B. LES EFFECTIFS ET LES DEPENSES DE PERSONNEL
Le présent projet de loi ne rectifie pas le plafond d'emploi voté en loi de finances initiale, qui demeure fixé à 1 974 461 ETPT. Comme il vient d'être évoqué, un dépassement des crédits de titre 2 hors pensions de 0,4 milliard d'euros est néanmoins constaté, résultant d'ouvertures supplémentaires en décret d'avance 43 ( * ) .
1. Un dépassement de 0,4 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale
Les crédits ouverts pour les dépenses de personnel hors pensions dépassent donc de 0,4 milliard d'euros la prévision de LFI , atteignant 81,5 milliards d'euros. La prévision d'exécution ferait, quant à elle, apparaître un dépassement de 0,2 milliard d'euros 44 ( * ) .
Ce dépassement est inférieur à celui constaté à la fin l'exercice 2010, où 0,76 milliard d'euros d'ouvertures nettes de crédits avaient été nécessaires en décret d'avance. Il s'explique notamment par l'impossibilité de prendre en compte le solde d'exécution 2010 lors de la préparation du projet de loi de finances initiale pour 2011, mais également par de nouveaux dérapages au titre de certaines mesures catégorielles . Le projet de décret d'avance notifié à votre commission des finances le 22 novembre 2011 prévoyait ainsi des ouvertures de crédits de personnel au bénéfice des ministères chargés de la défense, du budget, de l'économie, de l'écologie et des affaires étrangères. Ces ouvertures avaient notamment pour objet de couvrir :
1) 25 millions d'euros besoins supplémentaires liés aux mesures prises dans le cadre des restructurations de la défense , aux dépenses d'indemnisation du chômage des personnels ayant quitté le ministère de la défense et au dispositif de cessation anticipée d'activité des ouvriers de l'amiante (+4 millions d'euros, soit 99 millions d'euros en prévision révisée 2011) ;
2) 12 millions d'euros de dépenses supplémentaires liées aux mesures catégorielles adoptées dans le cadre de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) 45 ( * ) ;
3) un dépassement non chiffré de l'enveloppe catégorielle du ministère chargé de l'économie.
La budgétisation des dépenses de personnel prévue par le projet de loi de finances pour 2012 fait apparaître une baisse de 113,4 millions d'euros, dont le Gouvernement n'a pas manqué de se prévaloir à l'appui de sa politique de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Néanmoins, si 2012 se solde par le même dépassement que ceux constatés en 2010 et 2011, cette diminution n'aura guère constitué qu'un effet d'annonce...
2. Une opération de fongibilité au sein du titre 2 à hauteur de 70 millions d'euros
Au regard de la LOLF, les dépenses de personnel du titre 2 peuvent être considérées comme une entité globale, au sein de laquelle la fongibilité peut s'appliquer. Or des disponibilités supérieures aux crédits ont été constatées sur le CAS « Pensions » , pour un montant estimé par le Gouvernement à 70 millions d'euros (soit 0,2 % des crédits du CAS « Pensions » ouverts en loi de finances initiale pour 2011, à hauteur de 36 milliards d'euros). Parallèlement, des besoins de crédits de masse salariale (hors pensions) ont été constatés, principalement aux ministères de l'éducation nationale et de la justice , pour un montant équivalent. Des opérations de fongibilité entre crédits de titre 2 ont donc été autorisées sur les dépenses de personnel de ces deux ministères , à partir des montants prévus en loi de finances initiale au CAS « Pensions ». Il y a donc eu une « avance » de crédits du CAS « Pensions ».
Le respect de la norme « zéro valeur » s'oppose en pratique à une telle fongibilité des crédits du titre 2, puisque les dépenses hors pensions sont dans le périmètre de la norme et que les dépenses de pensions en sont exclues. Ainsi, seul le maintien des crédits du CAS « Pensions » au niveau voté en LFI permet in fine de s'assurer que la norme sera respectée, c'est-à-dire qu'il n'y aura pas de transfert entre les crédits de personnel, inscrits dans le périmètre de la norme « zéro valeur », et les crédits de pensions, hors du « zéro valeur ». Pour ce faire, la fongibilité entre crédits de pensions et de personnel doit être neutralisée par une opération inverse, soit la présente ouverture de 70 millions d'euros sur l'action n° 9 « Contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale "Pensions" » du programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Ces 70 millions d'euros rembourseront « l'avance » consentie par le CAS « Pensions ».
Une telle opération de fongibilité est donc, neutre au regard du solde budgétaire. Des différences entre l'assiette des pensions et l'assiette de la masse salariale, plus dynamique, expliquent les évolutions divergentes entre la masse salariale et les pensions . En effet, les recrutements de contractuels, ainsi que des rebasages (par exemple d'emplois de catégorie B en emplois de catégorie A), tendent à une attrition de l'assiette servant au calcul des contributions au CAS « Pensions ».
* 43 L'analyse du projet de décret d'avance figure en annexe au présent rapport.
* 44 Il ne s'agit que d'une prévision d'exécution, dans l'attente de la clôture de l'exercice 2011. Une analyse du taux de consommation des emplois pourra ainsi être conduite lors de l'examen du projet de loi de règlement, en neutralisant les effets de transfert (comptabilisés en changement de périmètre).
* 45 La direction du budget estimait le coût de ces mesures à 38 millions d'euros pour 2011.