N° 111
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 19
POLITIQUE DES TERRITOIRES
Rapporteur spécial : M. François MARC
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc , Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555
Sénat : 110 (2010-2011)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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La mission « Politique des territoires » , qui a pour objectif de soutenir le développement durable des territoires nationaux dans une perspective de développement solidaire et équilibré, conserve en 2011 un périmètre interministériel stable par rapport à la LFI pour 2010 ainsi qu'une organisation inchangée pour ses deux programmes. Elle constitue dans le présent PLF, par le volume de ses crédits, la plus petite mission du budget général dotée d'objectifs de performance : 356,30 millions d'euros en AE et 327,68 millions d'euros en CP . Cette mission se trouve, néanmoins, au coeur de la politique « transversale » de l'aménagement du territoire , laquelle doit représenter au total en 2011 5,15 milliards d'euros en AE et 4,93 milliards d'euros de CP. La mission « Politique des territoires » est placée en 2011 sous le signe de la continuité avec les actions menées antérieurement, en dépit d'une réduction significative de ses moyens par rapport à 2010 (- 7,5 % en AE et - 13,5 % en CP). Le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT) retrace les moyens mis à la disposition de la DATAR, qui a repris en 2010 son ancienne appellation, remplaçant ainsi la DIACT. Les crédits demandés à ce titre pour 2011 s'élèvent à 308,6 millions d'euros en AE et 292,8 millions d'euros en CP, soit une baisse respective de 10,7 % et de 13,4 % par rapport à la LFI pour 2010 . Ils visent à financer des dispositifs aussi divers que les contrats Etat-régions, la prime d'aménagement du territoire, le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises », les pôles d'excellence rurale... Soutenant, dans leur principe, l'ensemble de ces mesures, votre rapporteur spécial appelle cependant à une évaluation renforcée des pôles de compétitivité et des pôles d'excellence rurale . L'effort de désendettement du programme, qui concernait surtout le FNADT (81 % des crédits du PICPAT) a porté ses fruits : la répartition des crédits entre AE et CP retenue par le présent PLF traduit en effet une situation assainie. Dans ce contexte, votre rapporteur spécial attire l'attention sur la nécessité de conserver pour les prochains exercices un équilibre entre les AE et les CP du programme en vue de garantir sa soutenabilité . Trente dépenses fiscales sont rattachées au programme pour un montant total de 408 millions d'euros . Votre rapporteur spécial relève une tendance au « saupoudrage » en ce domaine, le Conseil des prélèvements obligatoires évoquant dans son rapport rendu en octobre 2010 des dispositifs à « l'efficacité incertaine ». Il regrette donc que ces dépenses ne fassent toujours pas l'objet d'une évaluation de leurs performances . Le programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE) , dérogatoire au « droit commun » du budget général, a été recomposé en 2009 sous la forme de quatre actions, correspondant à quatre plans interministériels de portée régionale. Elles concernent respectivement la qualité de l' eau en Bretagne , le plan d' investissements en Corse , l'écologie du marais poitevin et la présence de chlordécone dans les sols de la Guadeloupe et la Martinique . Globalement, ces actions doivent bénéficier en 2011 de 47,7 millions d'euros en AE (+ 22 % par rapport à 2010) et 35 millions d'euros en CP (- 3% par rapport à 2010) , la majorité de ces crédits se trouvant affectée à l'action relative à la Corse. Cette dernière action, en outre, sera abondée par des fonds de concours , à hauteur de 35 millions d'euros en CP , en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). D'une manière générale, votre rapporteur spécial note un souci de la « soutenabilité » des engagements de chaque action , au moyen de niveaux de CP adaptés. En revanche, il déplore que la mesure de la performance du programme reste insuffisante . Sous le bénéfice de ces observations, il vous propose l'adoption sans modification des crédits de la mission « Politique des territoires ». |
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En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent PLF, la date limite était fixée au 10 octobre 2010. A cette date, votre rapporteur spécial avait reçu la totalité des réponses pour le programme 162 et aucune pour le programme 112, ce qui représentait 22 % de l'ensemble des réponses attendues pour les deux programmes dont se compose la mission « Politique des territoires » . Les réponses manquantes ont toutefois été progressivement adressées à votre rapporteur spécial les jours suivants le 10 octobre. A la même date, le document de politique transversale (DPT) «aménagement du territoire » annexé au présent PLF n'était pas diffusé. |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
A. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ
1. Une architecture interministérielle à deux programmes
Depuis la LFI pour 2008, la mission « Politique des territoires » ne comprend que deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine 1 ( * ) :
- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), soit le budget de la DATAR, désormais piloté par le ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire (MERAT) ;
- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.
En 2011, le présent PLF conserve la même organisation , de même que le découpage de chaque programme en actions trois pour le PICPAT et quatre pour le PITE.
2. Une cohérence interne encore incertaine
L'organisation de la mission « Politique des territoires » autour des deux programmes précités, tournés vers l'aménagement du territoire, a permis de favoriser la cohérence interne qui, avant 2008, lui faisait défaut. Deux éléments, cependant, relativisent cette appréciation.
En premier lieu, le PITE bénéficie d'un régime dérogatoire par rapport aux autres programmes du budget général (cf. infra , III). Il rassemble des actions de portée régionale 2 ( * ) correspondant à des plans interministériels , indépendantes les unes à l'égard des autres 3 ( * ) . De plus, ses ressources proviennent d'autres programmes du budget général 4 ( * ) . Enfin, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme.
En second lieu, l'objet de la mission, et notamment le programme 112, place celle-ci au coeur de la politique d'aménagement du territoire . Cependant, les actions de l'Etat participant à cette politique 5 ( * ) , naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre . Chaque année, en effet, 4 à 5 milliards d'euros sont engagés pour l'aménagement du territoire 5,15 milliards d'euros d'AE dans le présent PLF pour 2011 soit plus de dix fois les crédits de la mission . Cette dernière ne regroupe ainsi que 7 % de l'ensemble des moyens financiers de la politique nationale d'aménagement du territoire.
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Les crédits consacrés à l'aménagement du territoire en 2011 L'aménagement du territoire, depuis le PLF pour 2008, fait l'objet d'un document de politique transversale (DPT), qui a remplacé l'annexe traditionnelle (« jaune » budgétaire). Ce document est élaboré par la DATAR. Le DPT joint au présent PLF évalue à 5,15 milliards d'euros en AE et 4,93 milliards d'euros de CP les crédits qui bénéficieront, en 2011, à l'aménagement du territoire. Cet effort, au total, est porté par tout ou partie des actions de 35 programmes , relevant de 16 missions . Les deux programmes de la mission « Politique des territoires » ne représentent que 7 % de la totalité de ces crédits récapitulés dans le DPT (6 % pour le PICPAT). Du point de vue du volume des crédits demandés, quatre programmes contribuent à la politique transversale de façon plus importante que le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (292,8 millions d'euros en CP) : - au sein de la mission « Outre-mer », les programmes 138, « Emploi outre-mer » (pour 1,3 milliard d'euros en CP), et 123, « Conditions de vie outre-mer » (pour 646 millions d'euros en CP) ; - dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », le programme 119, « Concours financiers aux communes et groupements de communes » (pour 646 millions d'euros en CP également) ; - enfin, dans la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », le programme 154, « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » (à hauteur de 365 millions d'euros en CP). |
* 1 Pour la première période d'exécution de la mission, votre rapporteur spécial renvoie aux rappels auxquels il a procédé, en dernier lieu, dans sa contribution au rapport n° 587 (2009-2010), tome II, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.
* 2 L'élaboration du programme est elle-même déconcentrée, à l'initiative des préfets de région.
* 3 Le « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat,? notamment l'article 7 de la LOLF, définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».
* 4 Les crédits affectés à chaque action retracée par le PITE sont en effet retranchés de programmes où, en l'absence d'inscription de l'action au PITE, ils auraient eu vocation à figurer.
* 5 Le document de politique transversale (DPT) annexé au présent PLF définit le PICPAT comme le « programme chef de file de la politique transversale d'aménagement du territoire ».