III. LES AJUSTEMENTS OPÉRÉS PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS
Votre rapporteur salue l'initiative de nos collègues Bernard Saugey et Marie-Hélène Des Esgaulx qui devrait simplifier l'exercice du mandat local et en conséquence apaiser les inquiétudes liées à l'engagement dans la vie publique.
En effet, on constate depuis quelques années une certaine désaffection pour les fonctions électives : elle est attestée par une baisse du nombre des candidatures au fil des scrutins et le renoncement de nombreux maires à se représenter au suffrage de leurs concitoyens, découragés par les difficultés de toutes natures rencontrées dans l'exercice de leur mandat.
Ce délitement du goût pour la chose publique, particulièrement avéré dans les petites communes, est d'autant plus inquiétant que les jeunes générations hésitent souvent à s'engager. Comment, dès lors, assurer la relève ?
Or, est-il nécessaire de rappeler le lien essentiel assuré par les élus dans nos territoires ? Ils contribuent chaque jour à maintenir la cohésion et la solidité du tissu social dans une période de grandes difficultés.
Faut-il mentionner leur part déterminante, bénévolement pour la grande majorité, à la vitalité et à la solidarité de la République ?
Reconnaître leur action, faciliter leur engagement, favoriser les candidatures est donc une nécessité.
En conséquence, la commission des lois a adhéré à l'objet de la proposition de loi tout en s'y cantonnant pour ne pas aborder les questions qui devraient être prochainement débattues dans le cadre de l'examen du projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Car, lors de l'adoption par le Sénat, le 7 juin dernier, de la loi fixant le nombre de conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région, le ministre chargé des collectivités territoriales, M. Philippe Richert, a indiqué que la discussion de ce texte « devrait sans doute intervenir à l'automne 2011 ».
Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, la commission a corrigé ce qui lui apparaissait comme une anomalie et complété, dans l'esprit de la proposition de loi, son dispositif.
1. Ne pas anticiper de prochains débats
Votre commission a constaté que certaines dispositions dépendaient de la décision à venir du Sénat.
Tel est le cas de l'article premier qui étend aux communes de 500 à 3.499 habitants le droit à un congé électif pour participer à la campagne électorale. Ce dispositif est indéniablement corrélé à l'application du scrutin proportionnel de liste qui modifie le déroulement de la campagne électorale avec notamment l'obligation de déclarer les candidatures.
Le scrutin proportionnel est aujourd'hui applicable dans les communes de 3.500 habitants et plus ( cf . article L. 260 du code électoral) mais l'article 4 du projet de loi n° 61 propose d'abaisser ce seuil à 500 habitants.
Il convient donc de renvoyer les questions qui lui sont liées à l'examen de ce texte.
En conséquence, la commission des lois a supprimé l'article premier .
2. Eviter les dispositions superflues
Considérant que ces propositions trouvaient déjà à s'appliquer par d'autres voies, la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a supprimé :
- l'article 2 , qui prévoit la publication par le Conseil d'Etat d'un rapport annuel sur les risques et les évolutions juridiques liées à l'application du droit par les collectivités locales.
Votre rapporteur tient à rappeler, à cet égard, les études déjà conduites par la Haute juridiction ainsi que les travaux menés notamment au Sénat ;
- l'article 3 , qui institue, à la charge du préfet de département, une journée d'information pour les nouveaux élus aux assemblées délibérantes des communes, départements et régions, sur les modalités d'exercice de leurs attributions.
Votre commission a aussi supprimé les 2° et 3° de l'article 8 qui élargit le champ des bénéficiaires d'une suspension du contrat de travail et d'un droit à réinsertion dans l'entreprise à l'issue du mandat : en ouvrant ces facilités aux conseillers généraux et régionaux, ils anticipent les modalités de mise en place en 2014, des conseillers territoriaux, qui relèvent du projet de loi n° 61.
3. Ecarter les dispositions sans lien
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a supprimé l'article 11 qui étend aux exécutifs départementaux et régionaux le régime des incompatibilités parlementaires.
Cette question, en effet, déborde du cadre fixé par la proposition de loi et doit s'inscrire dans un débat plus large.
4. Retenir et prolonger les apports aux garanties du mandat
En revanche, votre commission a adopté, dans leur principe, les dispositions qui, en renforçant les garanties accordées pour faciliter l'exercice du mandat électif, en confortent l'effectivité.
a) A l'entrée du mandat
A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a élargi l'information proposée de l'employeur à l'ensemble des éléments constituant les garanties offertes à l'élu salarié mais l'a subordonnée à l'accord de celui-ci pour respecter, le cas échéant, son choix d'éviter toute interférence entre son mandat électif et ses obligations professionnelles ( article 4 ).
b) En cours de mandat
1 - Votre commission a approuvé la volonté de renforcer la formation des élus ( article 5 ).
A l'initiative de son rapporteur, elle a cependant décidé d'harmoniser le plancher des crédits de formation au taux de 1 % de l'enveloppe indemnitaire quel que soit le niveau de collectivité et la taille de celle-ci.
En outre, plutôt que de s'en remettre au Conseil national de la formation des élus locaux dont ce n'est pas la vocation, la commission a retenu un dispositif de report des crédits de formation non dépensés d'un exercice budgétaire à un autre jusqu'à la fin du mandat en cours.
Dans les petites communes où les sommes correspondantes sont modestes, leur addition sur plusieurs années permettrait de financer une action de formation pour l'ensemble de ses élus.
L'article 6 a été supprimé par voie de conséquence.
2 - La commission des lois a modifié le régime indemnitaire des élus sur trois points :
- pour renvoyer au règlement le critère démographique permettant de déterminer le volume des indemnités et pour calculer celui-ci sur la base du nombre théorique maximal des adjoints susceptibles d'être désignés plutôt que de leur nombre réel ( article 7 bis nouveau ) ;
- pour harmoniser les régimes en vigueur dans l'ensemble des EPCI à fiscalité propre : les délégués des communautés de communes pourraient ainsi percevoir une indemnité comme c'est déjà le cas de leurs homologues dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines ( article 7 ter nouveau )
Si ces deux articles additionnels, sur la proposition du rapporteur, sont repris du projet de loi n° 61, ils s'inscrivent dans le champ de la présente proposition de loi en renforçant les garanties offertes dans l'exercice du mandat ;
- à l'initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, pour supprimer la faculté, pour le conseil municipal, de modifier la fixation au taux maximal prévue par le barème de l'indemnité de fonction versée aux maires des communes de moins de 1 000 habitants ( article 9 bis nouveau ).
3 - Si elle a retenu le principe d'une précision des éléments constitutifs du délit de favoritisme, la commission des lois, à l'initiative de son rapporteur, a modifié la rédaction de l' article 7 pour mieux définir l'intention constitutive de l'infraction : l'octroi d'un avantage injustifié à autrui.
Par ailleurs, afin de respecter la logique de l'échelle des peines du code pénal, elle a relevé parallèlement les quantums encourus en portant de 2 à 5 ans la peine d'emprisonnement et de 30.000 à 75.000 € le montant de l'amende.
4 - A l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, la commission a rétabli la disposition clarifiant le champ des poursuites de la prise illégale d'intérêt ; cette précision -rappelons-le- a été adoptée par le Sénat le 24 juin 2010 dans le cadre d'une proposition de loi toujours en instance à l'Assemblée nationale ( article 7 A nouveau ).
c) A la sortie du mandat
Votre commission des lois a retenu l'élargissement proposé par l' article 9 du périmètre des bénéficiaires de l'allocation différentielle de fin de mandat. En revanche, à l'initiative de son rapporteur, elle a relevé le seuil de bénéfice aux adjoints au maire des communes de 3.500 à 10.000 habitants pour le corréler à la strate de population d'application du droit à suspension du contrat de travail.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a souhaité améliorer les modalités de réinsertion professionnelle des anciens élus en ouvrant aux titulaires d'une fonction élective locale le dispositif de validation de l'expérience acquise à ce titre pour la délivrance d'un diplôme universitaire ( article 8 bis nouveau ).
Enfin, la commission a approuvé l'abaissement du seuil de l'honorariat de fonctions municipales de 18 à 12 ans : il manifeste la juste reconnaissance des services accomplis dans l'intérêt général ( article 10 ).
Dans le même esprit, votre rapporteur tient à attirer l'attention du Gouvernement, compétent en la matière, sur la durée exigée aujourd'hui pour l'attribution de la Médaille d'honneur régionale, départementale et communale.
Elle est « destinée à récompenser ceux qui ont manifesté une réelle compétence professionnelle et un dévouement constant au service » 7 ( * ) des collectivités -élus, agents territoriaux ou de l'Etat.
Elle comporte trois échelons : « argent », « vermeil », « or » qui peuvent être respectivement décernés après 20 ans, 30 ans et 35 ans de services. Il pourrait être envisagé d'abaisser ces durées.
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Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.
* 7 Cf. article R. 411-42 du code des communes.