Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

B. VERS UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES À LA MISSION « OUTRE-MER » ?

1. La LODEOM a globalement accru le montant des dépenses fiscales ultramarines

La LODEOM a modifié plusieurs dispositifs fiscaux applicables en outre-mer, avec pour objectif de favoriser le développement endogène de ces territoires. Certaines mesures visaient à la création de nouvelles dépenses fiscales, d'autres tendaient au contraire à limiter les effets jugés pervers ou peu efficaces de dépenses fiscales existantes.

Au total, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès du ministère chargé de l'outre-mer, la LODEOM a eu pour effet de majorer le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » d'environ 25 millions d'euros entre 2009 et 2011 . Ce supplément correspond au solde entre :

- d'une part, des économies sur les dépenses fiscales existantes, de l'ordre de 133 millions d'euros , constituées notamment des modifications apportées au régime d'exonérations de charges sociales spécifique à l'outre-mer et au dispositif de la TVA dite « non perçue récupérable » ;

- d'autre part, des dépenses fiscales supplémentaires dont le montant peut être évalué à 158 millions d'euros en 2011 , correspondant au dispositif des zones franches d'activités (ZFA) ^{3 ( * )} ainsi qu'à la création de nouveaux régimes de défiscalisation pour le logement, centrés notamment sur le logement social.

Ces chiffrages, qui concernent 2011, diffèrent de ceux initialement affichés lors de l'examen du projet de loi, qui portaient sur les dispositifs une fois parvenus à leur rythme de croisière. Les coûts des dispositifs seront en effet amenés à évoluer parallèlement à la montée en puissance de mesures dont les décrets d'application n'ont parfois été publiés que récemment. Les sommes concernées devraient donc, à terme, être plus élevées.

Par rapport à la situation à la date d'examen du projet de loi de finances pour l'année 2010, vos rapporteurs spéciaux constatent que la grande majorité des mesures d'application de la LODEOM ont été adoptées .

Décrets d'application de la LODEOM publiés à la date du 15 septembre 2010

Article de la loi	Objet	Textes publiés
Titre II, chapitre I ^er , article 4, I	Liste des communes de Guadeloupe et de Martinique sur le territoire desquelles les bénéfices des entreprises provenant d'exploitation peuvent faire l'objet d'un abattement	Décret n° 2009-1777 du 30 décembre 2009 - JORF n° 0303
Titre II, chapitre I ^er , article 4, I	Abattements - Obligations déclaratives des entreprises	Décret n° 2010-135 du 10 février 2010 - JORF n° 0036
Titre II, chapitre I ^er , article 5, I	Liste des communes de Guadeloupe et de Martinique sur le territoire desquelles les établissements peuvent faire l'objet d'un taux d'abattement majoré	Décret n° 2009-1777 du 30 décembre 2009 - JORF n° 0303
Titre II, chapitre I ^er , article 6, I	Liste des communes de Guadeloupe et de Martinique sur le territoire desquelles les immeubles ou parties d'immeubles peuvent faire l'objet d'un taux d'abattement majoré	Décret n° 2009-1777 du 30 décembre 2009 - JORF n° 0303
Titre II, chapitre II, article 19	Modalités de transmission d'informations à l'administration fiscale	Décret n° 2010-136 du 10 février 2010 - JORF n° 0036
Titre II, chapitre II, article 25, III, 2°, c	Exonération du paiement des cotisations à la charge des employeurs au titre de la législation de sécurité sociale : liste des communes concernées de la Guadeloupe et de la Martinique	Décrets n° 2009-1777 du 30 décembre 2009 et n° 2009-1743 du 29 décembre 2009 - JORF n° 0303
Titre II, chapitre II, article 26	Montant de l'aide pour la rénovation des hôtels situés dans les DOM, à Mayotte, à Saint Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon	Décret n° 2010-89 du 22 janvier 2010 - JORF n° 0020
Titre II, chapitre II, article 29	Bénéfice de l'exonération de taxe de publicité foncière ou de droits d'enregistrement pour cession de parts de certaines copropriétés - Critère du plafond du prix de cession au mètre carré	Décret n° 2010-319 du 22 mars 2010 - JORF n° 0071
Titre II, chapitre II, article 31, 3°	Modalités d'attribution des aides apportées par le fonds exceptionnel d'investissement outre-mer	Décret n° 2009-1776 du 30 décembre 2009 - JORF n° 0303
Titre II, chapitre II, article 32, IV	Plan d'apurement signé entre l'entreprise et les caisses de sécurité sociale - Modalités d'application	Décret n° 2009-1654 du 23 décembre 2009 - JORF n° 0300
Titre III, article 33, I	Acquisition par les SAHLM de parts ou actions de SCI, SCPI ou entreprises de construction de logements - Plafonds du loyer et des ressources du locataire	Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014
Titre III, article 38, II	Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Plafonds de ressources et de loyers pour qu'une part minimale de la surface habitable des logements compris dans un ensemble d'investissements puisse être sous-louée	Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014
Titre III, article 38, II	Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Dépenses supportées au titre de l'acquisition d'équipements de production d'énergie renouvelable, d'appareils utilisant une source d'énergie renouvelable ou de matériaux d'isolation	Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014
Titre III, article 38, II	Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Conditions de cession des logements ou de parts ou actions des sociétés qui en sont propriétaires à des personnes physiques à l'issue d'une période de location	Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014
Titre III, article 38, II	Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Nature des sommes retenues pour l'appréciation du prix de revient des logements minorés	Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014
Titre III, article 38, II	Réduction d'impôts au titre de certains investissements réalisés outre-mer - Travaux de réhabilitation définis par décret permettant aux logements d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs	Décret n° 2010-58 du 15 janvier 2010 - JORF n° 0014
Titre III, article 39	Réduction d'impôts sur des investissements afférents à des logements : conditions dans lesquelles le plafond de loyer peut être adapté	Décret n° 2009-1672 du 28 décembre 2009 - JORF n° 0302
Titre III, article 42	Conditions dans lesquelles à partir du 1 ^er janvier 2010, les articles L. 321-l à L. 321-12 du code de la construction et de l'habitation sont applicables à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon	Décret n° 2009-1625 du 24 décembre 2009 - JORF n° 0299
Titre V, article 53, 2°	Conditions d'achat à un prix qui ne peut être inférieur au prix de vente moyen de l'électricité issu du dernier appel d'offres biomasse national	Décret n° 2009-1342 du 29 octobre 2009 - JORF n°0253
Titre V, article 62, I	Conditions dans lesquelles des autorisations de pêche dans les zones économiques exclusives de Mayotte et de l'île de Clipperton peuvent être accordées à des navires étrangers	Décrets n° 2010-727 et 2010-728 du 29 juin 2010 - JORF n° 0149
Titre V, article 62, III	Conditions et modalités d'attribution d'autorisations de pêche dans la zone économique exclusive des Terres australes et antarctiques françaises à des navires étrangers	Décret 2009-1039 du 26 août 2009 - JORF n° 0198
Titre V, article 74	Création d'une commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer	Décret n° 2010-1048 du 1 ^er septembre 2010 - JORF n° 0199

Source : Ministère chargé de l'outre-mer

Restent aujourd'hui quatre mesures de la LODEOM pour lesquelles les décrets d'application ne sont pas encore parus . Ils concernent :

- l'aide au fret pour les produits ou matières premières importés dans certaines collectivités d'outre-mer ^{4 ( * )} . Le ministère chargé de l'outre-mer indique qu'un projet de décret doit être examiné prochainement en réunion interministérielle ;

- la mise en place du groupement d'intérêt public (GIP) chargé de rassembler les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer (DOM) et à Saint-Martin pour les biens immobiliers qui en sont dépourvus ^{5 ( * )} . Le ministère chargé de l'outre-mer a mis en place une mission de préfiguration de ce GIP, qui doit remettre son rapport au cours du premier semestre de l'année 2011. Ce rapport servira de base au décret créant le GIP ;

- les modalités de fonctionnement du fonds de continuité territoriale , l'une des « mesures phare » de la LODEOM ^{6 ( * )} . Le ministère indique que deux projets de décrets ont été notifiés par le secrétariat général aux affaires européennes le 29 avril 2010 à la Commission européenne, qui a adressé des questions complémentaires auxquelles la délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) a répondu le 2 juillet 2010 ;

- enfin, les conditions dans lesquelles les opérateurs de transport aérien fournissent à l'administration des données statistiques sur la structure des coûts et sur les prix pratiqués . Ce décret est, semble-t-il, en cours d'élaboration par la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Vos rapporteurs spéciaux insistent sur le fait que la LODEOM a été promulguée il y a maintenant près de 17 mois et qu'il est désormais urgent que les dernières mesures d'application soient prises, afin de respecter la volonté du législateur.

2. L'inflexion résultant du projet de loi de finances pour 2011

Si la LODEOM a globalement accru le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer », le présent projet de loi de finances innove en ce qu'il prévoit plusieurs mesures visant à réduire les dispositifs de défiscalisation des investissements en outre-mer. Ces mesures, prévues par les articles 13 et 58 du présent projet de loi de finances, doivent mettre un terme à la hausse des dépenses fiscales ultramarines, qui se confirme d'année en année.

Vos rapporteurs spéciaux renvoient, pour le détail des commentaires des dispositifs de réduction des « niches fiscales », aux tomes II et III du rapport général.

Les mesures proposées s'appliqueront à compter du 1er janvier 2011, pour l'imposition des revenus de l'année 2011. Par conséquent, elles n'auront d'effet budgétaire qu'à compter de l'exercice 2012. Il en résulte, comme l'indique le tableau ci-dessous, que les dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » ne devraient diminuer qu'en 2012 et continueront provisoirement à augmenter entre 2010 et 2011 .

Le coût des principales dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Dispositif	Base légale	Impôt concerné	Chiffrage pour 2010	Chiffrage pour 2011
Taux de TVA minoré	Art. 296 du code général des impôts (CGI)	TVA	1 090	1 090
Défiscalisation des investissements productifs	Art. 199 undecies B du CGI	IR	700	700
Défiscalisation des investissements en matière de logement	Art. 199 undecies A et 199 undecies D du CGI	IR	370	370
Réduction du barème de l'impôt sur le revenu	Art. 197-I-3 du CGI	IR	280	290
Défiscalisation des investissements productifs	Art. 217 undecies et 217 duodecies du CGI	IS	135	155
TVA dite « non perçue récupérable »	Art. 295 A du CGI	TVA	100	100
Réduction de base fiscale pour les exploitations situées dans les DOM	Art. 217 bis du CGI	IS	90	100
Exclusion du champ d'application de la TIPP	Art. 267 du code des douanes	TIPP	99	99
Zones franches d'activités	Art. 44 quaterdecies du CGI	IR et IS	90	90
Autres dépenses fiscales rattachées à la mission			221	241
Total			3 175	3 235

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Ainsi, les chiffres du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indiquent que le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » augmentera de 60 millions d'euros entre 2010 et 2011, soit une hausse, relativement réduite, de 1,9 % .

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent toutefois sur la fiabilité des chiffrages présentés par le Gouvernement . En effet, la somme des dépenses fiscales pour l'année 2010 figurant dans le tableau ci-dessus, à hauteur de 3,175 milliards d'euros, résulte des chiffrages actualisés figurant dans le présent projet de loi de finances. Mais l'évaluation des mêmes dépenses fiscales il y a un an, dans le projet de loi de finances pour 2010, était de 3,620 milliards d'euros, soit un montant plus élevé de 445 millions d'euros. Certes, cette diminution du coût des dépenses fiscales par rapport aux prévisions trouve probablement une part d'explication dans la crise économique, particulièrement durement subie en outre-mer, ainsi que dans le caractère optimiste des prévisions gouvernementales pour la mise en oeuvre des nouveaux dispositifs de défiscalisation prévus par la LODEOM.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux expriment la crainte que l'administration soit en réalité dans l'incapacité d'évaluer précisément le coût des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » . Ils estiment que les chiffres avancés doivent être considérés avec une marge d'erreur de plus ou moins 15 %. Cette difficulté d'évaluation du coût des dépenses fiscales rend extrêmement complexe toute tentative d'établir un bilan de leur performance . En effet, comment juger l'efficacité de mesures dont le coût n'est connu qu'avec une marge d'erreur aussi importante lorsque, par ailleurs, l'évaluation des conséquences économiques et sociales de ces dispositifs est également lacunaire ?

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* ³ Exonérations de fiscalité locale pour certains secteurs d'activité, compensées aux collectivités territoriales par l'Etat.

* ⁴ Décret prévu par l'article 24 de la LODEOM.

* ⁵ Décret prévu par l'article 35 de la LODEOM.

* ⁶ Décrets prévus par l'article 50 de la LODEOM.