N° 111
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 1
ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT
Rapporteur spécial : M. Adrien GOUTEYRON
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc , Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555
Sénat : 110 (2010-2011)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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- Votre rapporteur spécial , constatant les efforts accomplis depuis six ans par le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) en termes de réduction de ses effectifs, souhaite que les diminutions à venir, notamment dans le cadre de la « deuxième vague » de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ne remette pas en cause l'universalité de notre réseau diplomatique . |
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- Les crédits demandés pour le programme 105 apparaissent en assez nette augmentation, de 3,2 % en AE et de 5,8 % en CP à périmètre constant . Cependant, cette hausse vise à financer des contraintes dont le MAEE ne saurait s'exonérer , en particulier les participations de la France au budget des organisations internationales et des opérations de maintien de la paix (+ 105 millions d'euros en 2011). |
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- L'évolution des crédits demandés au titre de ces organisations et opérations participe d' une démarche saine de « vérité budgétaire » . Initié depuis deux ans, l'effort est sérieusement amplifié dans le présent projet de budget, avec un taux de change euro-dollar réaliste. Sur cette base, le montant des crédits devrait permettre à la France, sauf aléas, de faire face aux appels de fonds correspondants. |
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- La diminution des effectifs de la trentaine de postes de présence diplomatique n'étant pas une fin en soi, les missions de ces postes gagneraient à être redéfinies , conformément aux décisions du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) |
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- Le projet de création d'une agence de gestion des immeubles de l'Etat à l'étranger doit aboutir rapidement de sorte qu'une expérimentation dans un nombre limité de pays puisse être conduite dans les meilleurs délais. |
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- La nouvelle architecture du programme 185 est plus claire et plus cohérente que la précédente , fondée sur un strict critère géographique. |
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- La mise en place de l'Institut français doit donner un nouvel élan à notre politique culturelle extérieure . A cette fin, il est essentiel que le ministère de la culture soit associé aux actions de la nouvelle agence et que l'expérimentation du rattachement du réseau culturel de la France à l'étranger au nouvel EPIC permette d'avancer. |
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- Pour assurer le succès de l'EPIC Campus France, qui doit résulter de la fusion de l'actuel GIP CampusFrance et de l'association Egide, les préconisations de l'enquête que la Cour des comptes a remise à votre commission des finances, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la LOLF doivent être mises en oeuvre (meilleure collaboration entre les tutelles de la future agence, redéfinition des conditions financières dans lesquelles elle exercera ses missions et accélération de la préparation matérielle de la fusion). |
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- Les marges de manoeuvre que l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) aurait pu tirer de l'augmentation de ses ressources propres devant être absorbées par l'augmentation de ses charges de pensions civiles, il importe que l'Etat définisse un plan de rénovation des locaux des établissements du réseau. |
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- La dotation du programme 151 apparaît en augmentation significative , de + 5,5 % en AE et + 5,4 % en CP à périmètre constant par rapport à 2010 . |
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- Cette évolution est principalement due à la progression du coût de la prise en charge (PEC) des frais de scolarité des lycéens français scolarisés au sein du réseau et des bourses de scolarité. Cette tendance souligne la nécessité de prendre des mesures structurelles de maîtrise des coûts afin d'assurer la pérennité de la PEC , comme son plafonnement. Votre rapporteur proposera un amendement en ce sens (article additionnel après l'article 67). |
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- D'éventuelles économies de personnel du programme 151 dans le cadre de la « RGPP 2 » sont envisageables, mais elles devraient résulter de choix assumés par l'Etat, concernant la localisation des postes . En d'autres termes, des fermetures de consulats comptant peu de ressortissants paraissent nettement préférables au maintien de structures souffrant d'un manque de personnel et rendant un service de moindre qualité aux usagers. |
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En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2010. A cette date, votre rapporteur spécial avait reçu 83 % des réponses attendues concernant la mission « Action extérieure de l'Etat ». |
I. PRÉSENTATION D'ENSEMBLE DE LA MISSION
A. UNE ARCHITECTURE MODIFIÉE SUR PLUSIEURS POINTS DANS LE CADRE DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES
1. La création d'un programme spécifique « Présidence française du G8 et du G20 » (programme 332)
La mission « Action extérieure de l'Etat » conserve, dans la maquette du présent projet de loi de finances, ses trois programmes traditionnels :
- le programme 105 , dénommé « Action de la France en Europe et dans le monde » . Placé sous la responsabilité du directeur général des affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), il inclut une grande partie de l'action diplomatique de l'Etat au sens strict. En conséquence, il rassemble l'ensemble des moyens dévolus au ministère, hormis ceux destinés spécifiquement aux affaires consulaires, à la coopération technique, scientifique et culturelle ainsi qu'à l'aide publique au développement ;
- le programme 185 , rebaptisé « Diplomatie culturelle et d'influence » 1 ( * ) . Géré par le directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats du MAEE, il regroupe l'ensemble des politiques de coopération (culturelle, linguistique, universitaire, enjeux globaux) vecteurs d'influence pour notre pays. Par ailleurs, ce programme assure le service d'enseignement public à l'étranger ;
- le programme 151 , dénommé « Français à l'étranger et affaires consulaires » . Confié au directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, il vise, selon l'intitulé même de se actions, à offrir un service public de qualité aux Français de l'étranger, à assurer l'accès des élèves français au réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et à instruire les demandes de visas.
En outre, à titre de novation pour l'exercice 2011, la mission comporte un son sein un quatrième programme, dénommé « Présidence française du G 20 et du G 8 » (programme 332), placé sous la responsabilité du directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats du MAEE. En effet, la France exercera, à compter du sommet de Séoul de novembre 2010, la présidence du G 20 et, à partir du 1 er janvier 2011, la présidence du G 8. Le choix a été fait de regrouper les moyens financiers destinés à assurer les responsabilités qui incombent à l'Etat au titre de cette double présidence au sein d'un programme spécifique. Un programme destiné à porter les crédits de la présidence française de l'Union européenne avait déjà été créé par la loi de finances pour 2008, au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
2. La modification du nom et du périmètre du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence »
L'architecture des programmes 185 et 209 (programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement) a été modifiée afin de rendre plus lisible la politique culturelle et d'influence , en cohérence avec les dispositions de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat.
Ainsi, alors que la maquette précédente définissait une frontière géographique entre les pays développés du programme 185 et les pays émergents et en développement du programme 209, la nouvelle maquette répartit les masses budgétaires entre ces deux programmes selon les lignes suivantes :
- un programme 185, désormais dénommé « Diplomatie culturelle et d'influence » , déclinant des regroupements par secteurs d'activités tels que « Coopération culturelle et promotion du français », « Attractivité et recherche », « Enjeux globaux » et « Subvention à l'AEFE » ;
- un programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » , décliné par instruments et dont l'analyse est détaillée dans le rapport spécial que notre collègue Yvon Collin consacre à la mission « Aide publique au développement ».
Quant aux emplois et à la masse salariale, ils demeurent inchangés mais sont regroupés au sein de chaque programme sur une action spécifique.
Cette nouvelle maquette, plus claire et cohérente que la précédente, offre davantage de souplesse, souligne justement le ministère, en permettant des redéploiements , notamment des pays membre de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques ( OCDE ) vers ceux du « coeur de cible » .
Le tableau suivant, fourni par le MAEE dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, retrace l'évolution de l'architecture des programmes 185 et 209 entre les maquettes des projets de loi de finances pour 2010 et pour 2011.
Maquettes comparées des programmes 185 et 209 en 2010 et en 2011
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185 |
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2010 |
2011 |
Commentaire |
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1 |
Animation du réseau |
1 |
Animation du réseau |
RAS |
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2 |
Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle |
2 |
Coopération culturelle et promotion du français |
Changement de l'intitulé |
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3 |
Enjeux globaux |
Création |
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4 |
Renforcement des échanges techniques, scientifiques et universitaires |
4 |
Attractivité et recherche |
Changement de l'intitulé |
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5 |
Service public d'enseignement à l'étranger (AEFE) |
5 |
AEFE |
RAS |
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6 |
Dépenses de personnel concourant au programme |
Création |
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209 |
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2010 |
2011 |
Commentaire |
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1 |
Animation du réseau et coordination de l'aide au développement |
1 |
Animation du réseau et coordination de l'aide au développement |
RAS |
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2 |
Politiques et stratégies sectorielles bilatérales dans les pays émergents et à revenu intermédiaire |
2 |
Coopération bilatérale |
Changement d'intitulé |
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3 |
Politiques et stratégies sectorielles bilatérales dans les pays de la ZSP et les PMA |
3 |
Politiques et stratégies sectorielles bilatérales dans les pays "ZSP-PMA" |
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5 |
Coopération multilatérale (Fonds mondial Sida, ONU, FED et autres) |
5 |
Coopération multilatérale |
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6 |
Aide humanitaire et alimentaire |
6 |
Aide humanitaire et alimentaire |
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7 |
Coopération communautaire |
Création |
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8 |
Dépenses de personnel concourant au programme |
Création |
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Source : MAEE
* 1 L'ancien nom de ce programme était « Rayonnement culturel et scientifique ». Ce changement de libellé, qui correspond à un changement partiel de périmètre, sera détaillé ci-après.