D. LA PLACE ET LES MISSIONS DES ADJOINTS DU DÉFENSEUR DES DROITS
1. Le texte adopté par l'Assemblée nationale : des adjoints n'appartenant pas aux collèges
L'Assemblée nationale a maintenu la nomination de trois adjoints du Défenseur des droits, dont un dénommé « Défenseur des enfants », mais elle a supprimé la possibilité pour le Défenseur de proposer la nomination d'autres adjoints ( article 11 du projet de loi organique ).
Le Défenseur des droits aurait donc sous son autorité trois adjoints, respectivement compétents en matière de droits de l'enfant, de déontologie de la sécurité et de lutte contre les discriminations.
L'Assemblée nationale a supprimé l'avis de la commission compétente de chaque assemblée sur la nomination des adjoints au Défenseur des droits, craignant que cela n'introduise « une source de confusion par rapport à l'avis donné sur le fondement du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour la nomination du Défenseur des droits par le Président de la République » 3 ( * ) .
Les députés ont exclu les adjoints des collèges chargés d'assister le Défenseur des droits. Cette situation affaiblit la position institutionnelle des adjoints, puisque la Constitution ne mentionne que les collèges, comme l'a d'ailleurs relevé le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Aussi les députés ont-ils adopté un article additionnel permettant au Défenseur des droits de convoquer une réunion conjointe de l'ensemble des collèges et des adjoints, pour examiner une question ou une réclamation intéressant plusieurs de ses domaines d'attribution ( article 11 B du projet de loi organique ).
L'Assemblée nationale a par ailleurs modifié le champ des délégations que le Défenseur des droits peut accorder à ses adjoints, en l'étendant à la mise en oeuvre de son pouvoir d'injonction, et en précisant que le Défenseur des droits ne peut déléguer à ses adjoints la compétence que lui donne l'article 15 du projet de loi organique, pour demander aux ministres de faire procéder à des vérifications ou à des enquêtes par les corps de contrôle.
2. La position de votre commission : des adjoints membres des collèges et nommés après avis des commissions parlementaires
Votre commission considère que la participation des adjoints du Défenseur des droits aux collèges chargés d'assister celui-ci garantit la constitutionnalité du dispositif et assurera un meilleur fonctionnement de la nouvelle autorité.
En effet, d'une part, l'article 71-1 de la Constitution dispose que la loi organique définit les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions, mais n'évoque pas les adjoints, qui ont été créés à l'initiative de votre commission en première lecture. D'autre part, il paraît essentiel que les adjoints, en tant que proches collaborateurs du Défenseur des droits, participent aux travaux des collèges intervenant dans leur domaine de compétence.
De plus, le Défenseur des droits n'aura pas matériellement la possibilité de présider toutes les réunions des trois collèges. Il lui faut donc des adjoints en mesure de le représenter et de présider les réunions des collèges. La rédaction retenue par votre commission rétablit par conséquent la présence des adjoints en tant que vice-présidents des collèges, ayant la possibilité de présider les réunions en l'absence du Défenseur des droits.
Toutefois, votre commission souligne que le Défenseur des droits disposera, au sein de chaque collège, d'une voix prépondérante.
Chaque adjoint étant son collaborateur privilégié, le vote du Défenseur des droits et de son adjoint pourraient aboutir à un déséquilibre. Aussi votre commission a-t-elle précisé que l'adjoint ne prendrait pas part au vote lorsque la réunion est présidée par le Défenseur des droits ( articles 11, 12 et 12 bis du projet de loi organique ).
Votre commission a souhaité rétablir la possibilité de nommer d'autres adjoints que les trois précisément définis dans la loi organique, afin de permettre au Défenseur des droits de s'organiser au mieux, compte tenu de l'étendue de ses compétences.
Elle a en outre rétabli l'avis des commissions compétentes des deux assemblées sur la nomination des adjoints. Cet avis simple ne viendra pas perturber la procédure d'avis sur la nomination du Défenseur des droits lui-même, puisque les deux catégories de nominations interviendront en des temps différents. Le Défenseur des droits devra en effet proposer au Premier ministre le nom des futurs adjoints.
Cet avis permettra au Parlement de s'assurer de la compétence des adjoints et garantira un meilleur contrôle démocratique sur le fonctionnement de la nouvelle autorité.
Votre commission a par ailleurs souhaité exclure du champ des attributions que le Défenseur des droits peut déléguer à ses adjoints la faculté de proposer des modifications législatives ou réglementaires et d'être consulté sur les projets de loi, et celle de décider l'établissement et la publication d'un rapport spécial quand une injonction du Défenseur des droits n'est pas suivie d'effet.
Enfin, votre commission a modifié l'article 11 B du projet de loi organique afin de permettre au Défenseur des droits de convoquer en réunion conjointe seulement deux des trois collèges.
* 3 Rapport fait au nom de la commission des lois par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, Assemblée nationale, n° 2991, p. 72.