Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

SECTION 2 ORGANISATION ET AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

SOUS-SECTION 1 ETABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À FISCALITÉ PROPRE

Article 18 (art. L. 5210-1-2 nouveau du code général des collectivités territoriales) Suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales

Cet article offre le moyen de remédier aux « ratés » du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre.

Etat des lieux au 1er janvier 2009

- 2.516 communes isolées ; 8,2 millions d'habitants (6 millions hors Paris) :

en nombre de communes

- 50 départements comptant moins de 5 % de communes isolées ;

- 10 départements comptant plus de 30 % des communes non regroupées, dont deux départements en comprenant plus de 50 % (Guadeloupe : 56,3 % ; Seine-Saint-Denis : 67,5 %) ;

par rapport à la population départementale

- 60 départements ont moins de 5 % de leur population non regroupée dans des EPCI à fiscalité propre dont :

moins de 1 % dans 19 départements ;

entre 1 et 2 % dans 21 départements ;

entre 2 et 5 % dans 20 départements ;

- 8 départements ont plus de 30 % de la population non regroupés ;

- 2.271 communes isolées ont moins de 3.500 habitants (environ 90 % du total = 16,1 % de la population non couverte par un EPCI à fiscalité propre) ;

- 4,8 % des communes non regroupées (120 communes dont 86 en Ile-de-France) ont plus de 10.000 habitants = 75 % de la population totale des communes isolées - 65 % hors Paris) ;

- exceptées Cannes et Valence, les communes isolées de plus de 50.000 habitants sont situées dans la petite couronne.

Répartition démographique des communes n'appartenant pas à un EPCI à fiscalité propre au 1 ^er janvier 2009

Communes	Communes isolées		France entière		en % de la même catégorie
	nombre de communes	population totale	nombre de communes	population totale	nombre de communes	population totale
de moins de 500 habitants	1 480	312 591	20 493	4 723 916	7,2 %	6,6 %
de 500 à moins de 3 500	791	1 007 469	13 361	16 870 427	5,9 %	6,0 %
de 3 500 à moins de 10 000	125	759 477	1 904	11 046 319	6,6 %	6,9 %
de 10 000 à moins de 50 000	97	2 399 127	802	16 767 160	12,1 %	14,3 %
de plus de 50 000 habitants	23	3 720 407	122	15 220 329	18,9 %	24,4 %
Total	2 516	8 199 071	36 682	64 628 151	6,9 %	12,7 %

Population totale au 01 janvier 2009

Source : Insee, recensement de la population.

L'article 18 institue une disposition pérenne à compter du 1 ^er janvier 2014, à l'issue du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale, ce terme étant programmé au 31 décembre 2013.

L'article 18 attribue au préfet qui aura élaboré le schéma départemental de coopération intercommunale, compétence pour rattacher les communes isolées et celles qui perturbent le périmètre d'un EPCI à fiscalité propre en constituant une enclave ou une discontinuité territoriales. Il s'agit d'un pouvoir contraignant pour vaincre les éventuelles résistances.

Le préfet peut, alors, rattacher la collectivité concernée à un EPCI à fiscalité propre après avoir consulté, d'une part, l'organe délibérant de l'établissement et, d'autre part, la commission départementale de la coopération intercommunale.

Les avis doivent être rendus dans les trois mois de la notification de la proposition préfectorale. A défaut, ils sont réputés favorables.

Dans le cas des enclaves et discontinuités, l'arrêté prononçant le rattachement, emporte, le cas échéant, retrait de la commune rattachée de l'EPCI à fiscalité propre dont elle était membre.

La position de la commission des lois :

Sur proposition de son rapporteur, la commission a compris le souci de lutter contre la réapparition des communes isolées ou enclavées.

Elle a, cependant, souhaité encadrer le dispositif proposé pour préserver la liberté communale et le bon fonctionnement de l'EPCI de rattachement : il serait, en effet, regrettable que l'inclusion d'une commune, contre son gré, perturbe la vie d'un groupement, jusqu'alors efficient. C'est pourquoi la commission a prévu :

- l'accord de l'EPCI au rattachement ;

- une clause de sauvegarde pour permettre au préfet de plaider sa proposition : si le groupement s'oppose au rattachement, le représentant de l'Etat saisit la CDCI qui tranche le différent à la majorité des deux-tiers.

Outre quelques ajustements rédactionnels, la commission des lois a adopté l'article 18 ainsi rédigé .

Article 19 (art. L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales) Suppression des adhésions dérogatoires à un EPCI à fiscalité propre créant une discontinuité ou une enclave

Cet article supprime la faculté pour une commune d'adhérer à un EPCI à fiscalité propre (communauté de communes, communauté urbaine et communauté d'agglomération) si elle crée de ce fait une discontinuité territoriale ou une enclave. Il prolonge logiquement le dispositif proposé pour achever la carte, lequel devrait permettre de dépasser ces blocages.

La dérogation introduite en 2004

Cette disposition dérogatoire à la rationalisation des périmètres a été introduite dans la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, par amendement à l'Assemblée nationale, et limitée au cas où la commune est empêchée d'adhérer à l'établissement par le refus d'une seule commune. Il visait à encourager l'intercommunalité dans l'espoir « à terme (de) l'adhésion volontaire » des communes isolées à l'EPCI, tel qu'exprimé à la tribune de l'Assemblée nationale par le président de l'Association des maires de France, le député Jacques Pélissard ^{54 ( * )} .

L'adhésion doit être autorisée par le préfet après avoir recueilli l'accord de l'organe délibérant de l'EPCI de rattachement. Le représentant de l'Etat est donc le seul maître de la délivrance de cette dérogation.

Par son refus d'adhérer, la commune récalcitrante crée de ce fait la discontinuité ou l'enclave et interdit l'adhésion d'une autre collectivité voisine, qui pourrait bénéficier à l'EPCI. C'est cette difficulté venue de la volonté d'une seule que voulait résoudre le législateur en 2004.

Mais, aujourd'hui, le dispositif d'achèvement et de rationalisation de l'intercommunalité doit nécessairement impliquer la caducité de la dérogation admise par la loi LRL, puisqu'il offre le moyen de résoudre les difficultés soulevées par des communes non adhérentes.

La position de la commission des lois

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a considéré que l'abrogation proposée par l'article 19 s'inscrivait logiquement dans le dispositif achevant et rationalisant la carte de l'intercommunalité, qui en affaiblissait l'intérêt.

En conséquence, elle a adopté l'article 19 sans modification .

Article 19 bis (nouveau) (art. L. 5211-5 et L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales) Approbation des statuts d'un EPCI

Aujourd'hui, lorsque la création d'un EPCI est initiée, les communes intéressées par le projet de périmètre, qui doivent exprimer leur accord, sont, aux termes de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, consultées par le préfet sur la seule liste les énumérant. La loi ne prévoit pas explicitement la notification parallèle des statuts.

Or, la décision des communes pourrait être utilement éclairée par la connaissance des statuts du futur groupement, qui traduisent les missions et les règles de fonctionnement de l'EPCI.

C'est pourquoi, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a modifié l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales régissant la procédure de création d'un EPCI pour préciser que les communes concernées doivent se prononcer, non seulement sur le projet de périmètre mais également sur les statuts du futur établissement public.

Par coordination, l'article L. 5211-5-1 du même code qui régit le contenu et l'adoption des statuts est complété pour prévoir expressément que ceux-ci sont soumis aux conseils municipaux intéressés par la création du nouvel EPCI en même temps que la liste des futurs membres.

Tel est l'objet de l' article additionnel 19 bis inséré par la commission des lois après l'article 19.

Article 20 (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) Simplification de la procédure de fusion des EPCI à fiscalité propre

Cet article a pour objet de simplifier la procédure de fusion des établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre.

Le Gouvernement justifie cette facilitation des fusions, outil-clé pour rationaliser la carte intercommunale, par l'amplification nécessaire, selon lui, du mouvement de regroupement : depuis l'institution de cette procédure par la loi du 13 août 2004, le nombre de fusions s'est établi à 5 en 2005, 4 en 2006, 9 en 2007 et 10 en 2008.

Le droit en vigueur

1. L' initiative résulte :

- soit 3 coopération intercommunale ;

- soit du préfet après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale.

2. Le projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale envisagé est arrêté par le préfet.

Pour constituer un territoire d'un seul tenant et sans enclave, il peut inclure d'autres communes que celles appartenant aux établissements dont la fusion est projetée, que ces collectivités soient isolées ou qu'elles appartiennent à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : dans ce dernier cas, l'accord communal est requis.

L'arrêté préfectoral est notifié à chaque commune concernée et à chaque établissement public de coopération intercommunale : leurs organes délibérants doivent se prononcer dans les trois mois. A défaut, ils sont réputés favorables à la fusion.

Les communes doivent également, dans le même délai, se prononcer sur la répartition des sièges au sein du conseil du futur établissement.

3. La fusion doit recueillir :

- l'accord unanime des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, et

- celui des communes à la majorité qualifiée des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de leur population totale ou de la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.

4. Le nouvel établissement relève de droit de la catégorie des intercommunalités les plus intégrées incluses dans le projet de périmètre.

5. Compétences du nouvel établissement public de coopération intercommunale

Les compétences obligatoires et optionnelles des établissements à fusionner sont exercées par le nouvel établissement public de coopération intercommunale sur l'ensemble de son périmètre.

Pour le reste, ces compétences transférées sont soit exercées par l'établissement résultant de la fusion, soit restituées aux communes.

6. Sort des biens meubles et immeubles

L'ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés sont transférés au nouvel établissement.

La fusion est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au versement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

7. Situation des personnels

L'ensemble des personnels des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés relève du nouvel établissement dans des conditions de statut et d'emploi identiques.

Les agents bénéficient du régime indemnitaire le plus favorable et conservent, à titre individuel, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération lorsqu'ils sont pris en compte dans le budget de l'établissement.

8. Gouvernance du nouvel établissement

La fusion entraîne une nouvelle élection des délégués des communes au conseil du nouvel établissement public de coopération intercommunale.

Les modifications proposées par le Gouvernement

- l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale n'est pas limité au projet initié par le préfet mais intervient également lorsque l'initiative de la fusion relève des collectivités ;

- l'inclusion des communes n'appartenant pas aux établissements fusionnés est précisée : il ne s'agit plus seulement de délimiter un territoire d'un seul tenant et sans enclave, condition originelle de la création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, mais au surplus d'« assurer » la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement ;

- la consultation des communes porte également sur les statuts du nouvel établissement public ;

- l'accord des établissements publics de coopération intercommunale concernés est supprimé et remplacé par un simple avis sur le projet de fusion ;

- la majorité exigée pour recueillir l'accord requis des communes est renforcée : elle doit inclure au moins un tiers des conseils municipaux de chacun des établissements à fusionner (actuellement, la majorité s'apprécie à l'échelle du périmètre) -cette clause est destinée à permettre une meilleure protection des regroupements les moins nombreux dont l'accord à la fusion désormais, n'est plus exigé ;

- seules les compétences obligatoires des établissements à fusionner sont exercées de plein droit par le nouvel établissement public de coopération intercommunale. Les compétences optionnelles peuvent être restituées aux communes ainsi que celles transférées à titre supplémentaire. Il reviendra donc aux collectivités de statuer sur les compétences autres qu'obligatoires.

En effet, selon le Gouvernement, la procédure actuelle qui transfère automatiquement au nouvel établissement l'ensemble des compétences obligatoires et optionnelles des anciens EPCI est « trop intégratrice ». C'est pourquoi, dans le souci affiché d'encourager les regroupements, il propose de limiter la reprise de plein droit aux compétences obligatoires.

- le cas échéant, l'intérêt communautaire des compétences doit être défini dans les deux ans de la fusion. A défaut, l'intégralité de la compétence transférée est exercée par le nouvel établissement ;

- jusqu'à la mise en place du nouveau conseil communautaire, qui doit intervenir au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion, les délégués des anciens établissements publics de coopération intercommunale restent en fonction et le nouvel établissement est présidé par le plus âgé des présidents des anciens établissements, pour procéder aux actes d'administration conservatoire et urgente.

Dispositions en vigueur	Modifications proposées par le projet de loi
- Avis de la CDCI sur le projet de périmètre lorsque l'initiative résulte du préfet ;	- Avis de la CDCI sur le projet de périmètre accompagné d'un rapport explicatif, dans tous les cas : collectivités ou préfet ;
- Consultation des communes sur le projet de périmètre	- Consultation des communes sur le projet de périmètre et les statuts du futur EPCI ;
- Accord des communes intéressées et des EPCI concernés au projet de fusion	- Accord des communes intéressées et avis des EPCI concernés sur le projet de fusion
- Accord des communes par une majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse ;	-Accord des communes : même condition de majorité mais celle-ci doit comprendre au moins un tiers des conseils municipaux de chacun des établissements à fusionner ;
- Transfert de plein droit au nouvel EPCI des compétences obligatoires et optionnelles auparavant exercées par les établissements fusionnés	- Transfert de plein droit au nouvel EPCI des seuls compétences obligatoires auparavant exercées par les établissements fusionnés.

La position de la commission des lois

Votre commission approuve l'assouplissement de la procédure de fusion de communautés qui permettra de lever un certain nombre de freins à ces regroupements.

C'est également la position exprimée à votre rapporteur par l'Assemblée des communautés de France (ADCF) qui relève notamment la « période de lissage pour l'exercice effectif des compétences ». Tout en admettant l'apport de la rénovation proposée par le Gouvernement, l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM) souligne que la rétrocession possible des compétences optionnelles aux communes peut « générer des risques d'inégalités entre les contribuables et les usagers devant les charges publiques » en citant l'exemple des écoles intercommunales et des écoles communales. Cet inconvénient doit, cependant, être relativisé dans la mesure où le pacte financier prendra en compte les conséquences qui pourraient résulter de la fusion.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a apporté plusieurs modifications au texte de l'article 20 :

- l'accord obligatoire de la commune dont la population est la plus nombreuse, qui devrait devenir la commune centre du nouvel établissement, à l'arrêté préfectoral fixant le périmètre de celui-ci ;

- la fixation d'un délai de deux mois à la CDCI pour rendre son avis sur le projet de périmètre proposé par le préfet : cette durée s'aligne sur celle, aujourd'hui accordée à la commission, pour se prononcer sur l'initiative du préfet ;

- des améliorations rédactionnelles.

La commission des lois a adopté l'article 20 ainsi rédigé.

* ⁵⁴ Cf. débats AN, 1ère séance du 5 mars 2004.