Projet de loi Approbation du protocole à l'accord du 3 juillet 1995 entre la France et le Royaume de Bahreïn relatif aux services aériens

Rapport n° 79 (2009-2010) de M. Roger ROMANI , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 3 novembre 2009

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N° 79

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 novembre 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l' approbation du protocole à l'accord du 3 juillet 1995 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Bahreïn relatif aux services aériens ,

Par M. Roger ROMANI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di  Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		1432 , 1645 et T.A. 278
Sénat :	409 (2008-2009) et 80 (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le protocole signé le 22 mars 2007, à Manama, entre la République française et le Royaume du Bahreïn modifiant l'accord du 3 juillet 1995 relatif aux services aériens, déjà modifié en 2004, a pour objet de renforcer cet accord et de le rendre conforme au droit communautaire.

Votre rapporteur présentera brièvement les relations de notre pays avec le Royaume du Bahreïn, en particulier dans le domaine aérien, avant de préciser le projet de loi soumis à votre approbation.

I. LES RELATIONS DE LA FRANCE AVEC LE BAHREÏN

Le Royaume du Bahreïn a, dans la région du Golfe, un rôle et une influence qui dépassent largement sa taille exigüe. C'est un précurseur en matière de libertés publiques, de tolérance religieuse, d'ouverture culturelle, de promotion des femmes de bonne gouvernance financière, de diversification économique et de régulation du marché du travail. La France entretient avec le Bahreïn des relations cordiales et confiantes dans tous les domaines.

A. RELATIONS POLITIQUES

Les autorités françaises soutiennent la politique d'ouverture du roi Hamad. Celui-ci a effectué plusieurs visites officielles en France, d'abord en tant que prince héritier (1995, 1997), puis en tant que chef d'Etat (1999 - sa première visite de chef d'Etat hors du monde arabe-, 2000, 2001, et 2008).

Les relations franco-bahreïniennes ont été relancées par une accélération des visites officielles françaises à Manama qui a culminé avec la visite du Président de la République, Nicolas Sarkozy, le 11 février 2009.

A cette occasion, il a été possible de se rendre compte que notre pays jouissait au Bahreïn d'un grand crédit, lié à notre action dans le domaine de la culture, notre rôle pilote dans l'Union européenne et notre refus de l'invasion de l'Irak en 2003.

B. RELATIONS ÉCONOMIQUES

La France et le Bahreïn ont conclu plusieurs conventions bilatérales pour favoriser leurs échanges économiques : accord de coopération économique et industrielle du 21 avril 1977, accord de coopération touristique de mars 1980, convention de non-double imposition du 10 mai 1993, accord aérien du 3 juillet 1995, accord de protection et d'encouragement réciproques des investissements du 24 février 2004.

La présence économique française au Bahreïn est concentrée sur quatre secteurs : aluminium, pétrole, électricité, banque. Nos exportations ont progressé de 14,8 % en 2008 pour atteindre 150 millions d'euros. Cependant, notre pays ne se place qu'au 11 ^ème rang des fournisseurs du Bahreïn après le Japon, l'Arabie Saoudite, l'Australie, la Chine, les Etats-Unis, l'Allemagne ou encore les Emirats arabes unis. La France est à l'origine de 1 % des investissements directs étrangers reçus par le royaume. Les exportations bahreïniennes vers la France sont constituées en majorité de produits pétroliers raffinés et d'aluminium.

A l'occasion de la réunion de la commission mixte bahreïni-qatarienne en mai 2008, le contrat pour la construction du pont-digue reliant le Qatar au Bahreïn - projet conduit par le consortium Qatar Development et Vinci Construction - a été signé. La compagnie bahreïnienne Gulf Air a signé, en mai 2008, une commande de 35 Airbus. Dans le domaine de l'électricité et de l'environnement, les entreprises françaises sont de plus en plus présentes. En témoignent le choix de Suez pour la construction de la première tranche de la centrale thermique d'Al Dour (signé en août 2008) ainsi que celui de la société constructions industrielles de Méditerranée (CNIM) pour la construction et l'exploitation de la plus grande usine de traitement de déchets de la région.

C. COOPÉRATION CULTURELLE, SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE

Les relations bilatérales de coopération s'inscrivent pour l'essentiel dans le cadre de l'accord de coopération culturelle et technique du 21 avril 1977. La Commission mixte de coopération culturelle, scientifique et technique a tenu sa 11 ^ème session à Paris en avril 2009. La contribution au renforcement de l'Etat de droit, la coopération éducative et linguistique et la santé constituent les priorités actuelles de notre coopération.

Un accord créant la French Arabian School of Management and Finance , en partenariat avec les meilleures grandes écoles du réseau de la Chambre de Commerce et d'Industrie de Paris et l'Université du Golfe Arabe, a été signé le 18 décembre 2007.

D. RELATIONS DANS LE DOMAINE AÉRIEN

1. Lignes et compagnies aériennes

Il existe une seule ligne directe entre la France et le Bahreïn : Paris- Manama. Jusqu'en 1995, cette ligne a été exploitée par UTA (puis Air France) et Gulf Air.

Gulf Air a été créée en 1950 pour représenter les pays du golfe arabique. Elle a été financée par le Royaume du Bahreïn, l'Émirat du Qatar, les Emirats arabes unis et le Sultanat d'Oman. Depuis, le Qatar s'est retiré pour se consacrer à Qatar Airways, et l'Emirat d'Abou Dhabi s'est retiré pour fonder la compagnie Etihad Airways.

On signalera, s'agissant des compagnies aériennes basées au Bahreïn, qu'une troisième compagnie aérienne est apparue en 2008 Bahreïn Air . Il s'agit d'une compagnie low cost , qui n'exploite pas la ligne Paris-Bahreïn, mais limite pour l'instant son activité aux pays du Moyen-Orient.

En nombre de vols, près de 1 000 vols ont été effectués entre Paris et Manama en 2008 en augmentation de 8 % d'une année sur l'autre.

2. Le trafic passager

En termes de trafic passagers, le Bahreïn est le quatrième aéroport de la région avec sept millions de passagers en 2007. Il se situe loin derrière les Emirats arabes unis, l'Arabie Saoudite et le Qatar. Comme les principaux hubs des pays du Golfe, son activité est en très forte croissance.

S'agissant du trafic passagers entre la France et le Bahreïn, on retiendra sa très forte croissance puisque ce trafic a plus que doublé entre 2003 et 2008 passant de 60 000 à 128 000 passagers par an.

Une large part de ce trafic est du trafic de passagers en correspondance au Bahreïn vers une autre destination.

3. Le trafic de fret

Les Emirats arabes unis dominent largement le trafic fret de la région, grâce à l'aéroport de Dubaï, de loin le plus actif de la région. Cette position résulte de la volonté de l'Emirat d'investir massivement dans les infrastructures aéroportuaires et portuaires ^{1 ( * )} .

Le Bahreïn ne semble pas en mesure de contester cette place à Dubaï. Néanmoins les autorités bahreïnies ont choisi de faire du trafic marchandise aérien l'un des axes du développement de l'économie de leur Etat.

Le trafic de fret entre la France et le Bahreïn est en forte croissance.

II. LE PROJET DE LOI SOUMIS A VOTRE APPROBATION

La France est signataire de 107 accords bilatéraux relatifs aux services aériens (liste en Annexe 1). L'accord signé avec le Royaume du Bahreïn date de 1995. Il a déjà été révisé en 2004.

A. L'ACCORD DE 1995

Les relations aériennes entre la France et le Bahreïn sont régies par l'accord du 3 juillet 1995 signé à Manama. Cet accord répond au modèle-type de l'accord aérien bilatéral français qui est lui-même inspiré du modèle-type de l'Organisation de l'aviation civile internationale ^{2 ( * )} . Ce modèle type précise toutes les données qui ressortissent au cadre bilatéral : nombre de compagnies autorisées, fréquences des vols, types d'appareils utilisables, routes autorisées...

Bien qu'un très grand nombre de compagnies aériennes soient théoriquement éligibles en vertu de l'article 4 de l'accord de 1995, pour exploiter des services aériens réguliers entre les deux pays, seule la compagnie Gulf Air exploite des services réguliers pour les passagers et le fret, Air France n'effectuant régulièrement que des services de cargo.

B. LE PROTOCOLE DU 23 FÉVRIER 2004 ET LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE

Le 5 novembre 2002, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a rendu un arrêt dans les affaires que lui avait soumises la Commission à l'encontre de huit Etats membres (Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Allemagne, Luxembourg, Suède et Royaume-Uni) concernant la signature par ces derniers d'accords bilatéraux de services aériens avec les Etats-Unis.

La Cour a considéré que les engagements pris par les Etats membres dans des domaines tels que les systèmes informatisés de réservation (SIR), les tarifs intracommunautaires ou encore les créneaux horaires (slots) dans les aéroports ne respectaient pas la compétence exclusive de la Communauté. Par ailleurs, la Cour a considéré que les Etats membres avaient enfreint l'un des principes de base du Traité, le principe de non-discrimination, car les clauses de nationalité contenues dans ces accords discriminaient, sur la base de la nationalité, ce qui limite la liberté d'établissement des compagnies communautaires.

En juin 2003, les institutions communautaires et l'ensemble des Etats membres ont déterminé les mesures pratiques nécessaires pour prendre en compte les décisions de la CJCE.

Par ailleurs, la Commission européenne a proposé un Règlement instituant un mécanisme de consultation et d'information entre les Etats membres et la Commission sur les négociations en cours et envisagées sur les questions restant de la compétence des Etats membres.

Le 5 juin 2003, le Conseil des ministres a mandaté la Commission pour négocier avec les Etats-Unis et l'ensemble des pays tiers la révision des clauses relatives à la propriété et au contrôle des compagnies aériennes dans les matières relevant de la compétence externe exclusive de la Communauté. Il a également chargé la Commission d'élaborer un projet de Règlement communautaire destiné à encadrer les négociations bilatérales des Etats membres avec les pays tiers.

Cela aboutit au règlement 847/2004 du 29 avril 2004 concernant la négociation et la mise en oeuvre d'accords relatifs à des services aériens entre les états membres et les pays tiers, entré en vigueur le 1 ^er juin 2004 et nécessitant la mise en conformité des accords bilatéraux existants.

Pour la France, cela concerne 91 accords bilatéraux relatifs aux services aériens, hors Union européenne, sur 107. 42 accords ont été mis en conformité, 49 doivent encore être amendés, dont l'accord avec le Bahreïn.

Pour les accords aériens existants, trois possibilités sont ouvertes pour leur mise en conformité avec le droit européen.

- les Etats membres sont invités à introduire les clauses types et à supprimer les dispositions contraires à la libre concurrence lors de négociations visant, soit à établir un nouvel accord, soit à modifier un accord existant ;

- le Conseil de l'Union européenne du 5 juin 2003 a ouvert la possibilité pour la Commission de mener des négociations avec les pays tiers afin de modifier les dispositions contraires au droit communautaire des accords bilatéraux de l'ensemble des Etats membres par le biais d'un accord-type dit "accord horizontal". A ce jour, 36 accords horizontaux ont été paraphés ou signés ;

- la Commission peut recevoir du Conseil un mandat élargi pour mener des négociations avec des Etats tiers en vue de conclure des "accords globaux" couvrant les différents domaines des relations aériennes internationales. A ce titre, des accords globaux ont déjà été conclus avec les Etats-Unis, le Maroc, le Canada et les pays des Balkans et des mandats ont été donnés à la Commission pour Israël, la Jordanie, l'Ukraine, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Tunisie, l'Algérie et le Liban.

Le protocole signé le 23 février au Bahreïn appartient à la première catégorie. Il a permis de rendre conforme les clauses de désignation et de révocation des compagnies avec le droit communautaire. La France peut désormais désigner, dans le cadre de l'accord bilatéral, une compagnie communautaire établie en France pour exploiter des services aériens réguliers entre les deux pays. Cette possibilité n'a pas encore été utilisée.

Le protocole de 2004 a également permis d'adopter des clauses relatives au partage des codes et à la sécurité de l'aviation et de modifier le tableau des routes aériennes.

C. LE PROTOCOLE DU 27 MARS 2007

Le protocole signé à Manama le 27 mars 2007 complète la première avancée faite en 2004 et permet d'amender l'accord aérien bilatéral pour le rendre conforme au droit communautaire en matière de tarifs, taxation des carburants et d'assistance en escale.

Ce protocole a été négocié à l'initiative du Bahreïn qui souhaitait organiser des consultations aéronautiques afin d'augmenter le nombre de services aériens entre les deux pays. En contrepartie, la France a obtenu la modernisation de l'accord.

Désormais, les relations aériennes entre les deux Etats sont régies par les clauses les plus modernes en la matière.

L' article premier sur les tarifs supprime la clause d'entente tarifaire qui existait dans l'accord de 1995, non conforme au droit communautaire de la concurrence, et décrit les dispositions liées à l'approbation et à la désapprobation des tarifs par les autorités aéronautiques compétentes.

En 2003 la Commission avait, au vu des consultations menées en juin 2003 entre les deux pays sans aboutir à l'incorporation de la clause de désignation, fermement rappelé la France à ses obligations (" Il ne serait pas acceptable que ce point reste ouvert sans résultat probant. Je voudrais vous demander de vous assurer que les clauses communautaires sont bien insérées, aussi rapidement que possible, afin que l'ASA entre la France et le Bahreïn soit totalement conforme à la législation communautaire ").

A l'inverse pour les négociations de mars 2005 ayant initié le protocole du 22 mars 2007, la Commission a tenu compte de l'intention inscrite par les deux parties dans un mémorandum of understanding du 21 mars 2005 d'amender l'accord en matière de tarifs.

Il convient de relever que l'utilisation de la formule selon laquelle les tarifs sont fixés à des « niveaux raisonnables, en tenant compte de tous les facteurs pertinents » est destinée à rappeler l'attachement de certains pays dont la France à des conditions de concurrence juste et équitable.

Les autorités françaises ont en effet constaté l'existence de conditions de concurrence inégales entre les compagnies du Golfe et les compagnies européennes : régime fiscal applicable aux compagnies et à leurs personnels navigants (absence fréquente d'impôts sur les sociétés et sur le revenu), taxes aéroportuaires fort basses alors que les installations très modernes sont le résultat d'investissements considérables, conditions favorables d'achat du carburant et garantie par l'Etat des emprunts nécessaires à l'achat des flottes.

L' article 2 , relatif aux exonérations des droits de douane et autres taxes, donne à la France la possibilité de taxer le carburant utilisé sur une route intracommunautaire par une compagnie du Royaume du Bahreïn, par exemple sur le tronçon Paris-Rome d'un vol Paris-Rome-Manama ; tronçon pour lequel une compagnie du Bahreïn aurait les droits de trafic pour transporter des passagers en concurrence avec une ou plusieurs compagnies communautaires.

Cette stipulation est également une clause communautaire et son introduction vise donc également à assurer la conformité au droit communautaire. Il s'agit de permettre à deux Etats membres qui décideraient dans un but environnemental de taxer le carburant utilisé pour les vols entre ces deux Etats d'appliquer ces taxations aux vols opérés par une compagnie du Bahreïn entre ces deux Etats.

L' article 3 relatif aux activités commerciales donne la possibilité à une compagnie aérienne désignée de choisir librement une compagnie d'assistance en escale ou de s'auto-assister.

Cette stipulation est également une clause communautaire. Son introduction vise donc à assurer la conformité au droit communautaire, plus particulièrement à la directive 96/67/EC sur l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports communautaires. Cette directive prévoit, par exception au principe de libre accès, la possibilité, pour des Etats membres, de limiter le nombre de fournisseurs de services d'assistance en escale et la possibilité, pour les compagnies, d'assurer elles-mêmes leurs propres services, pour des motifs tenant à la sécurité, la sûreté ou les contraintes d'espace ou de capacité.

Concrètement, l'activité des services d'assistance en escale se décompose en onze services distincts. Les autorités françaises ont décidé d'appliquer la possibilité de limiter le nombre de prestataires pour trois services : "opérations en piste", "bagages" et "fret et poste". Le nombre de prestataires est alors limité à cinq.

Pour assurer l'ensemble des services, près de deux cents sociétés (y compris les sous-traitants) interviennent sur les aéroports parisiens. Air France, qui s'auto-assiste et assiste ses partenaires de SkyTeam , assure les deux tiers de l'activité. Le tiers restant est fourni par les acteurs majeurs du secteur : ADP ( Alyzia ), le groupe Derichebourg ( Servair ), le groupe WFS, Swissport et GEH. A part Air France, seules Saudi Arabian Airlines à Roissy et Lufthansa à Orly ont opté pour l'auto-assistance, laquelle doit être autorisée.

CONCLUSION

Le protocole, signé le 22 mars 2007 à Manama avec le Bahreïn, s'inscrit dans une politique plus vaste de rénovation de nos accords bilatéraux de transport aérien.

Tous les accords existants sont en cours de révision pour les rendre conformes au droit communautaire et au nouvel environnement d'ouverture des marchés.

L'accord de 1995 avec le Bahreïn est désormais parfaitement conforme au droit communautaire de la concurrence.

Dans ces conditions, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous propose d'adopter, selon la procédure simplifiée, le projet de loi visant à autoriser l'approbation du protocole de 2007.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 3 novembre 2009.

Après l'exposé du rapporteur, M. Roger Romani, M. Daniel Reiner a questionné le rapporteur sur le fait de savoir si l'ouverture de la ligne Paris-Manama s'était traduite par un accroissement effectif de la concurrence, ce qui était l'objectif initialement recherché par la Commission européenne.

En réponse, M. Roger Romani, rapporteur , a indiqué que la concurrence ne s'était pas accrue sur la ligne Paris-Manama, mais qu'en revanche, elle était très vive à partir des autres hubs régionaux tels que Dubaï ou Doha.

M. Josselin de Rohan, président , a fait observer que la détermination de la Commission européenne d'ouvrir toutes les liaisons à la concurrence avait poussé à la renégociation des accords maritimes et qu'il s'agissait là d'une farouche volonté des autorités britanniques.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'approbation simplifiée en séance publique.

ANNEXE : LISTE DES 106 ACCORDS AÉRIENS BILATÉRAUX SIGNÉS PAR LA FRANCE

* ¹ le nouvel aéroport de Dubaï devrait à terme avoir une capacité en fret double de celle de l'aéroport international de Memphis, siège de FedEx, le plus important centre cargo au monde

* ² L'OACI est une agence spécialisée des Nations unies chargée de la coordination et de la régularisation du transport aérien international. Elle a été instituée par la convention relation à l'aviation internationale civile, signée le 7 décembre 1944 à Chicago.