B. L'ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE
1. La persistance de limites de nature technique
La pertinence des observations qui peuvent être formulées sur la performance de l'action publique est largement tributaire de la fiabilité des dispositifs de mesure disponibles . A cet égard, plusieurs limites techniques continuent d'affecter les outils d'évaluation contenus dans les projets et rapports annuels de performances (PAP et RAP).
Bien qu'en régression, le pourcentage d'indicateurs non renseignés s'établit en moyenne à 9 % en 2008. L'absence d'information est d'autant plus regrettable qu'elle affecte parfois des missions à forts enjeux budgétaires . Sur des missions abondamment dotées telles « Recherche et enseignement supérieur », « Travail et emploi » ou « Solidarité, intégration et égalité des chances », les indicateurs non renseignés avoisinent le quart du total . La mission « Ville et logement » se caractérise quant à elle par le dispositif d'évaluation de la performance le plus lacunaire de l'ensemble des missions du budget général, avec près d' un tiers des indicateurs non renseignés.
Au-delà des limites liées à l'absence d'information, il convient de relever les difficultés que peuvent soulever les modifications affectant, d'une année sur l'autre, les objectifs et indicateurs de performance, ainsi que le caractère parfois laconique ou au contraire excessivement technique des commentaires qui y sont associés. A titre d'exemple, le Parlement n'est guère éclairé sur les performances de l'Institut géographique national en matière d'information cartographique lorsque le RAP mentionne que « l'atteinte de l'objectif 2011 dépend de la mise en oeuvre de la convergence entre le plan cadastral informatisé et la BD parcellaire, le passage de cette dernière en mode vecteur étant dépendant de la vectorisation du PCI image pilotée par les services du cadastre » 26 ( * ) .
D'une manière générale, votre rapporteur général estime donc nécessaire d'approfondir les efforts entrepris pour garantir l'exhaustivité, la stabilité et l'intelligibilité du dispositif d'évaluation de la performance.
2. Des objectifs atteints à plus de 75 % pour moins d'1 % des crédits
Nonobstant les réserves que peuvent inspirer les limites techniques précédemment évoquées, un aperçu général de la performance en 2008 enseigne que seules trois missions, représentant moins d'1 % des crédits des missions du budget général 27 ( * ) , atteignent plus de 75 % des objectifs assignés dans les projets annuels de performances ( cf . tableau). Environ la moitié des missions du budget général, représentant 52 % des crédits, se caractérisent par 50 % à 75 % d'objectifs atteints, et un quart des crédits se concentrent sur des missions remplissant entre un quart et la moitié de leurs objectifs. Enfin, deux missions présentent un ratio d'objectifs atteints inférieur à 25 %, dont la mission « Enseignement scolaire » , dotée de près de 60 milliards d'euros .
Le niveau de performance global d'une mission peut résulter de contraintes de gestion extrêmement diverses et les données générales qui précèdent méritent naturellement d'être complétées par les analyses développées dans les contributions sectorielles des rapporteurs spéciaux. En outre, votre rapporteur général juge nécessaire de développer une étude approfondie du chaînage entre performance et pilotage budgétaire, afin d'identifier les conséquences concrètes que les résultats obtenus au cours d'une année peuvent avoir sur le calibrage des dotations futures . Il semble en effet qu'à ce stade, et selon l'appréciation de la Cour des comptes, « le lien ne (soit) encore fait que très exceptionnellement entre la démarche de performance et le pilotage budgétaire » .
« Palmarès » de la performance des missions du budget général
Source : commission des finances, d'après les fiches synthétiques par mission établies par le gouvernement
* 26 Analyse des résultats de l'indicateur « Réalisation de la BD parcellaire » du programme « Information géographique et cartographique » (mission « Ecologie, développement et aménagement durables »).
* 27 Hors missions « Remboursements et dégrèvements », « Provisions » et « Pouvoirs publics ».