LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS
A. A TITRE RECONDUCTIBLE
Il convient de mentionner qu'en première délibération, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député François Rochebloine, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, contre l'avis de la commission et du Gouvernement, un amendement transférant 12 millions d'euros du programme 151 (sur le financement de la PEC) vers le programme 185 (en direction de l'immobilier de l'AEFE).
Toutefois, l'Assemblée nationale est revenue sur ce vote lors de la seconde délibération .
Elle a également procédé, en seconde délibération, à une minoration de crédits de la mission de 1 724 317 euros en AE et de 1 885 851 euros en CP pour gager les ouvertures de crédits opérées lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances.
B. A TITRE NON RECONDUCTIBLE
L'Assemblée nationale a procédé, en seconde délibération, à une majoration des crédits de la mission de 620 500 euros (en AE et en CP), à titre non reconductible.
II. ARTICLE RATTACHÉ MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a apporté une modification à l'article 67 du présent projet de loi de finances rattaché à la mission « Action extérieure de l'Etat », tendant à ce que la prise en charge des adhésions dites de « troisième catégorie » à la Caisse des Français de l'étranger se fasse, à parts égales , entre cette caisse et l'Etat.
Cet article est commenté plus haut dans la rubrique « Examen des articles rattachés » .
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 20 octobre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial. - En ces temps de rigueur budgétaire, un premier regard sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » pourrait donner l'impression que le ministère des affaires étrangères et européennes est relativement privilégié. En effet, à périmètre constant, les crédits de la mission progressent de 2,1 % en autorisations d'engagement (AE) et de 3,7 % en crédits de paiement (CP). Ils s'élèvent ainsi à 2,962 milliards d'euros pour les AE et à 2,965 milliards d'euros pour les CP.
Cependant, ce constat mérite d'être relativisé.
Tout d'abord, parce que le Quai d'Orsay, qui a commencé à réduire ses effectifs dès 2006, soit trois ans avant l'application à l'ensemble des ministères des mesures de la révision générale des politiques publiques (RGPP), poursuit son effort en la matière. Pour 2011, il sera dans la norme commune : 135 suppressions d'emplois, hors mesures de périmètre, soit environ la moitié des départs en retraite prévus cette même année (282 équivalents temps plein travaillés - ETPT). Mais, bien que depuis 2006, il ait déjà perdu 10 % de ses effectifs, il ne sera pas exonéré de la deuxième vague de la RGPP : ainsi, il devra supprimer 450 nouveaux emplois sur les deux années 2012 et 2013.
En tant que rapporteur spécial de la commission des finances, j'ai déjà salué cette démarche, qui s'est accompagné d'importantes réorganisations que je vous ai décrites lors de l'examen des derniers budgets, tant au niveau central que dans les postes. Je me demande néanmoins si nous n'allons pas bientôt atteindre les limites de l'exercice. Ainsi, selon les informations qui m'ont été communiquées, les missions de la trentaine d'ambassades qui ont été transformées en « postes de présence diplomatique » n'ont pas été redéfinies, alors même que les réductions d'effectifs se sont concrétisées. A mes yeux, nous n'atteindrions pas notre but si nous nous contentions d'avoir le même type de prestations qu'auparavant, simplement dégradées par la diminution des emplois.
En somme, si des marges de progression existent sans doute encore, notamment dans le réseau culturel, voire dans le réseau consulaire à condition d'être prêt à assumer la fermeture de certains petits postes, à moyen terme, la question du maintien de l'universalité du réseau va se poser. Je compte aller voir à Londres ce qu'on fait nos amis britanniques et en rendre compte à notre commission.
M. Jean Arthuis , président. - Il s'agit là d'un débat fondamental. Nous n'avons plus les moyens de notre politique.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial. - Cependant, monsieur le président, vous connaissez mon attachement à l'universalité de notre réseau diplomatique. Serons-nous pris au sérieux si nous fermons nos ambassades ?
M. Jean Arthuis , président. - Nous ne le serons pas non plus si nos ambassadeurs prennent des engagements que nous n'avons pas les moyens de tenir...
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial. - Sur les autres crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », le mouvement le plus notable concerne les participations de la France aux organisations internationales (OI) et aux opérations de maintien de la paix (OMP). Les crédits affectés à ce titre passent de 738,6 millions d'euros en 2010 à 842,6 millions d'euros en 2011, soit une hausse de plus de 14 %. La principale cause de ce recalibrage est la prise en compte d'un taux de change euro-dollar plus réaliste (1,35 dollar pour un euro au lieu de 1,56 dollar auparavant). J'ai assez insisté sur la nécessité de présenter des chiffres sincères au Parlement pour ne pas m'en féliciter. Toutefois, il s'agit là de crédits contraints, reflétant des obligations auxquelles la France ne saurait se soustraire et dont le Quai d'Orsay ne peut disposer librement.
En matière culturelle, plusieurs points sont à signaler.
En premier lieu, la maquette et le nom du programme 185 ont été modifiés. On ne parle plus de « Rayonnement culturel et scientifique » mais de « Diplomatie culturelle et d'influence ». En outre, ce programme rassemble tous les crédits dédiés à cette politique tandis qu'auparavant, seuls les crédits culturels destinés aux pays développés y figuraient, les actions conduites dans les pays en développement relevant alors du programme 209. Le nouveau découpage m'apparaît plus pertinent et je souscris donc à ce changement.
En termes opérationnels, 2011 verra la mise en place concrète des deux établissements publics créés par la loi relative à l'action extérieure de l'Etat de juillet dernier.
Il s'agit, d'une part, de l'Institut français, qui succédera à CulturesFrance. Plaidant de longue date, tout comme Yves Dauge et Louis Duvernois, pour une réforme profonde de notre politique culturelle extérieure, je ne peux que me féliciter de ce changement dans le paysage administratif. Néanmoins, comme dans toute réforme, la mise en oeuvre effective est au moins aussi importante que le cadre législatif défini par le Parlement. En l'espèce, il faudra que le ministère de la culture s'implique réellement dans la définition des actions menées par l'Institut français, même si seul le MAEE détiendra la tutelle de cet établissement public. Cette implication paraît s'amorcer, avec notamment le détachement de huit emplois du ministère à l'Institut français, et surtout la présence de Sylviane Tarsot-Gillery, issue du ministère de la culture, à la direction générale déléguée. De plus, j'estime qu'à terme, le réseau culturel à l'étranger devra être rattaché à la nouvelle agence. Les postes semblent prêts à s'engager dans cette voie, une quinzaine d'entre eux s'étant portés candidats pour une expérimentation, ce qui est une bonne nouvelle.
Il s'agit, d'autre part, de CampusFrance, qui regroupera l'association Egide et l'actuel groupement d'intérêt public (GIP) CampusFrance. Après notre audition pour suite à donner à l'enquête que nous avons commandée à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le 13 octobre dernier, je me contenterai d'appuyer, une nouvelle fois, les recommandations de la Cour. Ainsi, dans l'immédiat, il convient d'assurer au mieux les conditions matérielles de la fusion, en particulier le choix du siège. Les relations financières de l'opérateur avec l'Etat devront ensuite être redéfinies dans un cadre conventionnel de manière appropriée. Enfin, les tutelles de l'opérateur devront apprendre à travailler ensemble sur ce sujet d'importance qu'est l'attractivité de notre enseignement supérieur. De ce point de vue, il vaudrait d'ailleurs mieux que les tutelles ne soient que deux, et donc que le ministère chargé de l'immigration n'obtienne pas ce statut.
S'agissant de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), sa subvention reste fixée à 420,8 millions d'euros. Comme je l'ai détaillé dans le rapport écrit, ce niveau, élevé dans l'absolu, ne permet pas à cet opérateur d'absorber une charge pour pensions civiles qui devrait passer de 142 à près de 160 millions d'euros en 2013. En conséquence, une forte dynamisation des ressources propres et en particulier de la participation à la rémunération des résidents, c'est-à-dire une contribution adossée aux frais de scolarité, apparaît inéluctable. En l'état actuel des estimations de l'AEFE, l'accroissement devrait être de près de 24 % ce qui représente un effort considérable en recettes. De plus, ces recettes nouvelles seront affectées à la couverture de la pension civile au détriment d'autres besoins de dépenses de l'agence, je pense en particulier à l'immobilier.
A propos du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », je me contenterai de souligner la progression continue de la prise en charge des frais de scolarité (PEC) et des bourses, dont le coût devrait passer de 107 millions à 119 millions d'euros l'an prochain. Cette hausse continue, tirée notamment par la forte augmentation des frais pratiqués par les établissements, apparaît difficilement supportable dans un cadre budgétaire contraint. Je vous proposerai d'insérer un article additionnel dans ce projet de loi de finances afin de traiter cette question.
Je terminerai cette présentation par quelques mots sur le programme 332 « Présidence française du G 20 et du G 8 », dont la création est proposée par le présent projet de loi de finances. Comme son nom l'indique, ce programme doit permettre de retracer les dépenses engagées au titre de la préparation et de la tenue des sommets, sur le modèle de ce qui a été fait, au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », pour la présidence française de l'Union européenne en 2008. Hors dépenses de sécurité, le budget prévu s'élève à 60 millions d'euros en AE et à 50 millions d'euros en CP, ce qui semble raisonnable, voire ambitieux. Selon le Quai d'Orsay, l'Elysée a passé des consignes de l'Elysée pour que cette enveloppe soit strictement respectée.
Au terme de cette analyse et dans l'attente du vote de l'Assemblée nationale qui pourrait modifier certains équilibres, je vous invite à proposer au Sénat d'adopter ce budget sans modification. J'aurai néanmoins une initiative à vous proposer dans le cadre de la discussion des articles.
M. Jean Arthuis , président. - Peut-être pourriez-vous évoquer dès à présent l'article rattaché, ainsi que votre proposition d'amendement portant article additionnel.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial. - Si vous le souhaitez, monsieur le président.
L'article 67 du projet de loi de finances, rattaché à la mission, concerne le financement des adhésions au régime d'assurance maladie-maternité de la Caisse des Français de l'étranger (CFE) de nos compatriotes les plus démunis résidant hors de France, et même plus précisément dans un Etat situé hors de l'Espace économique européen.
Lorsque ces Français souhaitent adhérer à ce régime, une partie de leur cotisation est prise en charge, à leur demande, par le budget de l'action sanitaire et sociale de la CFE. Mais, pour le financement de cette action, la Caisse reçoit un concours de l'Etat. En pratique, c'est donc l'Etat qui doit prendre à sa charge la totalité du coût de 2,5 millions d'euros des adhésions dites « de troisième catégorie » à cette caisse.
L'article que nous examinons propose de modifier ces dispositions de sorte que le budget de l'action sanitaire et sociale de la CFE soit financé, pour ce qui concerne les adhésions de « troisième catégorie », « par la Caisse des Français de l'étranger et par un concours de l'Etat ». Ainsi serait affirmé un principe de solidarité interne à la CFE qui pourrait être complété par une contribution nationale.
Je vous propose d'adopter cet article sans modification car il paraît normal que la CFE assume une partie de la charge résultant des adhésions de troisième catégorie avant le concours éventuel, si nécessaire, de la solidarité nationale au travers d'un concours financier de l'Etat. En outre, d'après les éléments transmis par le MAEE, la CFE dispose des réserves nécessaires pour assumer cette charge, son fonds de roulement s'élevant à 42 millions d'euros au 31 décembre 2009. Pour votre parfaite information, sachez que la ligne affectée à la CFE à ce titre dans le projet de budget 2011 s'élève à 500 000 euros.
Quant à mon amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 67, il concerne, une nouvelle fois, la question de la PEC. Il s'agit, là encore, de proposer de plafonner la prise en charge, en termes de montant et indépendamment du niveau de ressource des foyers bénéficiaires, contrairement à ce que nous avons tenté de faire il y a deux ans.
Une maîtrise des coûts permettrait, à mon sens, de garantir la pérennité de cette mesure. Je voudrais souligner qu'une telle initiative, déjà votée à deux reprises par le Sénat en première délibération, me semble raisonnable et relativement mesurée. Elle revient à étendre aux établissements conventionnés ou « à gestion directe » une pratique déjà en vigueur pour ce qui concerne les établissements homologués.
En outre, elle devrait permettre de limiter l'inflation des frais de scolarité, qui a également des conséquences sur le montant des bourses scolaires versées à partir du programme 151 et de maîtriser un budget qui progresse chaque année de manière significative dans un cadre contraint.
M. Jean Arthuis , président. - Je remercie le rapporteur spécial pour la qualité de son travail, qui pose des questions de fond, notamment celle de la dimension du réseau, ainsi que pour sa constance.
M. Denis Badré . - A propos d'éventuelles fermetures d'ambassades, elles me paraissent exclues en ce qui concerne nos représentations auprès de nos vingt-six partenaires de l'Union européenne, ainsi que des institutions bruxelloises. Les ambassadeurs des Etats de l'Union en poste dans ces Etats exercent, dans une large mesure, un métier très différent de celui de leurs collègues, au vu de l'étroitesse de nos liens et de notre communauté d'intérêts.
En revanche, dans les pays tiers, nous devrions envisager une mutualisation avec certains de nos partenaires, par exemple dans le domaine consulaire.
M. Edmond Hervé . - Tout comme le rapporteur spécial, j'ai été attristé par l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur Egide.
Par ailleurs, à propos du rôle des ambassadeurs, il me semble qu'ils devraient être, avant tout, des animateurs de présence. Or, je ne pense pas que nous tenions une comptabilité correcte de notre présence à l'extérieur. Par exemple, nous ne prenons pas en compte l'activité de nombreux universitaires français hors de nos frontières alors que cela serait important. Comme le sait Yves Dauge, cette remarque vaut également pour l'activité de nombreuses associations compétentes en matière d'urbanisme.
M. Yves Dauge , rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - J'approuve la présentation du rapporteur spécial.
Mais je tiens à insister sur le fait que la réussite de l'Institut français dépendra de la réalité de l'implication des ministères autres que la MAEE, c'est-à-dire le ministère de la culture, le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il faudrait également impliquer nos grands établissements publics culturels, jusqu'à présent pas assez associés à notre politique culturelle extérieure. Nous devrons pousser en ce sens car il y aura des résistances.
D'autre part, les transferts d'emplois du MAEE vers la nouvelle agence impliqueront des changements de contrats, qui auront un coût. Il me semble indispensable de bien l'évaluer avant d'approfondir l'expérimentation prévue par la loi relative à l'action extérieure de l'Etat.
M. Louis Duvernois , rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Je souscris également aux propos du rapporteur spécial.
Notre diplomatie d'influence, assumée jusque dans l'intitulé du programme 185, s'inscrit désormais pleinement dans notre stratégie extérieure. J'apprécie, par ailleurs, que le ministre des affaires étrangères et européennes, ait réuni, hier, les parlementaires les plus impliqués dans le débat afin que nous effectuions ensemble le suivi de l'application de la loi relative à l'action extérieure de l'Etat.
S'agissant du réseau de l'AEFE, je crois que nous n'avons plus les moyens de nos ambitions. Pour autant, nous ne saurions brader notre réseau d'écoles et de lycées français à l'étranger. Nous devons donc trouver autre chose. Une réflexion profonde sur notre offre éducative à l'étranger s'impose d'urgence.
Enfin, je soutiens l'amendement d'Adrien Gouteyron sur la PEC. La prise en charge est une bonne mesure mais elle doit être régulée, comme le propose l'amendement. Le rapport que Geneviève Colot et Sophie Joissains viennent de remettre au Président de la République sera instructif à cet égard.
Mme Nicole Bricq . - Le rapport auquel Louis Duvernois vient de faire référence n'étant pas connu, je préfère ne pas me prononcer de manière définitive. Néanmoins, je regrette que l'amendement proposé par le rapporteur spécial ne prenne pas en compte les revenus des parents des élèves. La PEC a, dans une large mesure, déplacé une charge assumée par les entreprises vers l'Etat, ce qui n'est pas satisfaisant.
M. Jean Arthuis , président. - Cet amendement est volontairement mesuré. Je n'exclus pas d'aller plus loin, à titre personnel.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial. - Je prends bonne note de l'ensemble de ces interventions, dont certaines n'appellent pas de réponse.
J'adhère au souhait de Denis Badré en faveur d'une meilleure coordination des diplomaties nationales et du Service européen d'action extérieure (SEAE), tout en observant que la création de ce service prend du temps et que nous nous trouvons un peu « dans le flou ». D'autre part, je le renvoie aux conclusions du rapport d'information n° 502 (2009-2010) que j'ai rédigé avec Jean-Louis Carrère sur les implantations communes du réseau diplomatique. Il pourra y découvrir les pesanteurs administratives qui freinent la création de telles structures, lesquelles ne permettent, d'autre part, pas de réaliser de réelles économies.
Je souscris aux propos d'Edmond Hervé relatifs à la nécessité de bien comptabiliser les activités de nos « forces vives » hors de France. J'ajouterai que cette remarque vaut également pour la coopération décentralisée, dont on ne tire pas suffisamment partie.
Je suis également d'accord avec Yves Dauge pour souligner l'importance du suivi des coûts du transfert de personnels du réseau culturel vers l'Institut français.
Je remercie Louis Duvernois pour son soutien à mon amendement. Je souligne que le Sénat s'est, le premier, intéressé à ce sujet et que nous avons déjà obtenu, à mon initiative, le « moratoire » grâce auquel la PEC n'a pas été étendue aux collèges.
Enfin, je voudrais dire à Nicole Bricq que j'ai déjà proposé, dans le passé, de plafonner la PEC en fonction du revenu des parents d'élèves. J'ai volontairement choisi, cette année, de proposer une démarche pragmatique ayant des chances d'aboutir.
À l'issue de ce débat, la commission a adopté l'amendement proposé par le rapporteur spécial, tendant à insérer un article additionnel après l'article 67 du projet de loi de finances pour 2011.
Puis elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » et de l'article 67 ainsi que l'adoption de l'article additionnel ainsi inséré.
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Puis elle a adopté un amendement tendant à revenir à la rédaction initiale de l'article 67 et confirmé sa décision de proposer l'adoption de l'article 67 ainsi modifié ainsi que de l'article additionnel après l'article 67 adopté lors de sa précédente réunion.