Proposition de loi de libéralisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture les conclusions de votre commission des lois sur la proposition de loi n° 210 (2007-2008), tendant à modifier la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, présentée par nos collègues Philippe Marini et Yann Gaillard.

En effet, neuf ans après le vote de la loi du 10 juillet 2000, qui a mis fin au monopole des commissaires-priseurs en matière de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ^{1 ( * )} , il apparaît nécessaire de modifier la réglementation de ce secteur, pour assurer la transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite directive « services ».

La réforme de 2000 avait engagé une première étape dans la libéralisation des ventes aux enchères publiques en France, afin de satisfaire aux obligations résultant des principes de libre établissement et de libre prestation de services, posés par le Traité de Rome.

La loi du 10 juillet 2000 a ainsi établi une distinction entre les ventes judiciaires, prescrites par la loi ou par décision de justice, qui restent de la compétence des officiers publics et ministériels habilités à y procéder, et les ventes volontaires, consistant pour le propriétaire d'un bien meuble à choisir de le vendre en recourant aux enchères publiques. Les ventes volontaires peuvent, depuis 2000, être organisées par des sociétés de ventes volontaires.

La directive « services » du 12 décembre 2006, avec laquelle les Etats membres doivent se conformer avant le 28 décembre 2009, comporte de nouvelles dispositions visant à faciliter l'exercice de la liberté d'établissement, sur le territoire des Etats membres, par des prestataires communautaires exerçant dans leur Etat d'origine les mêmes activités. Elle favorise également la libre circulation des services et interdit les restrictions fondées sur des conditions de nationalité ou de lieu du siège statutaire pour les personnes morales, ou sur l'obligation d'exercer sous une forme juridique définie.

Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de loi de nos collègues Philippe Marini et Yann Gaillard, « l'activité des ventes volontaires aux enchères entre dans le champ d'application de la directive en ce qu'elle constitue une prestation de services . Le régime juridique des ventes aux enchères tel qu'il est régi par les articles L. 320-1 à L. 321-38 du code de commerce ne peut manifestement rester en l'état. L'orientation générale de la réforme à engager est claire : la directive, dont la portée est transversale, a pour objectif explicite de limiter, voire de supprimer, les réglementations des Etats membres qui pourraient constituer des barrières juridiques et administratives entravant le développement des activités de services transfrontalières ».

Cependant, la proposition de loi a également « pour ambition de tirer les conséquences de six années de pleine application » de la loi du 10 juillet 2000, afin « d'adapter le régime français des ventes aux enchères aux exigences d'un espace économique toujours plus ouvert ».

En effet, au-delà des obligations communautaires, la réforme des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques doit favoriser le développement d'un mode d'échange qui apporte des garanties de transparence dans des secteurs aussi divers que les oeuvres d'art, les véhicules d'occasion, les chevaux ou le matériel agricole et industriel.

Dans le domaine particulier du marché de l'art, la réforme doit d'ailleurs permettre à la France de retrouver une place qu'elle a perdue au cours des cinquante dernières années.

La proposition de loi présentée par nos collègues Philippe Marini et Yann Gaillard offre par conséquent au Parlement la possibilité de réformer le droit des ventes volontaires, afin d'assurer les conditions d'un marché des enchères dynamique et ouvert.

Votre rapporteur s'est attaché à prendre en compte l'ensemble des enjeux de ce texte, en procédant à de nombreuses auditions et visites sur place ^{2 ( * )} .

I. LES VENTES AUX ENCHÈRES PUBLIQUES EN FRANCE, NEUF ANS APRÈS LA LOI DU 10 JUILLET 2000

Les 40 articles de la proposition de loi de nos collègues Philippe Marini et Yann Gaillard visent, selon ses auteurs, à « introduire plus de concurrence et plus de dynamisme sur un marché qui s'est trop longtemps assoupi et qui semble encore souffrir d'une certaine langueur, sans que l'ouverture introduite par la loi du 10 juillet 2000 n'ait véritablement porté ses fruits ». Aussi la réforme proposée et suscitée par la directive « services » appelle-t-elle d'abord un bilan du régime issu de la loi du 10 juillet 2000.

A. LA LOI DU 10 JUILLET 2000 : UNE OUVERTURE ENCADRÉE DE L'ACTIVITÉ DE VENTES VOLONTAIRES

Les ventes volontaires de meubles aux enchères publiques sont régies par la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, codifiée dans sa quasi-totalité aux articles L. 321-1 à L. 321-38 du code de commerce.

1. Les enchères publiques : un procédé de vente connu depuis l'Antiquité

Les ventes aux enchères publiques consistent à soumettre un bien à un appel public à la concurrence, que remporte la personne ayant offert le meilleur prix , désignée comme l'adjudicataire , selon les modalités d'adjudication de la vente définies et connues à l'avance. Les enchères publiques se distinguent ainsi de la vente de gré à gré, qui constitue le simple aboutissement d'une négociation entre deux parties ayant échangé leur consentement.

Le procédé des enchères publiques est connu depuis l'Antiquité. La profession d « auctionator », qui a donné les termes anglais « auction » (vente aux enchères) et « auctioneer », s'est développée sous l'Empire romain.

En France, c'est en 1254, sous le règne de Saint-Louis, qu'une première réglementation des ventes aux enchères apparaît, les huissiers royaux ayant alors le droit de vendre selon cette technique des biens d'occasion, afin de ne pas concurrencer les corporations de commerçants vendant des biens neufs. En 1556, Henri II crée des offices de « maîtres priseurs vendeurs de biens meubles », auxquels il attribue le monopole de prisées (estimations des objets offerts à la vente) et des ventes mobilières.

Comme le rappelle le rapport présenté au nom du Conseil économique, social et environnemental, par M. Pierre Simon, depuis le XVème siècle, les immeubles étaient, pour leur part, adjugés à la bougie par les notaires royaux du Châtelet ^{3 ( * )} .

La double distinction entre deux catégories d'officiers publics procédant à des ventes aux enchères et entre les ventes d'immeubles et de meubles s'est ainsi établie au XVI ^ème siècle. L'appellation de « commissaire-priseur » apparaît en 1773.

Un lieu unique de ventes publiques de meubles est créé à Paris en 1807, avant d'être installé à l'Hôtel Drouot en 1852.

La construction européenne et la libéralisation des échanges ont ensuite contraint le marché français à s'ouvrir.

En effet, après une plainte de la société Sotheby's invoquant la liberté d'établissement des prestataires de services en 1995, consacrée par le Traité instituant la Communauté européenne, la Commission européenne a mis en demeure la France de modifier sa réglementation.

Aussi la loi du 10 juillet 2000 a-t-elle mis fin au monopole détenu depuis quatre siècles et demi par les commissaires-priseurs.

2. La suppression du monopole des commissaires-priseurs et la distinction entre ventes volontaires et ventes judiciaires

Adaptant la législation française aux règles communautaires, la loi du 10 juillet 2000 a établi une distinction entre les activités de ventes aux enchères publiques relevant de l'autorité publique et celles relevant de la liberté du marché.

Les premières sont les ventes judiciaires (liquidations judiciaires, ventes sous saisies, ventes des biens des personnes protégées). Elles sont réalisées dans le cadre du service public de la justice et relèvent de la seule compétence des officiers publics ou ministériels, commissaires-priseurs judiciaires, huissiers de justice, notaires, que leur statut habilite à y procéder. L'article 45 du Traité instituant la Communauté européenne stipule en effet que les dispositions relatives au droit d'établissement ne s'appliquent pas aux activités qui participent, dans les Etats membres, même à titre occasionnel, à l'exercice de l'autorité publique.

Les secondes constituent les ventes volontaires . Elles procèdent du libre choix du propriétaire du bien et sont confiées à des sociétés de ventes volontaires (SVV), de forme commerciale mais d'objet civil limité à l'estimation des biens et à la réalisation des ventes aux enchères publiques.

Jusqu'à la loi du 10 juillet 2000, la question du caractère soit judiciaire (ou forcé), soit volontaire des ventes aux enchères ne se posait pas, puisque l'ensemble de ces ventes relevait d'officiers ministériels soumis au contrôle de l'autorité judiciaire, les commissaires-priseurs. Aussi, la profession de commissaire-priseur judiciaire, détenant le monopole des ventes judiciaires, résulte-t-elle de la suppression de la profession des commissaires-priseurs.

Les commissaires-priseurs sont cependant autorisés à constituer une société de ventes volontaires ou à s'intégrer dans une telle société pour exercer une activité de ventes volontaires. La loi du 10 juillet 2000 permet également aux notaires et aux huissiers de justice d'organiser et réaliser de telles ventes à titre accessoire, dans les communes où il n'est pas établi d'office de commissaire-priseur judiciaire.

Cette loi fixe en outre, pour les ventes volontaires, des règles beaucoup plus simples que celles applicables aux ventes judiciaires. Elle autorise par ailleurs les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen à exercer à titre occasionnel l'activité de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, à condition qu'ils justifient être légalement établis dans l'un de ces Etats.

Les sociétés de ventes volontaires doivent obtenir l'agrément du Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques (CVV), autorité créée par la loi du 10 juillet 2000 et chargée de veiller au respect de la réglementation. Elles doivent comprendre parmi leurs dirigeants, leurs associés ou leurs salariés au moins une personne ayant la qualification requise pour diriger les ventes.

La formation professionnelle des personnes habilitées
à diriger des ventes aux enchères

Les personnes habilitées à diriger des ventes volontaires ont reçu une formation professionnelle spécifique dont les modalités sont définies aux articles R. 321-18 et suivants du code de commerce. Cette formation comporte une condition de diplôme et un stage.

Diplômes

Il est nécessaire d'être titulaire d'un diplôme en droit et d'un diplôme en histoire de l'art, d'arts appliqués, d'archéologie ou d'arts plastiques , du niveau de la licence pour l'un de ces deux diplômes et sanctionnant deux années de formation pour l'autre, ou d'être titulaire d'un diplôme figurant sur une liste arrêtée par le ministre de la justice et le ministre de l'enseignement supérieur.

Sont dispensées de la condition de diplôme en droit certaines professions juridiques et judiciaires (magistrats, avocats, huissiers, notaires, etc.), les magistrats en activité ou non de l'ordre administratif et de la Cour des comptes, les professeurs d'université et maîtres de conférence titulaires d'un doctorat en droit et les fonctionnaires de catégorie A ayant exercé des activités juridiques dans leurs fonctions pendant au moins cinq ans.

Stage

Les candidats remplissant la condition de diplôme précédemment indiquée peuvent se présenter au maximum trois fois à l' examen d'accès au stage , qui comporte des épreuves juridiques, artistiques, économiques et comptables.

Les stagiaires suivent pendant deux ans (dont au moins un an en France) :

- un enseignement théorique pour approfondir leurs connaissances juridiques, artistiques, économiques et comptables,

- et un enseignement pratique auprès d'une société de vente, d'un commissaire-priseur judiciaire, ou à la demande du stagiaire et pour six mois maximum auprès d'un notaire, d'un huissier, d'un administrateur judiciaire ou d'un mandataire judiciaire. Au moins six mois de stage doivent être effectués dans l'étude d'un commissaire-priseur judiciaire .

Un certificat d'aptitude leur est délivré par le Conseil des ventes volontaires à l'issue des deux années de stage.

Dispense

Sont soumis à un simple examen d'aptitude les clercs justifiant de sept années, sur les dix dernières, d'une pratique professionnelle dans un ou plusieurs offices de commissaire-priseur (judiciaire ou non) et les personnes ayant exercé des responsabilités équivalentes au sein d'une ou plusieurs sociétés de ventes volontaires.

Les ressortissants d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace Économique Européen peuvent diriger des ventes aux enchères sous réserve de remplir les conditions de diplôme énumérées à l'article R. 321-65 du code de commerce.

L'accès à la profession de commissaire-priseur judiciaire est conditionné par un examen d'aptitude spécifique, auquel peuvent se présenter, au maximum trois fois, les personnes disposant de la formation requise pour diriger des ventes volontaires.

3. Le Conseil des ventes volontaires

Le Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, autorité dotée de la personnalité morale a été créé pour exercer, en matière de ventes volontaires, le rôle naguère dévolu à la Chambre des commissaires-priseurs. Il a cependant des attributions différentes, puisque les ventes volontaires ne relèvent plus d'officiers ministériels.

Le Conseil des ventes volontaires a pour mission d'agréer les sociétés de ventes volontaires et les experts auxquels peuvent avoir recours ces sociétés. Ces derniers sont choisis en raison de leurs connaissances techniques pour apprécier l'authenticité et la valeur des objets mis en vente. Ils exercent cette activité à titre principal ou accessoire.

L'agrément des experts par le Conseil des ventes volontaires est facultatif, si bien qu'une minorité de professionnels ont eu recours à ce dispositif. Ainsi, selon les données fournies par le Conseil des ventes volontaires, seuls 63 experts étaient agréés en 2008, alors que cette profession compte plus de 600 acteurs indépendants.

Le Conseil des ventes est en outre chargé d'enregistrer les déclarations des ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ou des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen souhaitant exercer en France l'activité de ventes volontaires.

Par ailleurs, compte tenu de la libéralisation du secteur, la loi du 10 juillet 2000 confie au Conseil des ventes volontaires un rôle disciplinaire autrefois dévolu, pour les commissaires-priseurs, à la chambre de discipline ou au tribunal de grande instance. Le Conseil des ventes sanctionne par conséquent les manquements aux lois, règlements et obligations professionnelles applicables aux sociétés de ventes volontaires, aux agents agréés et aux ressortissants des pays de la Communauté européenne et de l'Espace économique européen exerçant à titre occasionnel l'activité de ventes volontaires en France.

Décomposition des ventes aux enchères par rubrique

Catégorie	Ventes 2008 (en M€)	Ventes 2007 (en M€)	Variation 2007-2008 (en %)
Grand Total Art, Vins et alcools	1 082.2	1.223.5	- 11,5 %
Archéologie	9.1	13.5	- 32.6 %
Mobilier objets d'arts du XXe siècle	178.3	260.4	- 31.5 %
dont art contemporain (yc. Tableaux)	107.3	-
dont art déco	32.3	-
dont design	9.5	-
Art primitif	19.5	23.8	- 18.2 %
Automobiles de collection	18.5	-
Joaillerie, orfèvrerie	69.6	72.4	- 3.8 %
dont Joaillerie	32.6
dont Orfèvrerie	12.5-	-
Livres et manuscrits	52.7	58.1	- 9.3 %
dont manuscrits, autographes	10.7	-
Mobilier, objets d'art autres que XXe	167.3	180.3	- 7.2 %
Monnaies et médailles	11.9	8.4	41.1 %
Tableaux anciens	75.2	66.5	13.2 %
dont dessins	9.2	-
dont orientalisme, africanisme	19.2	-
dont tableaux du 18e et avant	26.0	-
Tableaux impressionnistes et modernes	139.9	138.5	1.0 %
dont dessins	14.2	-
Divers ART	148.6	133.9	11.0 %
dont Art d'Asie	29.0	41.6	- 30.1 %
dont Céramiques	8.0	9.4	- 14.9 %
dont Estampes	3.9	6.5	- 39.3 %
dont Instruments de musique	4.0	4.5	- 13.0 %
dont Jouets anciens	8.6	9.3	- 7.6 %
dont Militaria	6.1	5.4	13.0 %
dont Timbres	5.7	2.5	125.5 %
dont Autres biens d'art	40.5	54.7	- 25.- %
Autres ventes	170.0	246.2	- 30.9 %
Vins et alcools	21.6	21.4	0.9 %
Chevaux	102.2	113.7	- 10.1 %
Véhicules d'occasion	774.6	811.0	- 4.5 %
Matériel industriel	80.6	73.6	9.5 %
Ventes totales	2 039.5	2 221.8	- 8.2 %

Source : Conseil des ventes volontaires.

Enfin, le Conseil des ventes volontaires organise, conjointement avec la Chambre nationale des commissaires-priseurs judiciaires, la formation professionnelle des personnes souhaitant être habilitées à diriger des ventes volontaires.

La loi du 10 juillet 2000 a doté le Conseil des ventes de la personnalité morale et de ressources propres, tirées du versement de cotisations professionnelles par les sociétés de ventes volontaires et par les experts agréés. Mais elle n'a pas précisé sa nature juridique. Le rapport de notre collègue Patrice Gélard sur les autorités administratives indépendantes ne le range pas dans cette catégorie ^{4 ( * )} . En effet, dépourvu de pouvoir réglementaire ou d'injonction, le Conseil des ventes volontaires n'est pas, à proprement parler, une autorité administrative indépendante. Il tient une place originale, plus proche de l'autorité de régulation à compétence disciplinaire.

Cependant, d'un point de vue organique, la personnalité morale et les ressources propres dont il dispose l'assimileraient aux autorités publiques indépendantes.

* ¹ Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par notre collègue Luc Dejoie, n° 366, 1998-1999 .

* ² Voir la liste des personnes entendues et des déplacements en annexe au présent rapport.

* ³ Rapport fait au nom du Conseil économique, social et environnemental par M. Pierre Simon, « le marché des enchères publiques en France », avril 2008, p. II-5.

* ⁴ Rapport fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation par M. Patrice Gélard, les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié, n° 404, 205-2006.