3. Un schéma d'emplois qui s'applique à un plafond sensiblement corrigé
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, le plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale serait réévalué de 20 359 ETPT par rapport à 2010, dont :
- 5 600 ETPT au titre de la régularisation du désajustement constaté entre recrutements et départs dans l'enseignement du premier degré ;
- 5 833 ETPT au titre de la réforme du recrutement des enseignants qui a conduit dans le cadre de la LFI pour 2010 à supprimer 18 202 emplois, sans tenir compte des postes mobilisés pour les stages en responsabilité effectués par les futurs enseignants ;
- 2 900 ETPT au titre d'un meilleur recensement des emplois de vacataires enseignants recrutés pour faire face aux besoins de remplacement en cours d'année ;
- 1 300 ETPT résultant de l'impact de la mise en oeuvre de Chorus sur le décompte de certains agents ;
- 4 726 ETPT au titre de la régularisation du plafond d'emplois du programme relatif à l'enseignement privé. Ce dernier ajustement à la hausse devrait permettre de mettre un terme au sous-dimensionnement initial de ce plafond lors de la mise en oeuvre de la LOLF.
Cette réévaluation, qui ne représente pas moins de 2,1 % du plafond d'emplois 2010 du ministère de l'éducation nationale, explique, malgré les suppressions substantielles d'emplois annoncées, l'augmentation du plafond en 2011. Votre commission souligne que, cette « correction », qui aurait pu, pour une partie d'entre elle, être effectuée depuis plusieurs années, a été décidée opportunément cette année alors que le ministère connaît d'importantes tensions sur son plafond d'emplois. Il est rappelé que votre commission avait souligné, lors de l'examen de la loi de règlement pour 2009, la saturation du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale et s'était interrogée en conséquence sur la validité des plafonds d'emplois votés depuis.
a) Les départs en retraite : un aléa important pour le ministère ?
Il est acquis que le ministère de l'éducation nationale, sauf réévaluation de son plafond d'emplois avant le 31 décembre de cette année, ne respectera pas le plafond d'emplois voté pour 2010. Cette situation résulte notamment de la présence d'importants surnombres dans l'enseignement du premier degré , suite à la conjonction de deux phénomènes :
- d'une part, des départs en retraites en 2009 et en 2010 moins nombreux que la prévision initiale, notamment dans le premier degré. Ainsi en 2009, les départs à la retraite dans l'enseignement du premier degré ont été inférieurs de 2 196 à la prévision initiale. Le tableau ci-dessous témoigne de la difficulté pour le ministère de disposer d'une prévision fiable en la matière. Votre commission souligne que les difficultés sont susceptibles d'être amplifiées compte tenu des éventuels impacts sur les comportements de la loi portant réforme des retraites votée cette année.
Départs à la retraite : prévisions (P) et réalisations (R)
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2008 |
2009 |
2010 |
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Enseignants 1 er degré |
P 2008 : 11 282 R : 11 167 |
P 2008 : 10 617 R : 8 421 |
P 2008 : 10 551 R* : 9 950 |
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Enseignants 2nd degré |
P 2008 : 16 922 R : 18 119 |
P 2008 : 16 083 R : 15 814 |
P 2008 : 15 242 R* : 16 870 |
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Non enseignants |
P 2008 : 5 739 R : 7 747 |
P 2008 : 5 723 R : 5 945 |
P 2008 : 5 720 R* : 6 320 |
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Total |
P 2008 : 33 943 R : 37 033 |
P 2008 : 32 423 R : 30 180 |
P 2008 : 31 513 R* : 33 140 |
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Ecart |
3 090 |
- 2 243 |
1 627 |
* chiffres provisoires
Source : Ministère de l'éducation nationale
- d'autre part, un sur-calibrage de fait 5 ( * ) du recrutement des enseignants de l'enseignement primaire en 2010 , qui, cumulé au précédent phénomène, explique l'impossibilité de respecter le plafond 2010. Si le ministère n'a aucun moyen d'action concernant les départs en retraite, il dispose en revanche d'une marge sur le niveau de recrutements. Votre commission note, à cet égard, qu'une correction importante vient d'être mise en oeuvre avec une réduction significative du nombre de postes ouverts aux concours 2011 : seuls 3 000 postes sont offerts dans l'enseignement du premier degré contre 7 000 en 2010.
Néanmoins, votre commission observe que les suppressions de postes proposées dans le premier degré pour 2011 correspondent en partie à celles qui auraient du être effectuées les années précédentes .
b) Les autres mesures « correctives »
Concernant les autres mesures « correctives », il convient de souligner que si elles permettent, en apparence, de renforcer la sincérité du plafond du ministère en 2011 , elles présentent l'inconvénient de remettre en cause la crédibilité des précédents schémas d'emplois. La régularisation ainsi opérée au titre de la réforme du recrutement des enseignants invalide le schéma d'emplois voté en 2010, qui s'expliquait quasi-exclusivement par cette dernière réforme. Logiquement, ce ne sont pas 16 000 emplois qui auraient dû été supprimés à la rentrée 2010 mais 10 167.
Pour ce qui de la correction du plafond de l'enseignement privé, de la prise en compte des vacataires ou des effets de Chorus, il convient de souligner que ces mesures, qui dans leur principe se justifient pleinement, devraient permettre au ministère de l'éducation nationale de respecter plus facilement le plafond d'emplois en 2011 : en effet, les emplois réintégrés dans le plafond correspondent à des cibles privilégiées dans le cadre de l'exercice de rationalisation menée par le ministère, à savoir, et sans que cela soit exhaustif, les personnels de remplacement et les personnels administratifs.
Au total, de tels ordres de grandeurs ne peuvent que laisser sceptique sur le pilotage du plafond d'emplois du premier employeur de l'Etat. Si l'on admet que les corrections opérées en 2011 relèvent bel et bien, dans leur totalité, d'un effort de sincérité budgétaire, elles invalident rétrospectivement les plafonds soumis au vote du Parlement au cours des dernières années, compromettent la crédibilité des précédents schémas d'emplois et rendent impossible une réelle appréciation objective de l'effort du ministère en matière de réduction de ses effectifs.
Au-delà de la présente opération de « correction », votre commission des finances rappelle chaque année la faible représentativité du plafond du ministère de l'éducation nationale, qui ne permet pas d'appréhender le nombre de personnels concourant au service public de l'éducation ( cf . infra).
* 5 Le nombre de postes ouverts au concours sont annoncés avant connaissance des chiffres définitifs des départs en retraite.