B. LE MODÈLE D'ACCORD D'ÉCHANGES DE RENSEIGNEMENTS DE L'OCDE : UN INSTRUMENT DESTINÉ À RENFORCER LA TRANSPARENCE FISCALE DES ETATS
1. Un modèle visant à promouvoir l'échange de renseignements
Sur la base de ces critères, en 2000, l'OCDE a publié une liste de trente-cinq Etats ou territoires qualifiés de paradis fiscaux, à l'encontre desquels les membres de l'Organisation étaient invités à appliquer des mesures de rétorsion et des dispositifs anti-abus.
Afin de remédier à ce problème, l'OCDE a constitué en 2000 en son sein un « Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements en matière fiscale », cadre multilatéral de réflexions et de négociations. Un groupe de travail 2 ( * ) a élaboré, dans cette enceinte, un « accord sur l'échange de renseignements en matière fiscale » rendu public en avril 2002 .
L'objet de l'accord cadre de l'OCDE de 2002, aux termes de son introduction, consiste à « promouvoir la coopération internationale en matière fiscale par l'échange de renseignements ».
Selon l'Organisation, cet accord constitue la norme nécessaire afin d'assurer un échange effectif d'informations permettant d'endiguer les comportements fiscaux dommageables . Ses stipulations formalisent les standards internationaux qu'un Etat doit respecter pour échapper à la qualification de « juridiction non coopérative » en ce qui concerne les renseignements fiscaux.
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La philosophie de l'accord OCDE sur l'échange de renseignements en matière fiscale « [...] il est essentiel que les centres financiers du monde entier se conforment aux normes d'échange de renseignements fixées dans le présent document. Il faudrait encourager autant d'économies que possible à coopérer à cette importante initiative. « Il n'est pas dans l'intérêt des économies participantes que la mise en oeuvre de la norme instaurée dans l'accord détourne des transactions vers les économies qui ne coopèrent pas à l'échange de renseignements. Si l'on veut éviter ce résultat, il faut des mesures qui préservent l'intégrité des systèmes fiscaux. « Les membres de l'OCDE et les juridictions qui ont pris des engagements doivent mener un dialogue permanent pour la mise en oeuvre de cette norme. A cette fin, un cadre adéquat sera établi conjointement par l'OCDE et les juridictions ayant pris des engagements ; un tel cadre contribuera en particulier à assurer l'égalisation des règles du jeu, sans qu'aucune partie ne soit injustement désavantagée . » Source : OCDE, introduction de l'accord sur l'échange de renseignements en matière fiscale |
Le dispositif repose sur les principes suivants :
- l'échange de renseignements doit être accordé, par un Etat, sur la demande d'un pair avec lequel il a conclu un accord à cet effet, lorsque l'information est « vraisemblablement pertinente » pour l'application de la législation fiscale interne de ce cosignataire ;
- la nature des renseignements peut être bancaire ou fiduciaire et concerner la propriété de sociétés ;
- les restrictions à l'échange de renseignements motivées par le secret bancaire ou par des exigences tenant à l'intérêt fiscal national sont prohibées ;
- la possibilité d'accéder à des renseignements fiables et l'utilisation des pouvoirs permettant de les obtenir doivent être assurées dans le respect des droits des contribuables et de la confidentialité des informations échangées. Ces conditions tendent évidemment à garantir un juste équilibre entre, d'un côté, la protection de la vie privée et, de l'autre, la nécessité pour les Etats de faire respecter leur législation fiscale.
La traduction conventionnelle revêt deux formes :
- d'une part, un modèle d'accord bilatéral d'échange de renseignements, que les Etats peuvent utiliser pour établir leurs conventions en ce domaine;
- d'autre part, un instrument multilatéral sur lequel doivent venir se greffer des accords bilatéraux, de sorte qu'un Etat partie à cet accord multilatéral n'y soit tenu que vis-à-vis des Etats avec lesquels il entend se trouver lié.
Ces standards établis par l'accord de l'OCDE sur l'échange de renseignements en matière fiscale ont été adoptés par les Etats du G 20 , en 2004 , lors du sommet de Berlin. Cependant, votre rapporteur tient à souligner que cet accord ne dispose pas d'une force juridique contraignante . Il ne fait que proposer un modèle d'accord , d'ailleurs issu de l'article 26, relatif à l'échange de renseignements, du modèle OCDE, élaboré en 2000, pour les conventions visant à éviter les doubles impositions sur le revenu.
L'enjeu de la signature d'accords d'information tient aux conséquences qu'en tire l'OCDE sur le plan de la qualification d'un Etat ou territoire en tant que « paradis fiscal ».
En effet, selon l'OCDE, un pays est considéré comme « coopératif » et figure, en conséquence, sur la « liste blanche » s'il a signé au moins douze accords d'échange d'informations à des fins fiscales.
La « liste noire », en la matière, vise les Etats qui n'ont pris aucun engagement en termes d'échange de renseignements ; une « liste grise » identifie ceux qui, bien que n'ayant pas signé le nombre minimal de douze accords, s'y sont engagés. On notera cependant que l'inscription sur la liste blanche se trouve seulement conditionnée à une exigence de nombre, la qualité des signataires restant indifférente ; en pratique, il peut donc s'agir de pays ne présentant qu'un faible poids économique.
2. Une norme d'application croissante
En dépit de l'élaboration d'un accord-cadre sur l'échange de renseignements, la mise en oeuvre de cette norme est restée , dans un premier temps, assez modeste , faute d'une volonté politique internationale suffisamment forte de la mettre en application. De fait, à la fin de l'année 2007, seuls vingt-trois accords d'échange de renseignements fiscaux avaient été conclus.
En revanche, à partir de 2008 , les progrès sur la voie d'un échange de renseignements efficace se sont accélérés , sous l'effet de l'attention politique soutenue qu'ont suscitée, en direction de la fraude fiscale internationale, le scandale du Liechtenstein et, plus largement, la crise financière.
La volonté française notamment de mettre fin à l'opacité des paradis fiscaux s'est manifestée dès octobre 2008, lors de la réunion organisée à Paris sur la transparence fiscale, réunissant dix-sept des Etats membres de l'OCDE. Puis le G20 s'est saisi de ce dossier à Washington, à la demande de la France.
En outre, depuis 2009, les standards élaborés par l'OCDE en matière de transparence et d'échange de renseignements fiscaux sont approuvés par l'ensemble des acteurs y compris les pays, membres ou non membres de l'Organisation, qui avaient d'abord formulé des réserves sur la norme, étant opposés à l'échange de renseignements bancaires 3 ( * ) . Il convient de souligner d'ailleurs que le comité d'experts des Nations unies sur la coopération internationale en matière fiscale a décidé, en octobre 2008, d'intégrer cette norme OCDE dans son propre modèle de convention fiscale.
Des premiers résultats ont été obtenus dans le cadre du sommet du G20 qui s'est tenu le 2 avril 2009 à Londres. Le Secrétariat de l'OCDE a établi trois listes de juridictions , en fonction de leur degré de transparence en matière fiscale. La liste noire comprenait quatre Etats 4 ( * ) qui n'avaient pas encore pris l'engagement de respecter les standards internationaux de transparence fiscale.
Dans la liste grise , figuraient les trente-huit Etats ou territoires qui n'avaient pas encore mis en oeuvre de façon substantielle ces mêmes standards, par la signature d'au moins douze accords ou conventions fiscales conformes à ceux-ci.
Etat d'application de la norme OCDE en matière d'échange de renseignements fiscaux au 2 avril 2009
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Juridictions qui ont effectivement appliqué la norme fiscale internationale |
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Argentine Australie Barbade Canada Chine 1 Chypre République tchèque Danemark Finlande France |
Allemagne Grèce Guernesey Hongrie Islande Irlande Ile de Man Italie Japon Jersey |
Corée Malte Ile Maurice Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Pologne Portugal Fédération de Russie |
Seychelles République slovaque Afrique du Sud Espagne Suède Turquie Emirats Arabes Unis Royaume-Uni Etats-Unis Iles Vierges américaines |
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Juridictions qui ont pris l'engagement de respecter la norme fiscale internationale mais ne l'ont pas encore réellement mis en oeuvre |
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Juridiction |
Année de l'engagement |
Nombre d'accords |
Juridiction |
Année de l'engagement |
Nombre d'accords |
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Paradis fiscaux 2 |
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Andorre Anguilla Antigua et Barbuda Aruba Bahamas Bahreïn Belize Bermudes Iles Vierges britanniques Iles Caïmans 3 Iles Cook Dominique Gibraltar Grenade Liberia Liechtenstein |
2009 2002 2002 2002 2002 2001 2002 2000 2002 2000 2002 2002 2002 2002 2007 2009 |
(0) (0) (7) (4) (1) (6) (0) (3) (3) (8) (0) (1) (1) (1) (0) (1) |
Iles Marshall Monaco Montserrat Nauru Antilles néerlandaises Niue Panama St Kitts and Nevis Ste Lucie Saint-Vincent & Grenadines Samoa Saint-Marin Iles Turques et Caïques Vanuatu |
2007 2009 2002 2003 2000 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2000 2002 2003 |
(1) (1) (0) (0) (7) (0) (0) (0) (0) (0) (0) (0) (0) (0) |
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Autres centres financiers |
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Autriche 4 Belgique 4 Brunei Chili |
2009 2009 2009 2009 |
(0) (1) (5) (0) |
Guatemala G. D. Luxembourg 4 Singapour Suisse 4 |
2009 2009 2009 2009 |
(0) (0) (0) (0) |
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Juridictions qui ne se sont pas engagées à respecter la norme fiscale internationale |
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Juridiction |
Nombre d'accords |
Juridiction |
Nombre d'accords |
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Costa Rica Malaisie (Labuan) |
(0) (0) |
Philippines Uruguay |
(0) (0) |
1. À l'exclusion des régions administratives spéciales, qui se sont engagées à appliquer la norme fiscale admise au niveau international.
2. Ces juridictions ont été identifiées en 2000 comme répondant aux critères des paradis fiscaux tels qu'ils sont définis dans le rapport de 1998 de l'OCDE.
3. Les Îles Caïmans ont adopté des dispositions législatives permettant l'échange d'informations unilatéral et ont défini douze pays avec lesquels ils se préparent à procéder à de tels échanges. Ces dispositions sont en cours d'examen par l'OCDE.
4. L'Autriche, la Belgique, le Grand Duché de Luxembourg et la Suisse ont levé leurs réserves quant à l'application de l'article 26 du modèle de convention fiscale de l'OCDE. La Belgique a contacté 48 pays afin de leur proposer la signature d'un protocole visant à actualiser l'article 26 des conventions la liant respectivement à ces pays. L'Autriche, le Grand Duché de Luxembourg et la Suisse ont annoncé à leurs partenaires conventionnels leur intention d'entrer en négociation afin d'intégrer les nouvelles dispositions de l'article 26 dans leurs conventions fiscales les liant à ces Etats.
Source : OCDE
A la suite de cette publication, les quatre juridictions de la liste noire ont très rapidement pris de tels engagements afin de ne plus figurer dans cette liste. Dans le même temps, la plupart des juridictions de la liste grise se sont engagées à conclure des accords bilatéraux permettant l'échange de renseignements fiscaux de telle sorte qu'aujourd'hui, vingt-sept juridictions sont sorties de la liste grise . Depuis fin 2008, plus de 500 accords d'échange d'informations ou conventions de double imposition ont ainsi été, soit signés, soit révisés afin de les aligner sur les normes fiscales les plus élevées.
Force est de constater que les accords d'échange de renseignements fiscaux en particulier se sont multipliés . Ainsi, fin 2008, le nombre d'accords en la matière avait doublé par rapport à l'année précédente. Sous l'impulsion consécutive des sommets du G 20 de Washington (novembre 2008), Londres (avril 2009) et Pittsburgh (septembre 2009), près de 200 accords supplémentaires ont été négociés en 2009, portant à 361 le nombre total de conventions de ce type signées au 31 décembre de cette année.
De surcroît, des conventions fiscales déjà conclues sont actualisées en fonction de ce nouveau standard d'échange de renseignements. Le Brésil et le Chili ont récemment levé leur réserve concernant l'article 26 du modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune de l'OCDE relatif à l'échange de renseignements. De nombreux pays ont également adapté leurs législations afin de la rendre conforme aux engagements pris, qu'il s'agisse du Liechtenstein, de l'Autriche ou de Hongkong et Singapour. D'autres, comme le Costa Rica, ont engagé d'importantes réformes législatives à cette fin.
La « liste noire » des paradis fiscaux tenue par l'Organisation a été vidée de sa substance au fur et à mesure que les territoires en cause ont marqué leur volonté d'ouverture à la norme.
Etat d'application de la norme OCDE
en
matière d'échange de renseignements fiscaux au
2 juillet
2010
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Juridictions qui ont effectivement appliqué la norme fiscale internationale |
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Andorre Anguilla Antigua et Barbuda Argentine Aruba Australie Autriche Bahamas Bahreïn Barbade Belgique Bermudes Brésil Iles Vierges britanniques Canada Iles Caïmans Chili Chine 1 Chypre |
République tchèque Danemark Dominique Estonie Finlande France Allemagne Gibraltar Grèce Grenade Guernesey Hongrie Islande Inde Indonésie Irlande Ile de Man Israël Italie |
Japon Jersey Corée Liechtenstein Luxembourg Malaisie Malte Ile Maurice Mexique Monaco Pays-Bas Antilles néerlandaises Nouvelle- Zélande Norvège Pologne Portugal Russie St Kitts et Nevis Sainte Lucie |
Saint-Vincent et Grenadines Samoa Saint-Marin Seychelles Singapour République slovaque Slovénie Afrique du Sud Espagne Suède Suisse Turquie Iles Turques et Caïques Emirats Arabes Unis Royaume-Uni Etats-Unis Iles Vierges américaines |
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Juridictions qui ont pris l'engagement de respecter la norme fiscale internationale mais ne l'ont pas encore réellement mis en oeuvre |
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Juridiction |
Année de l'engagement |
Nombre d'accords |
Juridiction |
Année de l'engagement |
Nombre d'accords |
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Paradis fiscaux 2 |
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Belize Iles Cook Libéria Iles Marshall Montserrat |
2002 2002 2007 2007 2002 |
(4) (11) (1) (3) (3) |
Nauru Niue Panama Vanuatu |
2003 2002 2002 2003 |
(0) (0) (2) (2) |
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Autres centres financiers |
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Brunei Costa Rica Guatemala |
2009 2009 2009 |
(9) (1) (0) |
Philippines Uruguay |
2009 2009 |
(0) (5) |
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Juridictions qui ne se sont pas engagées à respecter la norme fiscale internationale |
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Juridiction |
Nombre d'accords |
Juridiction |
Nombre d'accords |
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Toutes les juridictions examinées par le Forum mondial se sont désormais engagées à respecter la norme fiscale internationale |
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1. À l'exclusion des régions administratives spéciales, qui se sont engagées à appliquer la norme fiscale admise au niveau international.
2. Ces juridictions ont été identifiées en 2000 comme répondant aux critères des paradis fiscaux tels qu'ils sont définis dans le rapport de 1998 de l'OCDE.
Source : OCDE
Bien que certains centres financiers extraterritoriaux aient conclu des accords entre eux situation qui concerne une cinquantaine d'accords 5 ( * ) l'OCDE 6 ( * ) relève que la grande majorité des conventions signées l'ont été avec des pays ayant un intérêt réel à obtenir des renseignements à des fins fiscales .
Par ailleurs, de nombreux Etats ou territoires ayant atteint le seuil de douze accords leur permettant d'être inscrits sur la « liste blanche » et d'échapper, par conséquent, à la qualification de paradis fiscal, continuent de négocier et de conclure de tels accords.
Il convient en outre de signaler que certains pays émergents , notamment l'Afrique du Sud, l'Argentine, la Chine et l'Inde, ont déjà engagé des négociations pour la mise en place d'instruments d'échange de renseignements fiscaux. De même, les instances de l'OCDE oeuvrent actuellement à la définition d'un programme d'assistance technique et explorent les moyens permettant d'associer, aux évolutions récemment survenues en ce domaine, les pays en développement .
* 2 Le groupe de travail était composé de représentants des pays membres de l'OCDE ainsi que de délégués d'Aruba, des Bermudes, de Bahreïn, des Îles Caïmans, de Chypre, de l'Île de Man, de Malte, de l'Île Maurice, des Antilles néerlandaises, des Seychelles et de Saint-Marin.
* 3 En 2009, les quatre Etats membres de l'OCDE l'Autriche, la Belgique, le Luxembourg et la Suisse qui s'étaient opposés à la norme ont levé leurs réserves ; Andorre, le Liechtenstein et Monaco s'y sont également ralliés.
* 4 Le Costa Rica, les Philippines, l'Uruguay et la Malaisie.
* 5 Indication fournie par Pascal Saint-Amans, chef de la division chargée de la coopération internationale et de la compétition fiscale à l'OCDE, lors de son audition par votre commission des finances, le 23 mars 2010. Cf . troisième partie « travaux de la commission ».
* 6 « Promouvoir la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales », note succincte de référence, juin 2010.