Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération en matière militaire entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République du Kazakhstan

Rapport n° 505 (2010-2011) de M. Jean BESSON , fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 11 mai 2011

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N° 505

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 mai 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , autorisant l'approbation de l'accord de coopération en matière militaire entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République du Kazakhstan ,

Par M. Jean BESSON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Étienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		2985 , 3135 et T.A. 616
Sénat :	351 et 506 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent accord a été conclu lors d'une visite d'Etat du Président de la République française au Kazakhstan, au mois d'octobre 2009.

La coopération militaire bilatérale qu'il instaure vise à renforcer les relations de la France avec un pays important, tant par sa situation géographique que par ses potentialités économiques, dans un contexte de concurrence marquée entre diverses puissances européennes et asiatiques pour l'accès au Kazakhstan.

Cette coopération contribuera également à faire bénéficier une nation en construction du savoir-faire français en matière de formation et d'organisation des forces armées.

I. LE KAZAKHSTAN, UN PAYS SINGULIER AU SEIN DE L'ASIE CENTRALE

Pour affermir son autorité sur un pays issu de la dissolution de l'Union soviétique (l'indépendance est proclamée le 16 décembre 1991), et peuplé d'une forte minorité (30 %) de russophones, le Président Noursoultan Nazarbaïev a opté pour une politique étrangère de rapprochement avec les grands pays européens, comme avec ceux d'Extrême-Orient .

Formé au sein de l'administration soviétique, Noursoultan Nazarbaïev accède en 1989 au poste de premier secrétaire du Comité central du parti communiste du Kazakhstan.

Elu, après l'indépendance, à la présidence du pays en décembre 1991, il est réélu en janvier 1999, en décembre 2005, et en avril 2011.

Après avoir constitué un ferme soutien de la communauté des Etats indépendants (CEI), entité intergouvernementale créée par les accords de Minsk (Biélorussie) et d'Alma-Ata (Kazakhstan), et regroupant 11 des 15 anciennes républiques soviétiques, le Président Nazarbaïev, tout en maintenant des rapports étroits avec la Russie, a diversifié ses appuis en concluant un mémorandum de coopération militaire avec les Etats-Unis, le 14 février 1994, puis des accords dans ce domaine avec la Grande-Bretagne, en 2000, l'Allemagne, en 2001 et la France, en 2009.

Cette volonté de se différencier de ceux de ses voisins issus, comme lui, de l'empire soviétique (le Kazakhstan a des frontières communes avec la Russie, la Chine, le Kirghizistan, l'Ouzbékistan et le Turkménistan), traduit l'aspiration du Président Nazarbaïev à voir son pays considéré comme une puissance en devenir.

Ce dessein politique s'appuie sur la position-clé du Kazakhstan, situé au coeur de l'Asie centrale, avec une imposante superficie (2,725 millions de km²) et de considérables ressources naturelles : uranium (2 ^è producteur mondial en 2009, après le Canada), zinc, argent et bauxite (10 ^è producteur mondial), cuivre, fer et phosphates (12 ^è rang mondial), et des réserves de gaz et de pétrole considérables dont l'ampleur exacte reste à évaluer.

Peuplé de 16 millions d'habitants, le Kazakhstan recherche l'appui de pays émergents et développés pour se doter des cadres indispensables à la gestion de ses immenses ressources.

La France dispose d'atouts spécifiques en ce domaine.

Les forces armées kazakhes comptent un total de 30 000 hommes, dont 20 000 relèvent des forces terrestres, pour l'essentiel déployées dans l'est et le sud du pays.

Conformément à un « Programme d'Etat de développement de l'armement » adopté en mars 2007, le matériel hérité de l'URSS est en cours de modernisation, la priorité portant sur les armes de haute précision, et les moyens consacrés à la guerre électronique et aux systèmes de communication. Le parc de véhicules blindés a été renforcé par la modernisation du parc d'artillerie, qui compte 1 626 pièces.

Les forces navales kazakhes comptent 3 000 hommes, y compris les gardes-côtes . Bien que le littoral kazakhstanais soit plus long que ceux des autres pays riverains de la Caspienne, ces forces n'ont que des moyens limités. La marine ne possède que trois patrouilleurs cédés en 2006 par la Corée du sud, quelques bâtiments océanographiques et des vedettes, mais doit acquérir des navires de 350 tonnes produits localement.

La composante aérienne dispose d'un effectif de 6 000 hommes . Le Kazakhstan dispose d'une aviation de combat équipée de moyens aériens diversifiés et récents (40 Mig 29, 24 SU-27, 28 Mig 31) et de matériels plus anciens (Mig 27 et SU-25).

L'acquisition d'avions américains d'occasion (six C-130 Hercules) est à l'étude, et la création d'une entreprise conjointe avec Eurocopter pourrait déboucher sur l'acquisition de 45 hélicoptères français.

Fortes d'environ 7 000 hommes, les unités de défense antiaérienne (missiles S-300P/T, S-200, S-125 et S-75), sont regroupées autour des centres de décision politiques et économiques, et sont incluses dans la permanence opérationnelle de la défense aérienne intégrée de la CEI. Leur modernisation par des acquisitions de matériel russe (systèmes sol-air S-300PMU-2 et S-400) a été annoncée. Le réseau de défense aérienne, très performant, fait l'objet d'une réflexion pour sa rénovation à partir de 2015. Des sociétés françaises, comme Thales et Sagem, pourraient y participer.

II. L'ÉTABLISSEMENT DES RELATIONS DIPLOMATIQUES ENTRE LA FRANCE ET LE KAZAKHSTAN, EN 1992, A OUVERT LA VOIE À UNE RELATION BILATÉRALE DONT LA DENSITÉ S'EST RÉCEMMENT RENFORCÉE

Antérieurement aux accords d'octobre 2009, dix traités bilatéraux avec la France ont été conclus depuis la création du Kazakhstan.

	Date signature de la France	Date signature du pays étranger	Pays ou organisation internationale	Titre
1	25.01.1992	25.01.1992	Kazakhstan	Établissement des relations diplomatiques
2	23.09.1992	23.09.1992	Kazakhstan	Amitié, entente et coopération
3	17.09.1993	17.09.1993	Kazakhstan	Culture et arts
4	03.02.1998	03.02.1998	Kazakhstan	Encouragement et protection réciproques des investissements
5	03.02.1998	03.02.1998	Kazakhstan	Doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune
6	08.02.2008	08.02.2008	Kazakhstan	Tourisme
7	08.02.2008	08.02.2008	Kazakhstan	Partenariat stratégique
8	08.02.2008	08.02.2008	Kazakhstan	Protection réciproque des informations classifiées
9	16.05.2008	16.05.2008	Kazakhstan	Prévention des situations d'urgence
10	11.06.2008	11.06.2008	Kazakhstan	Tourisme

Le plus important est le partenariat stratégique de 2008, dont on trouvera le texte en annexe.

Outre l'accord en matière de coopération militaire, trois autres textes, ne nécessitant pas de ratification parlementaire, ont été conclus le 6 octobre 2009 :

- accord relatif à la coopération en matière d'armement ;

- accord relatif au transit de matériel militaire et de personnel par le territoire de la République du Kazakhstan en rapport avec la participation des forces armées de la République française aux efforts de stabilisation et de rétablissement de la République islamique d'Afghanistan ;

- accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan relatif aux conditions d'emploi d'un satellite optique de résolution métrique ;

Leur entrée en vigueur est conditionnée à la ratification de l'accord en matière de coopération militaire.

Des actions de coopération en ce domaine ont déjà été entreprises depuis la création d'un poste d'attaché de défense en 2002, fondées sur l'accompagnement de la réforme et de la modernisation des forces armées.

Articulée autour d'un plan de coopération bilatéral signé annuellement et accompagnée d'activités ponctuelles hors plan, elle porte sur quatre principaux axes :

• formation et spécialisation des élites (IHEDN, Ecole de guerre) et des officiers subalternes (cours des lieutenants et capitaines d'infanterie, transmissions et génie ou stages spécifiques (commando, plongeur démineur, parachutisme) ;

• visites et missions de conseil , visant une rentabilité dans le domaine du soutien à l'exportation ;

• activités à caractère opérationnel et exercices apportant une plus-value en matière d'entrainement et améliorant la connaissance mutuelle entre armées (transmissions, parachutisme) ;

• soutien à l'exportation (visites, exercices et démonstrations impliquant les armées en France et au Kazakhstan, et, jusqu'en 2007, tenue régulière de commissions d'armement, qui doivent reprendre en 2011).

Le plan de coopération signé le 13 décembre 2010 prévoit une ouverture sur la coopération aéronautique, la poursuite de l'enseignement du français et celle de la coopération dans le domaine des transmissions, des forces spéciales et de la marine.

III. UN ACCORD DE COOPÉRATION MILITAIRE QUI PERMETTRA DE CONFIRMER LA PLACE DE LA FRANCE AU KAZAKHSTAN

Les atouts du Kazakhstan suscitent une certaine émulation entre les différents pays sollicités par le Président Nazarbaïev pour coopérer avec son pays.

Ainsi, d'après les informations communiquées par Astana (qui doivent être considérées avec une certaine prudence, le présent accord étant d'ores et déjà présenté comme étant entré en vigueur, avant même l'achèvement de la procédure de ratification par la France, le Kazakhstan aurait déjà conclu les accords de coopération militaire suivants :

Pays	Date de signature	Entrée en vigueur
Russie	25 décembre 1993	10 septembre 1998
Kirghizstan	8 avril 1997	2 juin 2000
Azerbaïdjan	1er mars 2004	6 août 2004
Tadjikistan	16 décembre 1997	29 août 2000
Biélorussie	3 septembre 1998	9 mars 1999
Géorgie	11 novembre 1997	10 février 1999
Ukraine	14 octobre 1997	14 octobre 1997
Grande-Bretagne	16 novembre 2000	16 novembre 2000
Allemagne	2001	?
Italie	En cours de négociation

La majorité de ces accords relèvent plutôt du mémorandum, notamment conclus avec l'Inde, la Chine, le Pakistan, la Corée du Sud et la Slovaquie. Les Etats-Unis mènent eux aussi leur coopération en vertu d'un mémorandum, et s'appuient sur un plan de coopération quinquennal.

Il existe en revanche un grand nombre de lois, protocoles ou échanges de lettres ainsi que des projets relatifs à des activités liées à la coopération militaire au sens large. Ces textes sont à vocation bilatérale, avec des accords dans de nombreux domaines de la sphère militaire. C'est le cas :

- pour la Russie : utilisation et location de terrain d'exercice ou des pas de tir, coopération dans le domaine militaro-industriel ;

- pour les Etats-Unis : destruction de missiles balistiques, mise en place de ligne de communications sécurisées au profit du centre de contrôle de réductions des armements ;

- pour l'Inde et l'Ukraine : coopération dans le domaine militaro industriel ;

- pour la Grande-Bretagne : conduite d'exercices communs (exercice de l'OTAN « Steppe Eagle ») ;

- pour le Koweït pour la destruction de munitions et engins explosifs ;

- pour la Turquie : formation militaire, aide militaire.

Le Kazakhstan appuyant sa politique de défense sur sa politique extérieure, et plus particulièrement sur ses relations avec les grandes organisations régionales, il existe également de nombreux textes multilatéraux encadrant la coopération militaire :

- avec la CEI,

- avec l'Organisation de Coopération de Shanghai,

- avec l'OTSC (Organisation du traité de sécurité collective),

- avec l'ONU (accord signé à Tachkent le 5 avril 1996, entré en vigueur le 22 décembre 1997, relatif la création d'un bataillon de maintien de la paix kazakho-kirghizo ouzbek).

L'accord franco-kazakh de 2009 comporte seize articles qui définissent le contenu de la future coopération militaire.

L'article premier soumet cette coopération « aux normes du droit international et à leur législation nationale ». L'article 2 définit les parties à l'accord, et l'article 3 , les autorités chargées de sa mise en oeuvre.

Ce sont les articles 4 et 5 qui constituent le coeur de l'accord, en énumérant le champ des activités de coopération. Les articles 6 et 7 instaurent une commission mixte militaire chargée de les définir, grâce à un plan annuel de coopération militaire.

Les articles 8 à 12 portent sur le statut des personnels, et sont conformes aux dispositions de l'accord SOFA-PPP (Status of forces agreement) conclu par les Etats parties au traité de l'Atlantique Nord et les Etats participant au programme « Partenariat pour la paix », signé en 1995, et ratifié par le Kazakhstan en 1997.

Les règles relatives à la discipline, aux formalités médicales et à leur financement, sont traitées dans les articles 9 à 12 . L'article 13 évoque les échanges d'informations classifiées, organisés par un accord de 2008, et les articles 14 à 16 définissent les modalités de règlement des différends, et de dénonciation éventuelle d'un accord conclu pour une durée indéterminée.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 11 mai 2011.

M. Jean Besson , rapporteur - Après avoir constitué un ferme soutien de la communauté des Etats indépendants (CEI), le Président du Kazakhstan, Nursultan Nazarbaïev, tout en maintenant des rapports étroits avec la Russie, a entrepris de diversifier ses appuis. Son pays a ainsi conclu un mémorandum de coopération militaire avec les Etats-Unis, le 14 février 1994, puis des accords dans ce domaine avec la Grande-Bretagne, en 2000, l'Allemagne, en 2001 et la France, en 2009, pour s'en tenir aux seuls pays occidentaux.

Cette volonté de se différencier de ceux de ses voisins issus, comme lui, de l'empire soviétique, comme le Kirghizistan, l'Ouzbékistan et le Turkménistan, traduit l'aspiration du Président Nazarbaïev à voir son pays considéré comme une puissance en devenir.

Ce dessein politique s'appuie sur la position-clé du Kazakhstan, situé au coeur de l'Asie centrale, avec une imposante superficie de 2,725 millions de km² et de considérables ressources naturelles : uranium (2 ^ème producteur mondial en 2009, après le Canada), zinc, argent et bauxite (10 ^ème producteur mondial), cuivre, fer et phosphates (12 ^ème rang mondial), et des réserves de gaz et de pétrole considérables dont l'ampleur exacte reste à évaluer.

Peuplé de 16 millions d'habitants, le Kazakhstan recherche l'appui de pays émergents et développés pour se doter des cadres indispensables à la gestion de ses immenses ressources.

La France dispose d'atouts spécifiques en ce domaine. Les forces armées kazakhes comptent un total de 30 000 hommes, dont 20 000 relèvent des forces terrestres, pour l'essentiel déployées dans l'est et le sud du pays. Les forces navales kazakhes comptent 3 000 hommes, avec les gardes-côtes. Bien que le littoral kazakhstanais soit plus long que ceux des autres pays riverains de la Caspienne, ces forces n'ont que des moyens limités.

La composante aérienne dispose d'un effectif de 6 000 hommes. Le Kazakhstan dispose d'une aviation de combat équipée de moyens aériens d'origine soviétique ou russe, soit diversifiés et récents (40 Mig 29, 24 SU-27, 28 Mig 31), soit plus anciens (Mig 27 et SU-25). L'acquisition d'avions américains d'occasion (six C-130 Hercules) est à l'étude, et la création d'une entreprise conjointe avec Eurocopter pourrait déboucher sur l'acquisition de 45 hélicoptères français.

Fortes d'environ 7 000 hommes, les unités de défense antiaérienne sont regroupées autour des centres de décision politiques et économiques, et sont incluses dans la permanence opérationnelle de la défense aérienne intégrée de la CEI. Leur modernisation par des acquisitions de matériel russe (systèmes sol-air S-300PMU-2 et S-400) a été annoncée. Le réseau de défense aérienne, très performant, fait l'objet d'une réflexion pour sa rénovation à partir de 2015. Des sociétés françaises, comme Thales et Sagem, pourraient y participer.

L'établissement des relations diplomatiques entre la France et le Kazakhstan, au lendemain de l'indépendance, en 1992, a ouvert la voie à une relation bilatérale dont la densité s'est récemment renforcée.

Le plus important des textes déjà signés est le partenariat stratégique de 2008. Vous en trouverez le texte en annexe de mon rapport. Outre l'accord en matière de coopération militaire, trois autres textes, ne nécessitant pas de ratification parlementaire, ont été conclus le 6 octobre 2009. Ce sont :

- un accord relatif à la coopération en matière d'armement ;

- un accord relatif au transit de matériel militaire et de personnel par le territoire de la République du Kazakhstan en rapport avec la participation des forces armées françaises aux efforts de stabilisation de l'Afghanistan ;

- un accord relatif aux conditions d'emploi d'un satellite optique de résolution métrique.

Leur entrée en vigueur est conditionnée à la ratification de l'accord en matière de coopération militaire.

Des actions de coopération en ce domaine ont déjà été entreprises par notre pays depuis la création d'un poste d'attaché de défense en 2002, fondées sur l'accompagnement de la réforme et de la modernisation des forces armées.

Articulée autour d'un plan de coopération bilatéral signé annuellement et accompagnée d'activités ponctuelles hors plan, elle porte sur quatre principaux axes :

• formation et spécialisation des élites (IHEDN, Ecole de guerre) et des officiers subalternes (cours des lieutenants et capitaines d'infanterie, transmissions et génie ou stages spécifiques (commando, plongeur démineur, parachutisme) ;

• visites et missions de conseil, visant une rentabilité dans le domaine du soutien à l'exportation ;

• activités à caractère opérationnel, dont les transmissions et le parachutisme, et exercices apportant une plus-value en matière d'entrainement et améliorant la connaissance mutuelle entre armées ;

• soutien à l'exportation avec des visites et exercices et démonstrations impliquant les armées en France et au Kazakhstan.

Le plan de coopération signé le 13 décembre 2010 prévoit une ouverture sur la coopération aéronautique, la poursuite de l'enseignement du français et celle de la coopération dans le domaine des transmissions, des forces spéciales et de la marine.

Les atouts du Kazakhstan suscitent une certaine émulation entre les différents pays sollicités par le Président Nazarbaïev pour coopérer avec son pays. C'est ainsi qu'outre les pays occidentaux précédemment évoqués, le Kazakhstan aurait conclu des accords de coopération militaire avec la Russie, en 1998, le Kirghizstan, en 2000, l'Azerbaïdjan, en 2004, le Tadjikistan, en 2000, la Biélorussie, en 1999, et l'Ukraine, en 1997. L'Inde et la Turquie apportent également leur aide en matière de formation des personnels.

L'ensemble de ces éléments me conduit à vous recommander d'adopter le présent accord, déjà approuvé par l'Assemblée nationale, et à vous suggérer que son examen en séance publique se fasse sous forme simplifiée.

M. André Dulait - La France devrait accroître ses efforts envers l'ensemble des républiques d'Asie centrale. Nos entreprises, tant civiles que militaires, n'y sont pas assez actives. Les jeunes gens de ces pays souhaiteraient étudier le français en plus grand nombre, et il faudrait que la France leur accorde des bourses dans cette optique.

Vous savez que la France enregistre chaque année près de 50 milliards d'euros de déficit commercial, alors que l'Allemagne dégage 180 milliards d'euros d'excédent. Nos PME devraient se montrer plus entreprenantes dans cette région, sur laquelle se réunira demain, au Sénat, un colloque organisé par UBIFRANCE.

M. Robert del Picchia - Il est envisagé de créer de petites écoles en partenariat avec TOTAL, ce qui permettrait de scolariser les enfants des salariés de cette entreprise ainsi que des élèves kazakhs.

M. Jacques Berthou - Je m'étonne, moi aussi, que la France ne soit pas plus présente économiquement dans cette région.

M. Jean Besson , rapporteur - Les entreprises françaises y sont actives ; il reste à élargir leur sphère d'intervention en dehors des domaines de l'énergie et de l'équipement militaire. Par ailleurs, le Kazakhstan a été longtemps dominé par une relation quasi-exclusive avec la Russie.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a alors adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

ANNEXE N° I - CARTE DU KAZAKHSTAN

ANNEXE N° II - PARTENARIAT STRATÉGIQUE BILATÉRAL CONCLU EN 2008