III. LE DÉFICIT BUDGETAIRE ET SON FINANCEMENT
Le déficit budgétaire prévisionnel s'établit donc à - 95,331 milliards d'euros, soit 0,2 % de moins qu'en LFR-3, mais 4 % de plus qu'en LFI (- 91,628 milliards d'euros). Il est en amélioration de 53,5 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2010.
A. LES DETERMINANTS DE L'ÉVOLUTION DU SOLDE
1. La révision opérée par le présent projet de loi de finances
a) Le solde du budget général et des budgets annexes se dégrade de 0,2 milliard d'euros
Les mouvements précédemment analysés en recettes et en dépenses dégradent le solde du budget général de 163 millions d'euros , à raison de 627 millions d'euros de moindres dépenses, 363 millions d'euros de moins-values au titre des recettes fiscales nettes, 213 millions d'euros de recettes non fiscales supplémentaires et 640 millions d'euros de prélèvements sur recettes supplémentaires. Le solde du budget général s'établit donc à - 91,917 milliards d'euros, en amélioration de 0,2 % par rapport à la troisième loi de finances rectificative et en dégradation de 4,2 % par rapport à la LFI.
Le solde des budgets annexes s'améliore de 3 millions d'euros en raison de recettes supplémentaires enregistrées sur le budget « Contrôle et exploitation aériens ».
b) Le solde des comptes spéciaux s'améliore de 0,3 milliard d'euros
L'amélioration du solde des comptes spéciaux (+ 332 millions d'euros) compense, au million d'euros près, la dégradation enregistrée au gré des trois premières lois de finances rectificatives. Elle résulte, en premier lieu, d'ajustements mineurs sur le compte « Prêts à des Etats étrangers » (- 11 millions d'euros pour tenir compte d'un ajustement de la dépense sur la section « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France »), le compte « Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire » (+ 14 millions d'euros, principalement du fait d'une hausse des recettes liée à l'évolution favorable des marchés de gestion déléguée au sein de l'administration pénitentiaire) et le compte « Opérations commerciales des domaines » (+ 19 millions d'euros en raison de moindres dépenses).
On relève, en outre, une amélioration substantielle (+ 310 millions d'euros) du solde du compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » . Le Gouvernement l'explique par le report en 2012 de la majorité des achats sur le marché des quotas de carbone, compte tenu des délais de procédure d'acquisition de quotas, plus longs qu'initialement estimés, et de l'impossibilité de mettre en oeuvre l'article 64 de la LFI 2011, considéré comme non-conforme au droit communautaire.
Rappelons que, dans le cadre du Plan national d'affectation des quotas d'émission de gaz à effet de serre PNAQ II (2008-2012), la France a choisi de délivrer gratuitement aux industriels relevant du secteur ETS, leurs quotas d'émission de CO 2 . Pour les nouveaux industriels, un fonds dédié de quotas, la réserve des nouveaux entrants , a été prévu afin de fournir à ceux-ci les quotas liés à leur activité. Cette réserve étant arrivée à épuisement en 2010, la France est tenue de fournir environ 13 millions de tonnes de quotas de CO 2 aux nouveaux entrants de l'année 2011. Ces opérations seront donc décalées à 2012, et financées au moyen de la taxe prévue à l'article 5 du PLF 2012. Ce report est jugé possible par le Gouvernement, dans la mesure où la restitution par les entreprises des quotas dus au titre de l'année 2011 n'est exigible qu'au 30 avril 2012. Le Gouvernement a donc choisi d'utiliser cette possibilité de report, qui permet de financer les quotas en 2012 par une recette fiscale, plutôt qu'en 2011 par l'emprunt.
Trois mouvements de crédits sur les comptes d'affectation spéciale sont enfin neutres sur leur solde, car gagés par des recettes équivalentes :
1) 136,8 millions d'euros sont ouverts sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dont 8,2 millions d'euros sont affectés au désendettement et 128,5 millions aux dépenses immobilières. Ces ouvertures sont permises par une réévaluation à la hausse des recettes de cessions afférentes aux emprises occupées par les ministères ;
2) 69,2 millions d'euros sont ouverts sur le CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routier », dont 24 millions d'euros vont au désendettement de l'Etat, 18 millions d'euros au financement de 1 000 nouveaux radars et de 4 000 radars dits « pédagogiques » 62 ( * ) , et 27 millions à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routière. Ces ouvertures sont, une fois de plus, permises par des recettes d'amendes supplémentaires 63 ( * ) tirées de la revalorisation intervenue au 1 er août 2011 (de 11 à 17 euros) et de la poursuite du déploiement du procès verbal électronique ;
3) 86 millions d'euros sont enfin ouverts sur le CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », correspondant à la réévaluation des recettes perçues au titre de l'attribution des bandes de fréquences dans la bande 2,6 GHz. (936 millions d'euros au lieu de 850 millions d'euros prévus en LFI).
c) Récapitulation des facteurs d'évolution du solde au cours de l'exercice
L'évolution des soldes des comptes spéciaux se neutralisant, le tableau qui suit montre que les 3,7 milliards d'euros de dégradation du solde budgétaire entre la loi de finances initiale et le dernier collectif budgétaire pour 2011 sont autant imputables :
1) à l'augmentation des dépenses nettes , soit + 1,4 milliard d'euros, dont 1 milliard d'euros liés à la charge de la dette et 0,4 milliard d'euros liés au dépassement des dépenses de personnel ;
2) qu'à la baisse des recettes fiscales nettes (- 1,4 milliard d'euros).
Le reste de l'évolution s'explique par l'augmentation des prélèvements sur recettes, soit + 0,6 milliard d'euros entièrement liés au surcoût de la réforme de la taxe professionnelle , et la dégradation des recettes non fiscales (- 0,4 milliard d'euros).
Evolution résumée du solde de l'Etat
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Synthèse des facteurs d'évolution du solde général de l'Etat
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances
2. Une amélioration par rapport à 2010 liée à des facteurs exceptionnels
a) Un redressement de 53,5 milliards d'euros
Comme l'indique le graphique qui suit, l'année 2011 connaît la première amélioration du déficit budgétaire depuis la survenue de la crise . Cette amélioration est, au demeurant, substantielle puisque le solde prévisionnel associé au présent projet de loi s'améliore de 53,5 milliards d'euros par rapport à l'exécuté 2010, soit + 36 %.
Evolution du solde en prévision et en exécution
(en milliards d'euros)
PLFR 4
Source : commission
des finances
b) Une évolution spectaculaire... à relativiser
Le rétablissement du solde entre 2010 et 2011 est donc spectaculaire, mais ne doit pas susciter un excès d'enthousiasme. En effet, il tient davantage à la non-reconduction d'opérations exceptionnelles constatées en 2010 qu'à l'amélioration des « fondamentaux » du budget de l'Etat que sont les recettes et les dépenses courantes.
Facteurs d'évolution du solde de l'Etat entre 2010 et 2011
(en millions d'euros à périmètre courant)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Le tableau qui précède fait en effet apparaître que les principaux facteurs d'amélioration du solde du budget général résident :
1) dans la forte baisse des prélèvements sur recettes (- 28,8 milliards d'euros), principalement imputable à la disparition de la compensation-relais versée aux collectivités territoriales consécutivement à la réforme de la taxe professionnelle (32,4 milliards d'euros) 64 ( * ) ;
2) dans la baisse des dépenses nettes de l'Etat (- 31,8 milliards d'euros), qui résulte essentiellement de la non-reconduction des dépenses liées aux investissements d'avenir (34,6 milliards d'euros, dont 32,4 milliards d'euros sur le budget général) et au plan de relance (5 milliards d'euros).
S'agissant des comptes spéciaux , le solde des comptes d'affectation spéciale s'améliore de 3,4 milliards d'euros, notamment sous l'effet de la non-reconduction de la dépense liée au Plan Campus (3,7 milliards d'euros). Cette amélioration est néanmoins plus que compensée par la dégradation du solde des comptes de concours financiers (- 9,1 milliards d'euros), liée au contrecoup de la réforme de la taxe professionnelle sur le solde du compte d'avances (- 10,4 milliards d'euros). Les autres mouvements sur les comptes financiers s'équilibrent globalement : le solde du compte de prêts aux Etats étrangers se dégrade de 3,6 milliards d'euros sous l'effet des prêts consentis à la Grèce , mais le compte de prêts à des particuliers voit son solde s'améliorer de 2,7 milliards d'euros, en raison du remboursement des prêts aux constructeurs automobiles , et le compte d'avances à divers services de l'Etat se rétablit de 1,3 milliard d'euros, notamment grâce à la non-reconduction de la dotation du Fonds national pour la société numérique (2,2 milliards d'euros).
Au total, le moindre coût pour l'Etat de la réforme de la TP (+ 3 milliards d'euros) et la non-reconduction des Investissements d'avenir (34,6 milliards d'euros), du Plan de relance (8,1 milliards d'euros) et du plan Campus (3,7 milliards d'euros) expliquent près de 50 milliards d'euros sur les 53,5 milliards d'euros de rétablissement total du solde.
* 62 Leur déploiement a été annoncé lors du comité interministériel de la sécurité routière du 11 mai 2011 et trouve sa traduction législative dans l'article 6 du présent projet de loi.
* 63 Amendes forfaitaires autres que celles provenant des contrôles automatisés et amendes forfaitaires majorées.
* 64 L'apparente stabilité des recettes fiscales nettes (-0,1 milliard d'euros) résulte de la disparition, en 2011, des recettes de fiscalité locale transitoirement affectées à l'Etat en 2010 (15,1 milliards d'euros), que compense l'évolution spontanée des recettes et les effets des mesures nouvelles.