2. Des allégements généraux et des exonérations sectorielles de près de 30 milliards d'euros
Le développement des dispositifs d'exonérations de cotisations sociales est un fait majeur de l'évolution du mode de financement de la sécurité sociale au cours des dernières années.
Ces dispositifs recouvrent :
- d'une part, les mesures à vocation générale : les allègements généraux de cotisations sociales sur les bas salaires, dits « allègements Fillon » - que l'article 1 er du présent projet de loi propose de revoir par coordination -, et les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires introduites par la loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat (TEPA) ;
- d'autre part, les mesures ciblées sur certains publics (apprentissage), territoires (départements d'outre-mer, quartiers prioritaires) ou des secteurs d'activité particuliers (restauration, jeunes entreprises).
3. Des dispositifs aux effets mitigés au regard de leur coût
a) Des mesures à l'efficacité variable selon les dispositifs
L'impact en termes d'emploi des allègements généraux sur les bas salaires est relativement consensuel . Le chiffre de 800 000 emplois créés grâce à ce dispositif ressort d'une quinzaine d'études qui ont été faites sur le sujet en France, comme le montre un article publié en janvier 2006 par Yannick L'Horty 117 ( * ) . Il est également mentionné par le Conseil des prélèvements obligatoires dans son étude relative aux « Prélèvements obligatoires dans une économie globalisée », demandée par la commission des finances en application de l'article L. 351-3 du code des juridictions financières, qui lui a été remise le 7 octobre 2009.
Il est plus difficile d'apprécier les dispositifs ciblés . La Cour des comptes et le Conseil des prélèvements obligatoires 118 ( * ) ont régulièrement dressé un bilan mitigé de ces mesures, et notamment des exonérations en faveur des zones rurales ou des DOM, qui n'ont pas permis de réduire les difficultés économiques de ces territoires.
Quant aux exonérations sur les heures supplémentaires, leur efficacité au regard de leur coût est très controversée . Sur ce point, votre rapporteure générale renvoie à la discussion budgétaire de cet automne et aux développements consacrés à cette question dans son rapport sur les prélèvements obligatoires 119 ( * ) .
Il est à noter que le Gouvernement a remis au Parlement, en application de l'article 13 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, un rapport d'évaluation de l'ensemble des niches fiscales et sociales en vigueur à la date de publication de la première loi de programmation des finances publiques (soit le 11 février 2009). Ce rapport dit « Guillaume », du nom de l'inspecteur des finances qui en a supervisé l'élaboration, attribue à chaque niche une note allant de 0 (la plus mauvaise) à 3 (la meilleure).
Dans ce cadre, les allègements généraux sur les bas salaires ont reçu une note de 3 et les exonérations sur les heures supplémentaires, un score de 1. La plupart des exonérations ciblées obtiennent, quant à elles, une note de 1, comme le rappelle le tableau suivant.
Note attribuée par le rapport « Guillaume » aux dispositifs d'exonérations de cotisations sociales
Source : commission des finances, d'après les données du rapport « Guillaume »
b) Un coût de près de 30 milliards d'euros partiellement compensé par l'Etat
Le coût de l'ensemble de ces mesures est estimé à 29,9 milliards d'euros en 2012 , répartis comme suit :
Coût des exonérations de cotisations de sécurité sociale en 2012
(en millions d'euros)
|
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Allègements généraux |
21 950 |
21 381 |
20 104 |
|
Exonérations sur les heures supplémentaires |
3 189 |
3 361 |
3 462 |
|
Exonérations ciblées sur des publics particuliers compensées |
1 118 |
1 193 |
1 210 |
|
Exonérations ciblées sur des secteurs économiques compensées |
1 399 |
733 |
583 |
|
Exonérations ciblées sur des secteurs géographiques |
1 441 |
1 423 |
1 445 |
|
Exonérations ciblées non compensées |
3 061 |
3 032 |
3 171 |
|
Total |
32 158 |
31 123 |
29 975 |
Source : annexe 5 au PLFSS pour 2012
A l'exception de l'année 2009, marquée par la crise économique, le montant de ces exonérations a crû à un rythme élevé depuis les années 1990 pour atteindre aujourd'hui 10 % environ des cotisations dues aux URSSAF , comme en témoigne le graphique suivant.
Part des exonérations dans les cotisations dues aux URSSAF
Source : annexe 5 au PLFSS pour 2011
La perte de recettes résultant de ces dispositifs pour la sécurité sociale est pour l'essentiel (à hauteur de 90 % environ) compensée par l'Etat . Cette obligation résulte de l'articulation de deux articles du code de la sécurité sociale : l'article L. 131-7, tel que modifié par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, et l'article LO. 111-3, introduit par la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
L'article L.131-7 du code de la sécurité sociale prévoit en effet que : « Toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale , instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application [...] ».
Quant à l'article LO. 111-3, il confie à la loi de financement de la sécurité sociale le monopole des dérogations au principe de compensation.
Cette compensation peut s'effectuer par l'affectation, soit de crédits budgétaires , soit de recettes fiscales . On parle communément, dans ce dernier cas, de « paniers fiscaux », dont la TVA est l'une des composantes majeures ( cf. infra ).
Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, le mécanisme de compensation des allègements généraux sur les bas salaires a été supprimé. Les recettes destinées à leur compensation ont été définitivement affectées à la sécurité sociale pour solde de tout compte.
* 117 « Dix ans d'évaluation des exonérations sur les bas salaires », in « Connaissance de l'emploi », n° 24, janvier 2006.
* 118 Conseil des prélèvements obligatoires, « Entreprises et niches fiscales et sociales », octobre 2010.
* 119 Rapport d'information n° 64 (2011-2012), « Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices » - 26 octobre 2011.