B. UNE RECONNAISSANCE PROGRESSIVE, MAIS IMPARFAITE, DE DROITS PARTICIPATIFS AUX ÉTRANGERS
Comme l'a rappelé Mme Danièle Lochak, professeure émérite de droit à l'université Paris-X-Nanterre et présidente du GISTI de 1985 à 2000, lors de son audition par votre rapporteure, la revendication du droit de vote des étrangers s'inscrit dans une revendication plus générale à l'égalité qui émerge avec la sédentarisation de la population immigrée, auparavant considérée comme une simple « force de travail » appelée, à terme, à retrouver son pays d'origine.
Plus structurellement, cette revendication reflète la volonté des ressortissants étrangers durablement installés en France de s'investir, comme membres à part entière, dans la vie politique de leur pays d'accueil. C'est pourquoi les étrangers se sont progressivement vu reconnaître le droit de vote à toutes les élections perçues comme non politiques , reflet d'un renforcement de leur insertion sociale dans leur lieu de résidence.
À titre liminaire, on soulignera que, selon les éléments communiqués à votre rapporteure par le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration, au 31 décembre 2010, environ 2,2 millions d'étrangers non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne et majeurs étaient établis en France, dont 1,8 million depuis plus de cinq ans .
1. La reconnaissance du droit de vote des étrangers aux élections non politiques
La reconnaissance de certains droits de participation reflète ce que Mme Danièle Lochak a qualifié de « citoyenneté sociale » : les ressortissants étrangers bénéficient des mêmes droits que les nationaux, lorsque n'est pas en jeu l'exercice de l'autorité publique ou de fonctions de souveraineté.
Ainsi, les travailleurs étrangers bénéficient aujourd'hui des mêmes droits que les travailleurs nationaux, notamment en matière d'éligibilité aux instances représentatives du personnel. Ils demeurent en revanche inéligibles (bien qu'électeurs) aux conseils de prud'hommes 5 ( * ) .
De même, a été supprimée la condition de nationalité pour l'accès à l'électorat et à la participation des usagers dans les services publics : ainsi en est-il dans les universités, les lycées et collèges, les écoles maternelles et élémentaires, au sein desquels les étrangers peuvent siéger au même titre que les Français en tant que représentants des parents d'élèves, des élèves ou des enseignants.
Ils peuvent également être élus représentants des locataires au sein des conseils d'administration des Offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) ou des Offices publics d'aménagement et de construction (OPAC). Depuis 1982, les étrangers sont également électeurs et éligibles aux conseils d'administration des caisses de sécurité sociale dans les mêmes conditions que les Français.
La reconnaissance de droits de participation des étrangers, identiques à ceux dont bénéficient les Français dans un certain nombre d'institutions, remet en cause la conception traditionnelle de la citoyenneté fondée sur la nationalité ; cette évolution est confortée, par ailleurs, par les dispositions du Traité de Maastricht, transposées à l'article 88-3 de la Constitution.
2. L'émergence d'un mouvement pour l'extension des droits politiques des étrangers
En 1981, François Mitterrand, alors candidat à l'élection présidentielle, proposait d'accorder le droit de vote aux étrangers aux élections municipales dans son programme électoral. Après la déclaration de M. Claude Cheysson, alors ministre des Affaires étrangères, selon laquelle le droit de vote aux étrangers serait applicable pour les élections municipales de 1983, le tollé suscité par cette annonce obligea le gouvernement de l'époque à renoncer à la mise en oeuvre de cette mesure.
Malgré cet échec, les années 1980 verront l'émergence de nombreuses associations ou mouvements prônant l'égalité des droits en faveur des étrangers, et pour lesquels la question du vote des étrangers apparaît comme une revendication centrale 6 ( * ) .
À ces initiatives, s'ajoutent des appels réguliers en faveur du droit de vote des étrangers lancés par les associations antiracistes institutionnalisées, telles que la Ligue des Droits de l'Homme 7 ( * ) ou encore le Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples (MRAP) 8 ( * ) .
La période qui succède à l'élection présidentielle de 2002 se caractérise par l' appel de Madrid pour une citoyenneté de résidence , organisé par le Réseau européen contre le racisme (ENAR), qui propose que la citoyenneté européenne soit reconnue à tous les résidents de l'Europe quelle que soit leur nationalité. Trois collectifs associatifs (« Pour une véritable citoyenneté européenne », « Un(e) résident(e), une voix », « Même sol, mêmes droits ») organisent en décembre 2002 un référendum symbolique où les votants, Français ou étrangers, sont appelés à se prononcer « pour » ou « contre » le droit de vote et d'éligibilité des étrangers aux élections locales.
Des années 1980 à 2000, sont également mises en place, dans de nombreuses municipalités , des dispositifs locaux d'association des résidents étrangers à la vie locale. Des voeux sont également adoptés en faveur du droit de vote des étrangers dans les conseils municipaux, généraux et régionaux à partir de 2001 et des référendums locaux sont enfin organisés, autorisant la participation de ressortissants étrangers.
Enfin, le Parlement se saisit également de cette question. Ainsi, en 2006, à la demande du groupe communiste républicain et citoyen, le Sénat organise un débat consacré au droit de vote des étrangers.
3. La reconnaissance, au niveau européen, du droit de vote des étrangers communautaires aux élections municipales et européennes
a) Les stipulations du traité de Maastricht
L'article 8B paragraphe I du Traité de Rome a été modifié par l'article G du Traité sur l'Union européenne (Traité de Maastricht), signé le 7 février 1992. Il stipule que « tout citoyen de l'Union résidant dans un État membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ».
Parallèlement à la ratification du Traité de Maastricht, le Conseil de l'Europe a adopté, le 5 février 1992, une Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local . L'article 6 de cette convention stipule que « chaque partie s'engage [...] à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales à tout résident étranger, pourvu que celui-ci remplisse les mêmes conditions que celles qui s'appliquent aux citoyens et, en outre, ait résidé légalement et habituellement dans l'État en question pendant les cinq ans précédant les élections ».
b) La révision constitutionnelle du 25 juin 1992 et la jurisprudence du Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel a jugé que l'attribution aux ressortissants communautaires résidant en France du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales était contraire à la Constitution 9 ( * ) sur trois points clairement délimités :
- l'article 8 B qui institue le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales (considérant 27) ;
- les articles ayant trait à l'établissement d'une union économique européenne comportant à terme une monnaie unique, et les autres dispositions indissociables des précédentes (considérant 45) ;
- le paragraphe 3 de l'article 100 C en tant qu'il prévoit l'abandon de la règle de l'unanimité à compter du 1 er janvier 1996 pour les décisions du Conseil des ministres statuant sur la politique des visas (considérant 50).
Le Conseil constitutionnel a constaté la contrariété des stipulations en cause du traité aux articles 3, 24 et 72 de la Constitution dans le premier cas, et aux « conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale » dans les deux autres cas.
Ainsi, la ratification du Traité de Maastricht nécessitait une modification de la Constitution, opérée par la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 , qui a introduit un nouvel article 88-3 dans la Constitution .
Selon cet article, « sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article ». Cet article pose ainsi quatre exigences :
- le droit de vote et d'éligibilité ne peut être accordé aux citoyens de l'Union européenne que sous réserve de réciprocité ;
- ces droits ne peuvent être accordés qu'aux citoyens de l'Union résidant en France ;
- les ressortissants communautaires ne peuvent en aucun cas exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ;
- ils ne peuvent pas participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs.
À l'issue de cette révision constitutionnelle, le Conseil constitutionnel a considéré, dans une nouvelle décision 10 ( * ) , que le traité de Maastricht n'était plus contraire à la Constitution et que « la mise en cause, au regard de la Constitution révisée, des stipulations du traité relatives au droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union européenne résidant dans un État de l'Union sans en être ressortissant, ne peut qu'être écartée ».
c) La loi organique du 25 mai 1998
Le Conseil européen a adopté à l'unanimité la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 fixant les modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité . Cette directive prévoyait que les États-membres devaient adopter les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre des dispositions de l'article 8B paragraphe I avant le 1 er janvier 1996.
Toutefois, comme l'a rappelé notre ancien collègue Pierre Fauchon 11 ( * ) , le gouvernement de l'époque a déposé, le 2 août 1995, un projet de loi organique (n° 2210) sur le Bureau de l'Assemblée nationale, qui n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour.
C'est finalement la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998 12 ( * ) qui prévoit les conditions sous lesquelles les ressortissants européens peuvent participer, en France, aux élections municipales qui sont :
- avoir la nationalité d'un des 26 États-membres ;
- avoir sa résidence dans l'État membre au lieu de vote ou de candidature ;
- jouir de la capacité électoral dans son État membre d'origine ;
- remplir les mêmes conditions que les nationaux pour s'inscrire sur les listes électorales, autres que la nationalité.
Les ressortissants communautaires doivent s'inscrire sur une liste électorale complémentaire régie par les articles L.O. 227-1 à 227-5 du code électoral. La demande d'inscription doit être accompagnée des justificatifs exigés : un titre d'identité en cours de validité et un justificatif de domicile. Ils doivent également remplir un formulaire d'inscription spécifique qui précise qu'ils ne sont pas déchus du droit de vote dans l'État dont ils sont ressortissants. Une fois les formalités accomplies, les futurs électeurs reçoivent une carte électorale qui n'est valable que pour un seul scrutin.
Il convient de préciser que, pour les élections européennes auxquelles peuvent participer tout ressortissant communautaire dans son pays de résidence autre que son pays d'origine 13 ( * ) , est également établie une liste complémentaire pour les élections des représentants Français au Parlement européen. Toutefois, l'inscription sur l'une des deux listes complémentaires n'entraîne pas l'inscription sur l'autre.
4. La reconnaissance d'une citoyenneté européenne
Le Traité de Maastricht introduit également, au sein du traité de Rome, une nouvelle partie relative à « la citoyenneté de l'Union » qui consacre le principe selon lequel est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre . Face au lien restrictif qui prévaut en France entre citoyenneté et nationalité, est instaurée au niveau européen une nouvelle citoyenneté supranationale conférant, au niveau de l'État membre de résidence, des droits de vote et d'éligibilité pour les élections communales.
Le coeur de cette citoyenneté européenne repose sur le fait que tout citoyen de l'Union, établi dans un État membre dont il n'est pas ressortissant, a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre où il réside, selon les mêmes conditions que les ressortissants nationaux de cet État.
Cependant, force est de constater que la citoyenneté européenne repose malgré tout sur l'association, quoique différente, de la citoyenneté à la nationalité : en effet, seuls les ressortissants des États membres de l'Union européenne bénéficient de la citoyenneté européenne et peuvent, à ce titre, participer aux élections municipales. Toutefois, une brèche est à relever entre nationalité et citoyenneté puisque les élections municipales ne sont plus réservées aux seuls nationaux. Paradoxalement, cette exception renforce également l'exclusion liée à la nationalité : les ressortissants non membres d'un État de l'Union européenne ne disposent pas des mêmes droits électoraux que les ressortissants des États membres.
En d'autres termes, la possibilité initiée par le Traité de Maastricht et, ensuite, par l'article 88-3 de la Constitution et par la loi organique précitée du 25 mai 1998 ne représente qu'une dérogation ponctuelle, sur le mode de la réciprocité et au seul profit des citoyens de l'Union européenne.
En conséquence, ouvrir la possibilité aux étrangers des États tiers de l'Union européenne de participer aux élections municipales nécessite une nouvelle révision de la Constitution.
* 5 Article L. 1441-16 du code du travail.
* 6 Il s'agit, pour mémoire du Manifeste des Allogènes (1981), du Collectif pour le développement des droits civiques (1982), de La Marche pour l'Égalité (1983), de Convergence 84 pour l'égalité (1984), de la Marche pour les Droits Civiques (1985), de l'association Texture (1985) et enfin de Mémoire fertile (1988).
* 7 Collectif.
* 8 On signalera également la création, à la fin des années 1990, des collectifs « pour une véritable citoyenneté européenne » et « pour le droit de vote des résidents étrangers aux élections locales ». En décembre 1998, le MRAP et la Fédération nationale Léo Lagrange constituent le collectif « même sol : mêmes droits, même voix », qui réunira par la suite l'ensemble des collectifs en faveur du droit de vote des étrangers, suivie en 2000 du collectif « Un(e) résident(e), une voix », lancée par les associations issues de l'immigration. Le collectif « J'y suis, j'y vote » est également lancé par SOS-Racisme en 1990.
* 9 Décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992.
* 10 Décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992.
* 11 Rapport n° 415 (1996-1997) fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur le projet de loi organique relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autre que les ressortissants français, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994.
* 12 Loi n° 98-404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994.
* 13 Directive n° 93/109/CE, transposée par la loi n° 94-104 du 5 février 1994 relative à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France du droit de vote et d'éligibilité aux élections du Parlement européen.