EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er - Éligibilité aux subventions publiques, redevances et participations financières des projets d'enceintes sportives réalisés en vue de l'Euro 2016 sous le régime du bail emphytéotique administratif
Le présent article tend à assouplir le régime des baux emphytéotiques concernant les stades destinés à accueillir l'Euro 2016, en les rendant éligibles à différentes formes de subventions publiques.
I - Le droit existant
A. Le bail emphytéotique administratif (BEA)
Le BEA, institué par la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation, codifiée aux articles L. 1311-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, constitue pour les collectivités territoriales un instrument leur permettant de louer à un tiers un bien immobilier qui leur appartient et de l'autoriser à construire un ouvrage sur le domaine public.
Un BEA ne peut être consenti qu'en vue :
- de l'accomplissement, pour le compte d'une collectivité territoriale, d'une mission de service public ;
- de la réalisation d'une opération d'intérêt général entrant dans les compétences de la collectivité intéressée ;
- en vue de l'affectation à une association cultuelle d'un édifice du culte ouvert au public ;
- en vue de la réalisation d'enceintes sportives et des équipements connexes nécessaires à leur implantation ;
Il est conclu pour une longue période, comprise entre 18 et 99 ans. Ce bail confère un droit réel au preneur sur le bien immobilier appartenant à la collectivité, qui est cependant soumis à des conditions particulières :
- il n'est cessible, avec l'autorisation de la collectivité publique, qu'à une personne subrogée au preneur initial dans les droits et obligations découlant du bail ;
- et il ne peut être hypothéqué, après autorisation de la collectivité concernée, que pour garantir des emprunts contractés en vue de financer la réalisation des ouvrages situés sur le bien loué. Le contrat constituant l'hypothèque doit, sous peine de nullité, être approuvé par la collectivité.
A l'expiration du BEA, l'ouvrage réalisé devient la propriété de la collectivité bailleresse, sans qu'elle ait à verser une indemnité au preneur.
En revanche, aucune disposition législative ne prévoit que des subventions puissent être versées dans le cadre d'un bail emphytéotique administratif .
Dans une réponse ministérielle n° 53490 (JO AN 19 janvier 2010) à une question de M. Daniel Fasquelle, le ministre de l'économie et de l'emploi a ainsi souligné que l'article 25-1 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat aligne le régime d'éligibilité à « des subventions, redevances et autres participations financières » des projets réalisés sur le fondement de cette ordonnance sur celui applicable aux projets réalisés sous le régime de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, mais qu'en l'absence de dispositions en ce sens aux articles L. 1311-2 et suivants du code général des collectivités territoriales relatifs au bail emphytéotique administratif, les projets réalisés sous cette forme ne peuvent bénéficier d'un régime analogue .
B. Les subventions dans le cadre des délégations de service public et des contrats de partenariat
Dans le cadre d'une délégation de service public, l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales permet à une commune, après délibération du conseil municipal en ce sens, de prendre en charge au titre de son budget des dépenses liées à l'exploitation du service public :
« 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ;
2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ;
3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs ».
Ces critères (notamment le 2°) peuvent tout à fait conduire une collectivité à soutenir un projet dans le cadre de la construction d'un équipement.
L'article 17 de la loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat a en outre inséré un article 25-1 dans l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat prévoyant que les projets éligibles à des subventions, lorsqu'ils sont réalisés sous le régime de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, sont éligibles aux mêmes subventions lorsqu'ils sont réalisés sous le régime du contrat de partenariat.
Selon le rapporteur du projet de loi au Sénat, M. Laurent Béteille, il s'agissait « d'une opportune mesure de clarification » 11 ( * ) . Cette mesure n'a au demeurant fait l'objet que de très peu de débats parlementaires.
L'article 17 de la loi 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés a modi?é l'article 25-1 précité de l'ordonnance du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat afin de préciser que les projets réalisés sous cette forme étaient, au même titre que les projets réalisés sous le régime de la loi du 12 juillet 1985, dite loi MOP (maîtrise d'ouvrage publique), éligibles à des subventions, mais aussi à des redevances et d'autres participations ?nancières .
Une fiche proposée par la mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat rappelle les principes comptables et budgétaires applicables au versement de subventions à une personne publique (établissement public de l'État, collectivité territoriale ou établissement public en dépendant) qui s'engage dans un contrat de partenariat.
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(...) 2. Modalités de versement des subventions. Si le montant et les délais de versement de la subvention sont connus lors de la procédure de passation du contrat, les futures parties au contrat sont libres d'organiser contractuellement les modalités de son versement. Cette ressource financière peut alors être intégrée dans le plan de financement du partenaire privé, et optimiser ainsi le coût de financement global du projet qui pèse sur la personne publique. Cependant, le versement d'une subvention directement de la personne publique qui accorde la subvention à la personne privée titulaire du contrat de partenariat est à proscrire. Il induirait en effet des complications juridiques (éventuelle requalification de la somme en complément de rémunération du co-contractant privé), comptables et pratiques (c'est la personne publique cocontractante, et non la personne publique versante, qui est la plus à même de vérifier que les prestations requises ont bien été effectuées). Il incombe à la personne publique cocontractante attributaire de la subvention de la reverser au contractant privé. Le second alinéa de l'article 25-1 de l'ordonnance cité ci-dessus autorise le versement échelonné sur plusieurs années d'une subvention d'investissement. Une délibération peut tout à fait engager la collectivité versante sur plusieurs exercices budgétaires, suivant en cela le régime classique des AP et des AE (...). 3 - Traitement des subventions d'investissement au regard de la TVA. Les différentes composantes de la redevance (« loyers ») versée au partenaire privé sont grevées de la TVA. Cependant, les « subvention d'équipement » (c'est à dire affectées à la réalisation d'une immobilisation) sont non imposables à la TVA (Instruction du 27 janvier 2006, 3D-1-06). Dès lors que les subventions reversées au partenaire privé par le contractant public ont bien le caractère d'une subvention d'équipement du fait de leur affectation finale, elles bénéficient de cette exemption. Le fait que la subvention puisse avoir une influence sur le prix des biens livrés ne suffit pas à rendre cette subvention imposable (BOI 3 A-7-06). (...) 4 -Traitement budgétaire et comptable des subventions d'investissement versées à une collectivité territoriale. Le schéma budgétaire suivant est envisageable : la collectivité qui souhaite subventionner un projet délibère sur l'adhésion au dit projet, puis inscrit la dépense correspondante à son budget. Une délibération spécifique vient éventuellement confirmer le moment venu le versement au regard des pièces justificatives évoquées ci-dessus. Pour la collectivité bénéficiaire, il convient d'inclure le montant de la subvention à recevoir dans celui des autorisations d'engagement (AE) inscrites au titre du projet, étant rappelé que la totalité de celles-ci, pour ce qui concerne l'investissement - hors frais financiers mais indemnité de dédit éventuelle comprise - doivent être inscrites l'année de la signature du contrat. Certains projets se caractérisent par un fort investissement les premières années du contrat, le versement au partenaire privé se faisant alors soit après constatation de la mise à disposition de l'ouvrage (équivalente à la réception en maîtrise d'ouvrage publique) soit, le cas échéant, au fur et à mesure de la réalisation des travaux (en application du principe du service fait). D'autres projets au contraire imposeront un versement au moment du paiement du loyer annuel. Il ne peut être imposé un mode opératoire général, chaque projet ayant un équilibre propre. |
II - Le texte de la proposition de loi
A. Un dispositif au champ restreint
L'assouplissement du régime des baux emphytéotiques administratifs ne concernera que les « enceintes sportives destinées à accueillir l'UEFA Euro 2016 ainsi que des équipements connexes permettant le fonctionnement de celles-ci ».
La formule renvoie aux 12 stades nommément cités dans le dossier de candidature de la France à l'organisation de la manifestation, déposé devant l'UEFA le 15 février 2010.
En raison de la défection de la candidature strasbourgeoise, seuls 11 stades seront en fait concernés.
B. Une extension d'un régime applicable par ailleurs
Le premier alinéa du présent article vise à prévoir que les projets de construction ou de rénovation des 11 stades précités réalisés sous le régime du BEA seraient éligibles aux mêmes subventions, redevances et autres participations financières que s'ils étaient réalisés sous le régime de la loi dite « MOP ».
Les stades concernés seraient ceux de Lens et de Nancy, ainsi que le Parc des Princes. Dans les deux premiers cas, le fait d'aligner le régime des BEA sur celui de la loi « MOP » et du contrat de partenariat, permettrait de réellement débloquer une situation , où le projet de peut pas se faire en raison de l'incapacité des deux acteurs (privé ou public) à agir seuls.
Par ailleurs, sur le fond, votre rapporteur n'est pas défavorable à cette neutralisation du droit de la commande publique. Il considère que cet article est une expérimentation pertinente dont il sera intéressant de faire le bilan. En outre, ce dispositif permettra que le soutien de l'État via le CNDS puisse concerner également ces trois stades ainsi que leurs équipements connexes .
Le second alinéa du présent article prévoit que les versements de la personne publique puissent être adaptés à la durée du BEA. Il s'agit là encore d'un alignement sur le régime du contrat de partenariat.
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Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté cet article sans le modifier. |
Article 2 - Aides des collectivités territoriales aux projets de construction ou de rénovation des stades
Corollaire indispensable de l'article 1 er , le présent article vise à assouplir les modes de soutien des collectivités territoriales aux projets de construction et de rénovation des enceintes sportives concernées par l'Euro 2016.
I - Le droit existant
A. Les aides en faveur des clubs sportifs
L'article 122-11 du code du sport prévoit un principe de la prohibition des aides aux sociétés sportives, complètement dérogatoire au droit commun des aides économiques 12 ( * ) .
Un régime spécifique est donc prévu par le code du sport.
L'article L. 113-1 du code du sport pose un principe d'interdiction de garanties d'emprunt ou de cautionnement aux associations sportives et aux sociétés anonymes mentionnées aux articles L. 121-1 et L. 122-2 du code du sport. Après avoir posé ce principe, la loi prévoit toutefois que les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent accorder leur garantie aux emprunts contractés en vue de l'acquisition de matériels ou de la réalisation d'équipements sportifs par des associations sportives dont le montant annuel des recettes n'excède pas 76 224,51 euros. De telles garanties d'emprunt doivent respecter les conditions relatives au montant annuel maximum des recettes et d'affectation de l'emprunt, celui-ci ne pouvant avoir pour objet de financer la rémunération des sportifs ou des salariés de l'association.
L'article L. 113-2 du code du sport dispose, quant à lui, que, pour des missions d'intérêt général, les associations sportives ou les sociétés qu'elles constituent peuvent recevoir des subventions des collectivités territoriales et de leurs groupements .
L'article R. 113-1 du même code prévoit, d'une part, que les montants maximum des subventions versées par l'ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements, ne peuvent excéder 2,3 millions d'euros par saison sportive et précise, d'autre part, qu'il ne peut s'agir que d'assurer des missions d'intérêt général.
Ces missions sont les suivantes :
- la formation, le perfectionnement et l'insertion scolaire ou professionnelle des jeunes sportifs accueillis dans les centres de formations agréés ;
- la participation de l'association ou de la société à des actions d'éducation, d'intégration ou de cohésion sociale ;
- et la mise en oeuvre d'actions visant à l'amélioration de la sécurité du public et à la prévention de la violence dans les enceintes sportives.
Ces actions ne concernent donc pas le financement d'équipements sportifs, et les subventions peuvent être accordées aux associations ou aux sociétés sportives mais non pas aux holdings.
L'article L. 113-3 du code du sport dispose enfin que les sommes versées par les collectivités territoriales ou leurs groupements aux sociétés sportives en exécution de contrats de prestation de services , ou de toute convention dont l'objet n'entre pas dans le cadre des missions d'intérêt général visées à l'article L. 113-2, ne peuvent excéder un montant fixé par décret.
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Associations sportives (association seule et association support) |
Sociétés à objet sportif (EUSRL, SAOS, SASP, SEMSL) |
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Subventions versées au titre des missions d'intérêt général |
OUI
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Subventions versées en faveur des organismes à but non lucratif |
OUI
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NON |
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Contrats de prestations de services |
OUI |
OUI
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Garanties d'emprunts |
OUI
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NON |
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Autres garanties financières |
NON |
NON |
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Prêts |
OUI
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NON |
B. Les aides économiques de droit commun
S'agissant des aides économiques traditionnelles, l'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le conseil régional définit le régime et décide de l'octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Il peut déléguer la gestion de ces avances à des établissements publics » .
Si les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides, c'est bien dans le cadre d'une convention passée avec la région, et avec leur accord. Celle-ci joue donc, dans ce domaine, un rôle de « chef de file ».
Dans ce cadre, les aides peuvent prendre, dans le respect du droit communautaire, différentes formes (prestations de service, subventions, bonification de taux d'intérêts, prêts et avances remboursables à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations).
II - Le texte de la proposition de loi
Le présent article prévoit :
- d'une part, une dérogation aux principes fixés par les articles L. 113-1 à L. 113-3 et L. 122-11 susmentionnés du code du sport . En effet, l'impossibilité d'accorder des aides importantes aux sociétés sportives, et notamment des garanties d'emprunts, empêchera toute rénovation d'envergure dans le cadre d'un partenariat public-privé.
Si votre rapporteur peut comprendre les réticences de certains à ouvrir aux collectivités territoriales la possibilité d'aider les clubs professionnels, via un financement de l'équipement, il souhaite néanmoins souligner que les seuls cas où le problème ne se pose pas actuellement sont ceux où la collectivité prend en charge l'intégralité des travaux !
Si l'on souhaite que des partenariats publics-privés efficaces soient mis en oeuvre, et que les stades de l'Euro 2016 sortent de terre ou soient rénovés, cette possibilité doit être laissée ouverte aux collectivités territoriales.
Votre rapporteur tient à cet égard à souligner que les collectivités ont tout intérêt à soutenir le club dans la construction d'un équipement ambitieux (via une garantie d'emprunt par exemple) et à augmenter parallèlement la redevance que le club paie (cas des concessions ou des BEA) ;
- et, d'autre part, une dérogation à l'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que les régions sont des chefs de file en matière d'aide économique .
Votre rapporteur insiste sur le rôle majeur des villes candidates à l'accueil des compétitions de l'Euro 2016 , qui doivent pouvoir, dans ce cadre très spécifique, engager leur responsabilité sur les aides accordées en faveur des stades implantés sur leur territoire.
Il note enfin que les aides publiques aux infrastructures ne posent pas de problèmes de concurrence à la Commission européenne lorsqu'elles ont un caractère local et que l'aide n'a aucun impact économique sur le commerce intracommunautaire, ce qui devrait être le cas des subventions destinées aux enceintes sportives.
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Votre commission a donc adopté cet article sans modification. |
Article 3 - Dérogation à l'interdiction pour les personnes publiques de recourir à l'arbitrage
Le présent article tend à ouvrir la possibilité aux personnes publiques de recourir à l'arbitrage dans le cadre des contrats conclus pour l'organisation de l'Euro 2016.
I - Le droit existant
En l'état du droit, les personnes morales de droit public se voient, en principe, interdire d'avoir recours à l'arbitrage.
Comme le note le rapport dit « Lateboulle » de 2007, cette interdiction constitue un principe général du droit public français, qui prend appui sur des dispositions législatives figurant aujourd'hui à l'article 2060 du code civil.
Néanmoins, ce principe à valeur législative mais non constitutionnelle (CC 2 décembre 2004, n° 2005-506 DC, considérant n° 32) peut être remis en cause par la voie de dispositions législatives expresses .
De fait, des dispositions dérogatoires ont autorisé expressément la SNCF, la Poste et Réseau Ferré de France à recourir à l'arbitrage, le Gouvernement peut autoriser par décret certaines catégories d'établissements publics industriels et commerciaux à compromettre et les litiges relatifs à la liquidation des dépenses de travaux et de fournitures de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, ceux relatifs à l'exécution de contrats conclus entre des collectivités publiques et des sociétés étrangères « pour la réalisation d'opérations d'intérêt national », ceux relatifs aux fouilles en matière d'archéologie préventive et ceux relatifs aux contrats de partenariat peuvent aussi être réglés par la voie de l'arbitrage. Un certain nombre de ces dérogations sont mentionnées à l'article L. 311-16 du code de justice administrative.
Au vu du développement des relations économiques entres personnes morales de droit public et de droit privé, le rapport Lateboulle précité a noté que cette prohibition paraissait de fait difficile à maintenir.
L'arbitrage peut, en effet, constituer un mode alternatif de règlement juridictionnel des litiges adapté aux besoins des personnes publiques et de leurs partenaires privés. Il présente les avantages de la rapidité, dès lors que des délais stricts sont prévus pour le prononcé de la sentence arbitrale, et de la souplesse, puisque les parties peuvent déterminer ensemble certains aspects de la procédure.
Votre rapporteur rappelle, par ailleurs, que le recours à l'arbitrage doit être expressément prévu dans le contrat et qu'à son issue, la sentence constitue une décision juridictionnelle avec autorité de chose jugée.
II - Le texte de la proposition de loi
Le présent article prévoit que les contrats passés par les personnes morales de droit public, en lien avec la construction ou la rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir l'Euro 2016 et des équipements connexes permettant le fonctionnement de celles-ci, ainsi qu'avec l'organisation et le déroulement de l'Euro 2016, puisse prévoir le recours à l'arbitrage.
Une limite importante est fixée : l'arbitre devra appliquée la loi française. Les actes unilatéraux (les procédures d'autorisation en matière d'urbanisme par exemple) ne pourront bien évidemment pas faire l'objet d'un arbitrage.
Cet article peut s'appliquer à l'ensemble des 11 stades précités.
Votre rapporteur tient à souligner que ce dispositif existe déjà à titre définitif pour les contrats de partenariat et que l'urgence spécifique liée à l'engagement de la France de livrer les stades à la fin de l'année 2014 justifie pleinement cette disposition.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 4 - Gage financier
Le présent article constituait un « gage de charges », admis dans la procédure parlementaire, qui permet le dépôt d'une proposition de loi de prévoyant des charges nouvelles au sens de l'article 40 de la Constitution.
Le Gouvernement ayant « levé le gage », l'article 4 a été supprimé au stade de l'examen en commission du texte à l'Assemblée nationale.
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Votre commission a maintenu cette suppression. |
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Sur proposition de son rapporteur, la commission adopte l'ensemble de la proposition de loi sans modification, les groupes socialiste et RDSE s'abstenant et le groupe communiste républicain, citoyen et du parti de gauche votant contre.
* 11 La personne publique n'étant pas maître d'ouvrage dans le cadre d'un contrat de partenariat, des incertitudes demeuraient quant à la possibilité de verser des subventions au partenaire public.
* 12 Aides prévues par les dispositions du titre I er du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales ainsi que par les articles L. 2251-3 et L. 3231-3 du même code.