rédaction rétablit des dispositions supprimées par inadvertance en première lecture :
- la possibilité pour les officiers de douane et les agents des services fiscaux de déclarer comme domicile l'adresse du siège du service dont ils dépendent ;
- la possibilité pour les officiers de douane de recourir à des assistants spécialisés, mentionnés aux articles 706 et 706-2 du code de procédure pénale ;
- une dérogation au 2 de l'article 343 du code des douanes, prévoyant que, dans le cadre d'une procédure judiciaire, l'action pour l'application des sanctions fiscales peut être exercée par le ministère public.
? L'article 8 bis (création d'un paramètre spécifique de la redevance pour pollution de l'eau) a été modifié à l'initiative de nos collègues Antoine Herth et Arlette Grosskost. L'amendement adopté procède à une simplification administrative en matière de recouvrement de la redevance pour pollutions diffuses.
? L'article 8 septies (dispositif de majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties), tel qu'adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, prévoyait que la liste des terrains concernés par les majorations est communiquée par le maire à l'administration des impôts avant le 1 er septembre de l'année précédant celle de l'imposition. L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement, visant à harmoniser la date limite de communication, aux services des impôts, de la majoration des valeurs locatives foncières avec celle de l'adoption de cette majoration par les conseils municipaux.
? A l'article 8 octies (précisions relatives aux conséquences fiscales de fusions d'établissements publics de coopération intercommunale), l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de sa commission des finances visant à corriger les modalités de « descente » du taux départemental de taxe d'habitation (TH) vers le bloc communal dans les cas de fusions entre un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) à fiscalité propre et un EPCI à fiscalité additionnelle ou sans fiscalité propre. Cet amendement modifie le texte voté lors de la réforme de la taxe professionnelle afin d'ajuster correctement, dans ce cas très particulier, les modalités de calcul du taux moyen pondéré de TH servant à la fixation du taux de TH de l'EPCI issu de la fusion.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale n'ayant en rien modifié, ni même infléchi, les principales orientations du projet de loi de finances rectificative pour 2012, votre commission des finances vous propose de considérer, comme en première lecture et pour les mêmes motifs, qu'il n'y a pas lieu de délibérer sur le présent projet de loi de finances rectificative pour 2012, les points de vue des deux Assemblées sur la politique budgétaire à mener étant inconciliables.
MOTION TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE
Présentée par Mme Bricq,
au nom de la commission des finances,
En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, de finances rectificative pour 2012 (n° 440, 2011-2012).
Exposé des motifs
Lors de son examen, en première lecture, le Sénat a décidé d'opposer la question préalable au projet de loi de finances rectificative pour 2012.
Le dispositif de la motion adoptée le 22 février 2012 présente les arguments qui ont guidé le vote du Sénat et en particulier l'absence d'urgence comme de nécessité des dispositions en cause.
Ces arguments demeurent pertinents en nouvelle lecture.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une séance tenue le mercredi 29 février 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a procédé à l'examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances rectificative pour 2012, sur le rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure générale.
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - L'Assemblée nationale a conservé l'essentiel du texte du projet de loi. Elle n'a procédé qu'à quelques modifications mineures.
A l'article premier (dispositions fiscales améliorant la compétitivité des entreprises), elle a adopté un amendement visant à appliquer le taux réduit de 7 % de la taxe à la valeur ajoutée aux produits phytopharmaceutiques.
Elle a également adopté un amendement présenté par son rapporteur général visant à modifier l'une des conditions prévues pour le maintien du régime fiscal applicable aux résidences avec services.
A l'article 2 (création d'une taxe sur les transactions financières), l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de fond, à l'initiative de son rapporteur général Gilles Carrez, avec l'avis favorable du Gouvernement.
Le premier tend à exclure du périmètre de la taxe sur l'acquisition d'actions françaises les transactions sur obligations échangeables ou convertibles en actions. D'après l'exposé des motifs de l'amendement, les opérations d'échanges ou de conversion, dès lors qu'elles permettent d'acquérir une action, seraient bien taxées.
Le second amendement tend à aligner l'assiette des droits d'enregistrement sur cessions de droits sociaux sur celle de la taxe sur l'acquisition d'actions françaises. En effet, en première lecture, l'Assemblée nationale avait modifié le champ des exonérations applicables à la taxe sur l'acquisition d'actions françaises s'agissant des acquisitions intragroupe. Cet amendement effectue une coordination et prévoit le même périmètre d'exonération - pour les cessions intragroupe - dans l'assiette des droits d'enregistrement sur cession de droits sociaux.
L'article 2 ter (assouplissement de la condition de réemploi du dispositif de report d'imposition des plus-values mobilières), a été modifié à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez. L'amendement concerne le dispositif d'exonération au bout de huit ans des plus-values réalisées par les investisseurs passifs des sociétés de personnes, qui avait notamment été instauré pour traiter de manière équivalente les actionnaires des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés, et les associés dits « passifs » de sociétés de personnes, qui relèvent au contraire de l'impôt sur le revenu. C'est un amendement de coordination car, si l'abattement pour durée de détention a été supprimé pour les premiers en loi de finances pour 2012, tel n'a pas été le cas pour les seconds. Afin de remédier à cet oubli, l'amendement de coordination supprime donc le dispositif d'exonération au bout de huit ans des plus-values réalisées par les investisseurs passifs des sociétés de personne.
A l'article 4 (budget général : ouvertures et annulation de crédits), l'Assemblée nationale a procédé à l'état B, sur la proposition du Gouvernement, à des réimputations de crédits à titre non reconductible, à hauteur de 204 500 euros.
L'Assemblée nationale a réécrit l'article 7 sexies (prérogatives des officiers de douane et des agents des services fiscaux en matière judiciaire) pour prévoir que les officiers de douane et les agents des services fiscaux, lorsqu'ils mènent des enquêtes judiciaires ou reçoivent des commissions rogatoires, disposent des mêmes prérogatives que celles attribuées aux officiers de police judiciaire. Tout en maintenant l'esprit du dispositif, la nouvelle rédaction rétablit des dispositions supprimées par inadvertance en première lecture.
L'article 8 bis (création d'un paramètre spécifique de la redevance pour pollution de l'eau) a été modifié pour procéder à une simplification administrative en matière de recouvrement de la redevance pour pollutions diffuses.
L'article 8 septies (dispositif de majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties), adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, prévoyait que la liste des terrains concernés par les majorations de la taxe foncière sur les propriétés non bâties serait communiquée par le maire à l'administration des impôts avant le 1 er septembre de l'année précédant celle de l'imposition. L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement, visant à harmoniser la date limite de communication, aux services des impôts, de la majoration des valeurs locatives foncières avec celle de l'adoption de cette majoration par les conseils municipaux.
M. Philippe Marini, président . - Il introduit donc un délai supplémentaire ?
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Tout à fait.
A l'article 8 octies (précisions relatives aux conséquences fiscales de fusions d'établissements publics de coopération intercommunale), l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de sa commission des finances visant à corriger les modalités de « descente » du taux départemental de taxe d'habitation (TH) vers le bloc communal dans les cas de fusions entre un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) à fiscalité propre unique (FPU) et un EPCI à fiscalité additionnelle ou sans fiscalité propre.
M. Philippe Marini, président . - Pouvez-vous détailler le dispositif de l'amendement adopté ?
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Dans sa version initiale, l'article 8 octies , adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de Michel Bouvard, traitait du transfert au bloc communal les taux départementaux de taxe d'habitation. Cette opération avait nécessité des dispositions législatives complexes afin d'éviter, par le jeu des abattements départementaux et communaux, que ce transfert de taux ne se traduise mécaniquement par des hausses de pression fiscale. Lorsqu'existait un EPCI à FPU, le taux de taxe d'habitation départementale lui a été transféré. Dans le cas des EPCI à fiscalité additionnelle, ce taux a été partagé entre les communes et l'EPCI dont elles sont membres. En cas de communes isolées, le taux a bénéficié directement à la commune.
Or, dans l'état actuel du code général des collectivités territoriales, la fusion entre un EPCI à FPU et un EPCI à fiscalité additionnelle ou sans fiscalité propre pourrait conduire à majorer le taux additionnel de taxe d'habitation acquitté par les contribuables des communes membres de l'EPCI à fiscalité additionnelle ou de l'EPCI sans fiscalité propre avant la fusion. En effet, dans ce cas de figure, l'ancien taux départemental de taxe d'habitation serait appliqué à la fois par la commune et par l'EPCI à FPU dont elle est membre.
L'article avait donc pour objet de résoudre cette énième scorie de la réforme de la taxe professionnelle.
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture corrige à nouveau les modalités de « descente » du taux départemental. Il modifie le texte voté lors de la réforme de la taxe professionnelle afin d'ajuster correctement, dans les cas de fusions entre un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) à fiscalité propre et un EPCI à fiscalité additionnelle ou sans fiscalité propre, les modalités de calcul du taux moyen pondéré de TH servant à la fixation du taux de TH de l'EPCI issu de la fusion.
M. Charles Guené . - On peut continuer à vivre sans avoir tout compris à ce dispositif.
M. Philippe Marini, président . - Il serait toutefois intéressant de connaître les cas concrets qui ont conduit l'Assemblée nationale à l'adopter.
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Je ne doute pas que nous aurons encore l'occasion de revenir sur les ajustements consécutifs à la réforme de la taxe professionnelle.
Pour conclure, les modifications apportées par l'Assemblée nationale n'ayant en rien modifié, ni même infléchi, les principales orientations du projet de loi de finances rectificative pour 2012, je vous propose de considérer, comme en première lecture et pour les mêmes motifs, qu'il n'y a pas lieu de délibérer sur le présent projet de loi.
M. Philippe Marini , président . - Je propose que nous nous prononcions sur la question préalable au projet de loi de finances rectificative. Après prise en compte des délégations de vote, je relève 15 voix contre, 19 voix pour et l'abstention de Pierre Jarlier.
La commission adopte la motion présentée par Mme Nicole Bricq, rapporteure générale, tendant à opposer la question préalable au projet de loi n° 440 (2011-2012) de finances rectificative pour 2012, examiné en nouvelle lecture par le Sénat.