Projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer

Rapports législatifs

Rapport n° 232 (2008-2009), tome I, déposé le

CHAPITRE II : AUTRES MESURES DE SOUTIEN À L'ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES

ARTICLE 5 - Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu pour les investissements productifs

Commentaire : le présent article prévoit diverses mesures modifiant le régime de défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu pour les investissements productifs en outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE MÉCANISME DE LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS RÉALISÉS EN OUTRE-MER

L'article 199 undecies B du code général des impôts prévoit un dispositif de défiscalisation des investissements productifs neufs réalisés dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises. Les foyers fiscaux pouvant bénéficier de cette défiscalisation sont ceux domiciliés en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts.

Le champ des entreprises concernées est vaste puisqu'il s'étend à l'ensemble des secteurs économiques, à l'exception de ceux expressément exclus, détaillés dans le tableau ci-après.

Secteurs économiques non éligibles à la défiscalisation des investissements productifs

Secteurs non éligibles

Exceptions (éligibles)

Commerce

Restauration

Restauration de tourisme classée, cafés, débits de tabac et débits de boissons

Conseil et expertise

Recherche et développement

Education, santé et action sociale

Banque, finance et assurance

Toutes activités immobilières

Navigation de croisière, locations sans opérateur, réparation automobile

Location de véhicules automobiles et de navires de plaisance

Services fournis aux entreprises

Maintenance, activités de nettoyage et de conditionnement à façon et centres d'appel

Activités de loisirs, sportives et culturelles

Activités qui s'intègrent directement et à titre principal à une activité hôtelière ou touristique et ne consistant pas en l'exploitation de jeux de hasard et d'argent

Production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques

Activités associatives

Activités postales

Source : article 199 undecies B du code général des impôts

Ce mécanisme de défiscalisation permet au contribuable de réduire sa cotisation d'impôt sur le revenu d'un montant égal à 50 % de celui de l'investissement réalisé. Ce taux est majoré dans certains cas particuliers. Il est porté à :

- 60 % pour les investissements réalisés en Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Wallis-et-Futuna ;

- 60 % pour les travaux de rénovation et de réhabilitation d'hôtels en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et en Nouvelle-Calédonie ;

- 70 % dans les départements d'outre-mer (DOM) pour les investissements réalisés dans le secteur de la navigation de plaisance.

Enfin, ces taux sont majorés de 10 points, c'est-à-dire portés, selon les cas, à 60 %, 70 % ou 80 %, pour les investissements réalisés dans le secteur des énergies renouvelables.

En pratique, le montage financier consiste, la plupart du temps, pour le contribuable, à participer à une société en nom collectif (SNC), qui achète le bien en recourrant pour partie à un emprunt bancaire. La SNC loue par la suite le bien à l'entreprise exploitante en outre-mer, qui lui verse des loyers, permettant le remboursement de l'emprunt bancaire. Dans ce cas, le mécanisme de défiscalisation impose à la fois que le bien soit conservé par l'entreprise pendant une durée de 5 ans et que les associés des sociétés propriétaires des biens conservent leurs parts dans ces sociétés pour une durée équivalente.

Au terme de cette période de 5 ans :

- soit le cumul des loyers versés par l'entreprise excède le prix de l'investissement et celui-ci est rétrocédé à l'entreprise exploitante pour un euro symbolique ;

- soit l'entreprise acquitte à la société la valeur de l'investissement non encore couverte par les loyers versés.

B. LA RÉTROCESSION D'UNE PARTIE DE L'AVANTAGE FISCAL

Par rapport aux autres mécanismes de défiscalisation français, celui des investissements productifs en outre-mer présente une spécificité. En effet, afin de garantir que le mécanisme profite aux entreprises d'outre-mer, un dispositif de rétrocession est institué par l'article 199 undecies B précité. Il est applicable aux montages financiers, évoqués ci-avant, où l'exploitant loue le bien à une société regroupant les investisseurs. Dans ce cas, la loi impose que 60 % du montant de la réduction d'impôt soit rétrocédé à l'entreprise exploitante, sous forme de diminution du loyer et, le cas échéant, du prix de cession du bien à l'exploitant . Ce taux est réduit à 50 % pour les investissements dont le montant par programme et par exercice est inférieur à 300.000 euros par exploitant.

Ainsi, pour le contribuable, un investissement de 100 produit une économie d'impôt sur le revenu de 50. De cette économie, il convient de retrancher le montant de l'avantage rétrocédé à l'exploitant, soit, en général, 60 %, donc 30. Enfin, le contribuable doit s'acquitter des frais de montage de l'opération perçus par les cabinets en défiscalisation, qui s'élèvent, en général, à environ 4 % du montant de l'investissement. Il en résulte, pour un investissement de 100, que le gain net du contribuable est de 16 .

Pour sa part, l'exploitant ne bénéficie que du montant de la rétrocession d'une partie de l'avantage fiscal procuré aux contribuables finançant l'investissement, au terme de la location-vente à loyer bonifié. Ainsi, le mécanisme de la défiscalisation est comparable, pour l'exploitant, à une subvention de l'ordre de 30 % du montant de l'investissement .

C. LE PLAFONNEMENT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT MIS EN PLACE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2009

Le dispositif de défiscalisation mis en place par la loi dite « Girardin » procurait une réduction d'impôt imputable sans limitation de montant sur l'impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l'année de réalisation de l'investissement.

L'article 87 de la loi de finances pour 2009 37 ( * ) a mis fin à ce régime en prévoyant, en plus du plafonnement global des niches fiscales, un plafonnement spécifique aux dispositifs de défiscalisation des investissements en outre-mer. Ce plafonnement s'applique à la fois aux réductions d'impôts tirées de la défiscalisation des investissements productifs, en application de l'article 199 undecies B précité, et aux réductions issues de la défiscalisation en matière de logement, en application de l'article 199 undecies A du code général de impôts.

Le plafonnement de ces dispositifs fait l'objet d'un article 199 undecies C dans le code général des impôts qui dispose que l'avantage fiscal procuré au contribuable au titre de ces deux dispositifs ne peut excéder, annuellement, 40.000 euros, après application du mécanisme de rétrocession. Sur option, le contribuable peut toutefois choisir de porter ce plafond à 15 % de son revenu sur l'année considérée .

Toutefois, l'article 87 précité de la loi de finances pour 2009 a prévu un dispositif dérogatoire préférentiel pour la catégorie dite des « entrepreneurs investisseurs », c'est-à-dire les contribuables gérant une entreprises et investissant eux-mêmes dans leur entreprise. Dans ce cas spécifique, le plafond de l'abattement a été porté à 100.000 euros par an ou 300.000 euros par période de trois ans.

Enfin, il a supprimé, hors le cas des entrepreneurs investisseurs, la possibilité, pour l'avantage fiscal procuré par l'article 199 undecies B du code général des impôts et non imputé sur l'impôt sur le revenu acquitté pendant 5 ans, d'être remboursé au terme de cette période de 5 ans. Cette possibilité a toutefois été conservée pour la catégorie susvisée des « entrepreneurs investisseurs ».

D'après les chiffres figurant dans le rapport remis par le gouvernement au Parlement en avril 2008 sur les niches fiscales non plafonnées 38 ( * ) , le dispositif de défiscalisation des investissements productifs prévu à l'article 199 undecies B du code général des impôts concernait 9.870 foyers fiscaux en 2006, pour un montant de dépense fiscale évalué à 550 millions d'euros .

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article, tel qu'il figure au projet de loi initial du gouvernement, propose divers aménagements au dispositif de défiscalisation des investissements productifs applicable en outre-mer.

A. L'ÉLIGIBILITÉ DE LA RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT À LA DÉFISCALISATION

Le 1° du A du présent article prévoit la suppression de la référence au secteur de la recherche et développement dans la liste des secteurs exclus du bénéfice de la défiscalisation des investissements productifs de l'article 199 undecies B du code général des impôts. L'objectif est de rendre ces investissements éligibles au dispositif.

Par conséquent, cette éligibilité se répercute dans la délimitation du champ d'application du dispositif des zones franches d'activités institué aux articles 1 er à 3 du présent projet de loi, dans la mesure où ces articles renvoient à l'article 199 undecies B pour la définition des types d'activités auxquels ils s'appliquent. La recherche et développement est donc rendue à la fois éligible à la défiscalisation et aux zones franches d'activités.

B. LA PRÉCISION DU DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION EN MATIÈRE DE LOCATION AUTOMOBILE

Le 2° du A du présent article prévoit de restreindre le champ d'application de la défiscalisation en ce qui concerne l'activité de location automobile . En effet, dans sa rédaction actuelle, l'article 199 undecies B prévoit que l'activité de « location de véhicules automobiles » est éligible à la défiscalisation des investissements productifs. Or, il semble que cette mesure puisse avoir donné lieu à des abus d'achat en défiscalisation, concernant des véhicules destinés à être mis en location, sur du long terme, à des résidents ultramarins.

Afin de viser exclusivement l'activité de location automobile en direction du tourisme, il est proposé de modifier l'article 199 undecies B précité en prévoyant l'application de la défiscalisation à la location « au profit des personnes physiques utilisant à des fins touristiques des véhicules automobiles mentionnés au premier alinéa de l'article 1010 » du code général des impôts. Par ailleurs, la référence à l'article 1010 du code général des impôts précise le fait que seuls les véhicules appartenant à la catégorie des voitures particulières sont éligibles au dispositif.

C. PRÉCISION RELATIVE À L'ASSIETTE DE L'INVESTISSEMENT PRISE EN COMPTE POUR LA DÉFISCALISATION

Le a) du 3° du A précise que le montant d'investissement pris en compte pour l'application du taux de réduction d'impôt doit être compris « hors frais de toute nature, notamment les commissions d'acquisition, à l'exception des frais de transport ».

Cette précision vise à exclure les différents frais liés à l'opération de défiscalisation, notamment les frais dus au montage de l'opération, de l'assiette prise en compte . Les opérations de défiscalisation font en général intervenir un cabinet de défiscalisation qui facture ses services, ce qui peut entraîner un surcoût pour l'investissement. Ce surcoût ne sera donc plus éligible à la défiscalisation.

D. LE PLAFONNEMENT DU DISPOSITIF POUR LES ÉQUIPEMENTS DE PRODUCTION D'ÉNERGIE RENOUVELABLE

Le b) du 3° du A prévoit un plafonnement spécifique du dispositif de défiscalisation pour les investissements comportant « l'acquisition, l'installation ou l'exploitation d'équipements de production d'énergie renouvelable ». Il est prévu qu'un arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l'industrie fixe un plafond par watt produit par l'équipement.

E. LA SUPPRESSION DU TAUX PRÉFÉRENTIEL AU PROFIT DE LA NAVIGATION DE PLAISANCE DANS LES DOM

Le c) du 3° du A supprime la majoration du taux de défiscalisation applicable au secteur de la navigation de plaisance dans les départements d'outre-mer. Le taux de défiscalisation applicable à ce secteur est de 70 % alors que le taux de droit commun est de 50 % de l'investissement productif. Il sera donc ramené à 50 %.

F. L'EXTENSION DE LA DÉFISCALISATION AUX EXPLOITANTS D'HÔTELS

Le 4° du A prévoit d'étendre aux exploitants de structures hôtelières le taux majoré, à 70 %, dont bénéficient actuellement les propriétaires pour les travaux de rénovation et de réhabilitation d'hôtels dans les départements d'outre-mer. Actuellement, en principe, le dispositif de défiscalisation ne bénéficie qu'aux propriétaires des biens défiscalisés, ceux-ci pouvant toutefois être acquis au travers de sociétés et loués à leurs exploitants.

Par conséquent, la mesure ici proposée vise à favoriser les travaux de réhabilitation d'hôtels en incitant leurs exploitants à les prendre en charge par l'ouverture du dispositif de la défiscalisation .

G. L'UNIFICATION DU RÉGIME DE LA DÉFISCALISATION EN MATIÈRE IMMOBILIÈRE

Le 5° du A vise à unifier le fait générateur de l'avantage fiscal en cas de construction d'immeuble ou d'acquisition d'immeuble à construire.

Actuellement, en cas de défiscalisation mise en oeuvre par l'intermédiaire d'une société, les investisseurs bénéficient de l'avantage fiscal lors de la souscription des parts de la société. A l'inverse, l'application de l'article 199 undecies B implique qu'en dehors de ces cas, la réduction d'impôt est pratiquée « au titre de l'année au cours de laquelle l'investissement est réalisé », c'est-à-dire, pour les constructions d'immeubles, à la date d'achèvement de l'immeuble .

Dans un soucis de cohérence et de simplification, il est prévu à cet alinéa d'unifier ces deux régimes, en précisant qu'en cas d'acquisition d'un immeuble à construire ou de construction d'immeuble, la réduction d'impôt « est pratiquée au titre de l'année au cours de laquelle les fondations sont achevées ». Ce nouveau régime s'appliquera à la fois aux opérations de défiscalisation directes et aux montages de défiscalisation au travers de sociétés.

Afin d'éviter les abus lié à ce dispositif, qui pourraient consister à entamer des constructions, afin de bénéficier de la défiscalisation, et de les arrêter passé le stade de finition des fondations, il est prévu que si l'immeuble n'est pas achevé dans les deux ans suivant l'achèvement de ses fondations, le bénéfice de la réduction d'impôt fait l'objet d'une reprise de la part des services fiscaux.

H. LA CESSIBILITÉ DE LA CRÉANCE D'IMPÔT NÉE SUR L'ETAT

Le 6° du A du présent article prévoit de rendre cessible , dans des conditions conformes au code monétaire et financier, le solde de la réduction d'impôt qui ne serait pas imputé sur l'impôt sur le revenu acquitté pendant 5 ans par le contribuable ayant bénéficié de la défiscalisation. Le principe est que la réduction d'impôt est imputable, pendant 5 années, sur le montant de l'impôt versé. Il n'est pas prévu, actuellement, la possibilité pour le contribuable de céder le solde de cette réduction d'impôt.

I. L'ALLONGEMENT DE LA DURÉE DES MONTAGES DE DÉFISCALISATION

Le 9° du A du présent article prévoit l'allongement de la durée d'utilisation par l'exploitant de certains biens défiscalisés. Le principe actuellement applicable, posé par l'article 199 undecies B du code général des impôts, est que les montages de défiscalisation durent au minimum 5 années et que l'exploitant du bien défiscalisé s'engage à conserver l'investissement pendant cette durée.

D'après les informations recueillies auprès du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, cette durée de 5 ans, relativement courte par rapport aux durées d'exploitation normales de certains équipements, pouvait conduire à des abus consistants à renouveler prématurément des équipements pour bénéficier des avantages de la défiscalisation. Cet alinéa vise donc à garantir que « pour les investissements dont la durée normale d'utilisation est égale ou supérieure à sept ans », la réduction d'impôt est applicable lorsque « l'entreprise locataire prend l'engagement d'utiliser effectivement pendant sept ans au moins ces investissements dans le cadre de l'activité pour laquelle ils ont été acquis ou créés ».

J. ELIGIBILITÉ DES CÂBLES SOUS-MARINS AU DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS

Le C du présent article complète l'article 199 undecies B du code général des impôts par un I ter qui vise à garantir l'éligibilité à la défiscalisation des investissements productifs des « équipements et opérations de pose de câbles sous-marins de communication desservant pour la première fois » l'une des collectivités territoriales d'outre-mer. Dans le régime actuel, un doute existe quant à cette éligibilité, ce qui porte préjudice à la réalisation de ces investissements. Le présent article précise que la défiscalisation des câbles sous-marins ne sera possible que « lorsque, parmi les options techniques disponibles pour développer les systèmes de communication outre-mer, le choix de cette technologie apparaît le plus pertinent ».

L'éligibilité de ces opérations à la défiscalisation est soumise à deux conditions : d'une part, un agrément préalable du ministre chargé du budget est nécessaire ; d'autre part, les fournisseurs des investissements ainsi éligibles devront avoir été choisis au terme d'une procédure de mise en concurrence, préalablement au dépôt de la demande. Ces deux dispositions visent à garantir l'absence de surcoûts liés à ces investissements.

Il est prévu que la réduction d'impôt sur le revenu ne portera que sur la moitié du coût de revient hors taxe de l'investissement, alors que le dispositif de droit commun prévu par l'article 199 undecies B du code général des impôts fait porter la réduction d'impôt sur le montant global de l'investissement. Le taux de la réduction d'impôt est égal à 50 %, soit le taux de droit commun, mais il est réduit à 25 % pour les équipements et opérations de pose du câble de secours.

Enfin, la dernière phrase du I ter de l'article 199 undecies B, dans la rédaction proposée par le projet de loi, dispose que « le montant de l'aide fiscale peut être réduit de moitié au plus, compte tenu du besoin de financement pour la réalisation de ce projet de la société exploitante et de l'aide sur les tarifs ». Cette disposition paraît impliquer que l'administration fiscale pourra réduire de moitié l'avantage fiscal accordé dans le cadre de la défiscalisation du fait des aides publiques par ailleurs apportées à la société exploitante et de l'impact réel de ces aides sur les tarifs pratiqués. Il en résulterait que l'avantage fiscal, égal à 50 % de la moitié du montant de l'investissement, pourrait être réduit de moitié, c'est-à-dire ne plus correspondre qu'à 12,5 % du montant initial de l'investissement. Toutefois, les modalités d'application de cette disposition doivent faire l'objet d'éclaircissements de la part du gouvernement .

A titre d'exemple, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique que le coût d'un câble reliant Saint-Pierre-et-Miquelon et le Canada est estimé à 7 millions d'euros, celui d'un câble entre Tahiti et Hawaï, à 72 millions d'euros et celui d'une boucle entre l'Australie, la Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna et la Polynésie française à 100 millions d'euros.

K. DES ADAPTATIONS AUX TERRITOIRES FISCALEMENT AUTONOMES

Le D du présent article prévoit des dispositions d'application spécifiques aux collectivités territoriales d'outre-mer qui disposent, à divers degrés, de l'autonomie fiscale, c'est-à-dire Mayotte, la Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna ainsi que la Nouvelle-Calédonie.

D'une part, il reprend, au sein de l'article 199 undecies B du code général des impôts, les dispositions actuellement prévues par l'article 199 undecies C, qui prévoient que les aides octroyées par ces collectivités aux projets d'investissements éligibles à la défiscalisation sont sans incidence sur le montant des dépenses éligibles. Il en résulte que les aides localement octroyées sont neutres pour l'application de la défiscalisation .

D'autre part, il subordonne, à compter du 1 er janvier 2010, l'application de l'article 199 undecies B, c'est-à-dire du dispositif de la défiscalisation des investissements productifs, dans ces collectivités, à la signature d'une convention fiscale entre ces collectivités et l'Etat « contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ».

L. DES MESURES DE COORDINATION

Le 7° et le 8° du A ainsi que le B du présent article proposent des mesures de renumérotations d'alinéas, pour tenir compte des ajouts et suppressions d'alinéas opérés aux articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts par le projet de loi.

M. L'ENTRÉE EN VIGUEUR

Enfin, le F du présent article précise les modalités d'entrée en vigueur des diverses adaptations proposées par le présent article.

Il dispose, d'une part, que l'article est applicable aux investissements réalisés entre la date de publication de la présente loi et le 31 décembre 2017 et, d'autre part, que les investissements pour lesquels une demande d'agrément est parvenue à l'administration avant la date de publication de la présente loi restent soumis aux dispositions de l'article 199 undecies B du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à l'adoption de la présente loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN ÉQUILIBRE GLOBAL SATISFAISANT

Votre commission des finances salue, de manière générale, la logique mise en oeuvre par le présent article. En effet, ses dispositions consistent à tirer les conséquences de cinq années d'applications du dispositif de défiscalisation introduit en 2003 par la loi précitée dite « Girardin » et à proposer, en conséquence, une série d'adaptations .

Il convient également de saluer le fait que ces adaptations ne consistent pas à accroître, globalement, l'effort financier de l'Etat dans le cadre de la défiscalisation mais à le réorienter des dispositifs les moins efficaces vers les investissements qui apparaissent aujourd'hui comme les plus utiles pour le développement de l'outre-mer.

De ce point de vue, votre commission des finances relève l'équilibre entre les deux mesures du présent article ayant un impact financier :

- d'une part, le retour au taux de droit commun pour la navigation de plaisance dans les départements d'outre-mer, qui produit une économie estimée par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer à 10 millions d'euros . Cette mesure paraît justifiée par le fait que, en 2003, le taux majoré de défiscalisation visait à répondre au problème, spécifique aux Antilles, de la faiblesse de la flotte des navires de location. Cette flotte étant aujourd'hui largement reconstituée, le maintien d'un dispositif préférentiel ne paraît plus justifié. Par ailleurs, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique que de nombreuses entreprises de location de navires de plaisance ne parviennent plus à rentabiliser leurs investissements, tant la flotte est aujourd'hui importante. Enfin, la majorité de ces entreprises appartiennent au secteur du tourisme et seront, à ce titre, éligibles au dispositif préférentiel des zones franches d'activités qui permet des abattements d'impôts à hauteur de 80 % ;

- d'autre part, l'extension du dispositif de défiscalisation aux câbles sous-marins constituera une dépense fiscale nouvelle, estimée par le gouvernement à 9 millions d'euros par an . Outre le fait que cette éligibilité vise à répondre à une incertitude juridique préjudiciable aux investissements, votre commission des finances se félicite que le choix ait été fait de faire porter l'avantage fiscal de la défiscalisation sur des investissements économiquement porteurs, tels que les câbles de communication. En effet, les collectivités territoriales d'outre-mer souffrent, de manière générale, de la fracture numérique qui se traduit par un coût particulièrement élevé des télécommunications, dû essentiellement aux spécificités géographiques et notamment à l'isolement de ces territoires. Le câble sous-marin apparaît aujourd'hui comme un outil essentiel pour remédier à cette fracture numérique et permettre à l'outre-mer de disposer des atouts nécessaires à son développement économique.

B. DES AJUSTEMENTS UTILES

Les autres ajustement proposés par le présent article n'ont pas de conséquences financières immédiates pour l'Etat mais relèvent de la même logique de rationalisation de l'effort mis en oeuvre par la défiscalisation.

Ainsi, l'éligibilité des investissements en matière de recherche et développement au dispositif de la défiscalisation est une adaptation essentielle pour favoriser le développement de ces activités porteuses de croissance et de développement dans les collectivités territoriales d'outre-mer. Si le coût de cette mesure sera nul dans un premier temps, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indiquant que ces investissements sont aujourd'hui quasi-inexistants, il convient de ne pas les exclure d'un dispositif fiscal qui doit avoir pour objectif le développement économique endogène de ces territoires.

La même logique de rectification des effets pervers du dispositif de la loi Girardin justifie les aménagements proposés au régime de défiscalisation des voitures de location, à l'assiette prise en compte pour la défiscalisation, à la défiscalisation des opérations de rénovation des hôtels et à la durée des montages de défiscalisation.

Votre commission des finances souligne, en particulier, la nécessité de mettre en place, lorsqu'elles n'existent pas, des conventions fiscales entre les territoires d'outre-mer fiscalement autonomes et l'Etat, afin de permettre à la France de respecter les engagements internationaux qui sont les siens en matière de lutte contre la fraude fiscale internationale. Il est notamment nécessaire que l'administration fiscale puisse recueillir, localement, l'ensemble des informations dont elle a besoin. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique que, dans la plupart des cas, « les conventions existantes sont satisfaisantes et permettent la défiscalisation ». Des conventions contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscale sont notamment en cours de négociation avec les collectivités récentes de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Toutefois, si la majorité des collectivités d'outre-mer sont déjà liées par des conventions fiscales contenant ce type de clause, deux ne le sont pas encore : Wallis-et-Futuna d'une part et, d'autre part, la Polynésie française, malgré les demandes répétées de l'administration fiscale en ce sens. Votre commission des finances se félicite donc que cette conditionnalité nouvelle puisse inciter ces deux collectivités à négocier et à signer rapidement de nouvelles conventions fiscales avec l'Etat permettant à la France de respecter ses engagements internationaux.

Dans la même logique de contrôle des effets de la défiscalisation, votre commission des finances vous propose d'appliquer au dispositif de la défiscalisation de l'article 199 undecies B la même procédure que celle prévue par l'article 20 du présent projet de loi : une notification au ministre chargé du budget de l'ensemble des opérations de défiscalisation , même celles qui ne nécessitent pas d'agrément du ministre. Les opérations pourront être mises en place en l'absence d'objection motivée dans un délai de deux mois suivant la notification.

C. UNE INTERROGATION : LE PLAFONNEMENT SPÉCIFIQUE DES INVESTISSEMENT DANS LE SECTEUR DES ÉNERGIES RENOUVELABLES

Une disposition du présent article suscite des interrogations de la part de votre commission des finances : il s'agit de celle tenant au plafonnement, en euros par watt produit, du montant des investissements réalisés en matière de production d'énergie renouvelable éligibles au dispositif de défiscalisation. En effet, ce plafonnement spécifique, dont le niveau sera fixé par arrêté, est le seul de ce type proposé pour l'ensemble des investissements éligibles à la défiscalisation. Or, la production d'énergie renouvelable est un secteur qu'il convient de soutenir non seulement pour ses qualités environnementales mais également parce qu'il est potentiellement particulièrement porteur pour les économies ultramarines .

Votre commission des finances a donc adopté un texte qui prévoit de ne pas plafonner l'éligibilité à la défiscalisation des investissements réalisés en matière d'énergies renouvelables en fonction du montant de watts produits. Le gouvernement pourra utilement éclairer la représentation nationale sur les raisons du plafonnement qu'il envisageait.

Enfin, en raison des modifications apportées à ces articles depuis l'élaboration de la présente loi, et pour réparer certains oublis, votre commission des finances vous propose un texte comportant également plusieurs améliorations rédactionnelles.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé.

ARTICLE 6 - Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés pour les investissements productifs

Commentaire : le présent article prévoit diverses mesures modifiant le régime de défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés pour les investissements productifs en outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 217 undecies du code général des impôts transpose aux entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés le régime de la défiscalisation des investissements productifs prévu, en matière d'impôt sur le revenu, par l'article 199 undecies B du code général des impôts. A la différence du régime prévu pour l'impôt sur le revenu, la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés n'implique pas une réduction de l'impôt payé d'un pourcentage de l'investissement réalisé mais une déduction des résultats imposables de l'entreprise à hauteur de l'investissement réalisé . Par ailleurs, l'article 217 undecies ne fait référence qu'aux investissements productifs réalisés dans les départements d'outre-mer 39 ( * ) .

Il est renvoyé, pour le détail du mécanisme de la défiscalisation, au commentaire de l'article 5 qui décrit le dispositif de défiscalisation prévu par l'article 199 undecies B précité.

Le dispositif de défiscalisation à l'impôt sur les sociétés est moins coûteux que celui applicable à l'impôt sur le revenu. En effet, les services de la direction générale des finances publiques chiffrent , selon un « ordre de grandeur », le coût du dispositif de l'article 217 undecies à 180 millions d'euros en 2008 , pour un coût de la défiscalisation à l'impôt sur le revenu évalué à 550 millions d'euros. Votre commission des finances relève toutefois que ces évaluations sont largement incertaines, celles-ci pouvant varier de 50 millions d'euros par rapport aux informations transmises par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

Par ailleurs, le nombre de bénéficiaires du dispositif de défiscalisation des investissements productifs en matière d'impôt sur les sociétés n'est pas connu des services fiscaux .

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. LE PARALLÈLE DES MODIFICATIONS OPÉRÉES À L'ARTICLE 199 UNDECIES B

L'essentiel des modifications proposées par le présent article reprend les modifications apportées par l'article 5 au dispositif de défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu.

Ainsi :

- le a) du 1° du A précise l'assiette des investissements prise en compte pour le calcul de la réduction d'impôt ;

- le b) du 1° du A prévoit le plafonnement de la défiscalisation concernant les installations de production d'énergie renouvelable ;

- le c) du 1° du A et le B du présent article opèrent l'unification des règles de naissance de l'avantage fiscal en cas de construction d'immeubles ;

- le 2° du A reprend, en faisant référence au I ter nouveau inséré à l'article 199 undecies B du code général des impôts par l'article 5 du présent projet de loi, le dispositif d'éligibilité à la défiscalisation des opérations de pose de câbles sous-marins de communication ;

- le 4° du A prévoit l'allongement à 7 années de la durée des montages de défiscalisation dans certains cas.

B. LES MESURES DE COORDINATION

Le d) du 1° du A et le 3° prévoient des mesures de coordination rédactionnelle rendues nécessaires par la suppression d'un alinéa et par l'insertion de phrases à l'article 217 undecies .

Le D du présent article remplace la référence à la loi de programme pour l'outre-mer de 2003 par la référence à la présente loi.

Le C a pour objet de prévoir l'articulation entre le dispositif des zones franches d'activités instauré par l'article premier du présent projet de loi et la déduction d'impôt sur les sociétés prévue à l'article 217 undecies . Il dispose ainsi que « le montant de la déduction prévue par » l'article 217 undecies « n'est pas pris en compte pour le calcul des abattements » applicables dans le cadre des zones franches d'activités. Il en résultera que ces deux dispositifs ne seront pas cumulables.

C. LA DURÉE DE MISE EN oeUVRE DU DISPOSITIF

Les règles de mise en oeuvre dans le temps prévues par le E du présent article sont identiques à celles prévues par l'article 5 du présent projet de loi en matière d'impôt sur le revenu. Le dispositif s'applique aux investissements réalisés jusqu'au 31 décembre 2017.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances relève que le présent article ne reprend pas l'ensemble des ajustements proposés par l'article 5 du présent projet de loi. En effet, l'article 217 undecies faisant référence, de manière générale, au champ des investissements éligibles défini à l'article 199 undecies B, certaines modifications de l'article 199 undecies B sont directement applicables au dispositif de l'article 217 undecies , sans que cet article doive être modifié.

Concernant les modifications apportées par le présent article au régime de la défiscalisation des investissements productifs en matière d'impôt sur les sociétés qui sont le parallèle de celles apportées par l'article 5 du présent projet de loi en matière d'impôt sur le revenu, il est renvoyé au commentaire de cet article.

Dans le texte qu'elle a adopté, votre commission des finances vous propose, pour le mécanisme de défiscalisation prévu à l'article 217 undecies du code général des impôts, un dispositif prévoyant les mêmes règles de notification au ministre en charge du budget que celles proposées à l'article 5 du présent projet de loi, relatif à l'article 199 undecies B du code général des impôts.

Elle vous propose également, comme pour l'article 5 du présent projet de loi, de ne pas prévoir de plafonnement spécifique pour les équipements en matière d'énergies renouvelables .

Enfin, votre commission a précisé la rédaction du présent article.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé.

ARTICLE 7 - Conditionnement de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés à la conclusion d'une convention fiscale

Commentaire : le présent article prévoit que l'application aux collectivités territoriales d'outre-mer qui disposent d'une autonomie fiscale de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés sera conditionnée à la conclusion d'une convention fiscale avec l'Etat.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 217 duodecies du code général des impôts, que le présent article modifie, prévoit l'application aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie du dispositif de défiscalisation des investissements productifs en matière d'impôt sur les sociétés prévu par l'article 217 undecies pour les seuls départements d'outre-mer.

Il est renvoyé aux commentaires des articles 5 et 6 du présent projet de loi pour le détail du dispositif de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le 1° du présent article prévoit que la mise en oeuvre, dans les collectivités territoriales d'outre-mer qui disposent d'une autonomie fiscale 40 ( * ) , du dispositif de défiscalisation des investissements productifs en matière d'impôt sur les sociétés, sera subordonnée à la conclusion, entre cette collectivité territoriale et l'Etat, d'une « convention fiscale contenant un clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ».

Le 2° du présent article prévoit de supprimer la référence à l'article 199 undecies C du code général des impôts dans la liste des articles du code général des impôts, figurant à l'article 217 duodecies , pour lesquels les mots « restaurant de tourisme classé » et « hôtel classé » s'apprécient au regard de la réglementation propre à chaque collectivité d'outre-mer. En effet, l'article 20 du présent projet de loi modifie les dispositions de l'article 199 undecies C, qui sont transposées au sein de l'article 199 undecies B. Il n'est donc plus nécessaire de faire référence à l'article 199 undecies C dans la liste susvisée.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure se contente de transposer à la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés une mesure prévue par le D de l'article 5 du présent projet de loi pour la défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu. Elle vise en particulier les collectivités de Wallis-et-Futuna et de Polynésie française .

Il est donc renvoyé, sur ce point, au commentaire de l'article 5 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

ARTICLE 8 - Sanctions fiscales en cas de non-respect par l'entreprise locataire des engagements pris dans le cadre d'une opération de défiscalisation

Commentaire : le présent article prévoit des amendes pour les entreprises locataires d'investissements défiscalisés qui ne respecteraient pas les engagements pris dans le cadre d'une opération de défiscalisation impliquant la location du bien défiscalisé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MONTAGES DE DÉFISCALISATION PAR LOCATION

Les articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts prévoient la possibilité de bénéficier des dispositifs de défiscalisation qu'ils mettent en place lorsque l'investissement productif qui fait bénéficier de la réduction d'impôt est mis à la disposition de l'entreprise exploitante, par une société, dans le cadre d'un contrat de location.

Pour le détail du fonctionnement de ces montages de défiscalisation, il est renvoyé au commentaire de l'article 5 du présent projet de loi.

B. LES CONDITIONS IMPOSÉES

Dans ces montages de défiscalisation, les articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts imposent le respect de conditions particulières pour bénéficier de la réduction d'impôt. Ces conditions sont énumérées aux quatorzième à dix-huitième alinéas du I de l'article 217 undecies du code général des impôts 41 ( * ) :

« 1° Le contrat de location est conclu pour une durée au moins égale à cinq ans ou pour la durée normale d'utilisation du bien loué si elle est inférieure ;

« 2° Le contrat de location revêt un caractère commercial ;

« 3° L'entreprise locataire aurait pu bénéficier de la déduction prévue au premier alinéa si, imposable en France, elle avait acquis directement le bien ;

« 4° L'entreprise propriétaire de l'investissement a son siège en France métropolitaine ou dans un département d'outre-mer ;

« 5° Les trois quarts de l'avantage en impôt procuré par la déduction pratiquée au titre de l'investissement et par l'imputation du déficit provenant de la location du bien acquis et de la moins-value réalisée lors de la cession de ce bien ou des titres de la société bailleresse sont rétrocédés à l'entreprise locataire sous forme de diminution du loyer et du prix de cession du bien à l'exploitant ».

Il résulte du 3° de cet article que l'entreprise locataire de l'investissement doit s'engager à conserver les biens défiscalisés et à en maintenir l'affectation à l'exploitation de l'entreprise pendant la durée du contrat de location . Le contrat de location est passé pour une durée minimale de cinq ans ou égale à la durée normale d'utilisation du bien si elle est inférieure.

C. LES SANCTIONS ACTUELLEMENT APPLICABLES

Les articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts comportent déjà un dispositif de sanction en cas de non-respect de l'une des conditions d'ouverture de la réduction d'impôt. Toutefois, les sanctions ne prévoient que la reprise de l'avantage fiscal procuré aux contribuables en ayant bénéficié . Ainsi :

- si la défiscalisation a permis une réduction du montant de l'impôt sur le revenu (article 199 undecies B), la réduction d'impôt fait l'objet d'une reprise au titre de l'année au cours de laquelle les conditions ont cessé d'être réunies ;

- si la défiscalisation a permis une déduction des résultats imposables à l'impôt sur les sociétés (article 217 undecies ), les sommes déduites sont rapportées au résultat imposable de l'entreprise propriétaire de l'investissement au titre de l'exercice au cours duquel les conditions ont cessé d'être réunies.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. UN RENFORCEMENT DU DISPOSITIF DE SANCTION

Le présent article prévoit l'insertion d'un article 1740-0 A dans le code général des impôts, visant à sanctionner spécifiquement l'entreprise locataire du bien défiscalisé au cas où elle ne respecterait pas les engagements pris dans le cadre de l'opération de défiscalisation .

Le dispositif s'applique aussi bien aux montages de défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu, prévus par l'article 199 undecies B, qu'en matière d'impôt sur les sociétés, prévus par l'article 217 undecies . Si l'entreprise locataire et exploitante du bien défiscalisé cesse de respecter les conditions auxquelles est lié l'avantage fiscal au cours des douze mois suivant la période minimale de 5 ans de détention du bien, elle pourra acquitter une amende égale à 50 % du montant de la rétrocession qu'elle a obtenue. Si le non-respect de l'engagement intervient à compter du 13 e mois suivant la fin de la période de détention de 5 ans, l'amende est réduite à 30 % du montant de l'avantage fiscal rétrocédé . A partir de la septième année, le présent article prévoit que le montant de l'amende, fixée à 30 % de l'avantage fiscal rétrocédé, est linéairement dégressif et s'annule l'année où cesse l'engagement de conservation et d'affectation pris par l'entreprise exploitante.

B. DES EXCEPTIONS SONT PRÉVUES

Le 2 du présent article prévoit trois cas de non application du dispositif de sanction qu'il met en place.

Le a) du 2 précise qu'aucune sanction n'est applicable lorsque l'entreprise locataire cède le bien ayant donné lieu à l'avantage fiscal à une exploitation qui s'engage à maintenir l'affectation initiale pendant la durée de l'engagement restant à courir. Il prévoit également qu'en cas de non-respect, par l'entreprise cessionnaire, de cet engagement, le dispositif de sanction prévu par le présent article lui sera applicable.

Le b) du 2 exclut l'application de ces sanctions dans les cas où le non-respect de l'engagement de conservation et d'affectation « résulte du décès de l'entrepreneur individuel ou de la liquidation judiciaire de l'entreprise ». Il dispose également qu'aucune sanction ne peut être appliquée lorsque l'avantage fiscal a fait l'objet d'une reprise par l'administration fiscale.

Le c) du 2 précise qu'aucune sanction ne sera applicable lorsque l'engagement de conservation et d'affectation du bien n'a pu être maintenu pour une raison de force majeure.

C. LE DROIT DE RÉPONSE DE L'EXPLOITANT

Enfin, le 3 du présent article prévoit que l'administration fiscale devra transmettre au redevable de l'amende un « document » expliquant les motifs de cette amende et précisant son montant. Le redevable disposera d'un délai de trente jours à compter de la réception de ce « document » pour présenter ses observations à l'administration.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN RENFORCEMENT SOUHAITABLE DES SANCTIONS

Votre commission des finances ne peut qu'être favorable à un dispositif qui prévoit une application plus stricte des conditions de mise en oeuvre de la défiscalisation . En effet, ce dispositif est un outil fiscal important et coûteux puisque, si l'on cumule le coût des dispositifs des articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts, on obtient une dépense fiscale de plus de 700 millions d'euros en faveur des investissements productifs en outre-mer .

Il convient donc de s'assurer par les moyens les plus efficaces possibles que cette aide publique n'est pas détournée de son objectif et est bien utilisée à des fins utiles aux économies ultramarines. De ce point de vue, le respect des engagements de conservation et d'affectation des biens ayant fait l'objet de l'avantage fiscal est essentiel. Le dispositif proposé par le présent article est du même esprit que l'allongement à 7 ans de la durée de conservation du bien pour certains biens, prévu aux articles 5 et 6 du présent projet de loi, et s'articule avec cet allongement. L'objectif est, à partir du constat des effets pervers que risque de susciter le dispositif dans son état actuel, d'y apporter des améliorations qui garantiront une rationalisation de l'effort financier de l'Etat.

B. UNE INCERTITUDE QUANT AUX MODALITÉS D'APPLICATION DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Malgré son accord de principe sur le dispositif proposé par le présent article, votre commission des finances s'interroge sur les modalités d'application de ces sanctions.

En effet, le texte prévoit que le non-respect des engagements pris par l'entreprise « peut entraîner » l'application d'une amende à la charge de cette entreprise. Cette formulation laisse une place particulièrement grande à l'appréciation de l'administration fiscale. Votre commission des finances vous propose donc un texte prévoyant que le non-respect des engagements pris par l'entreprise « entraîne » l'application d'une amende .

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 8 ainsi rédigé.

ARTICLE 9 - Extension des sanctions pour déclaration frauduleuse aux cas où l'agrément n'a pas été sollicité

Commentaire : le présent article prévoit d'étendre aux cas où l'agrément du ministère du budget n'a pas été sollicité les sanctions pour déclaration mensongère ou frauduleuse aux services fiscaux, prévues par l'article 1740 du code général des impôts.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1740 du code général des impôts prévoit les sanctions applicables aux personnes qui fournissent volontairement de fausses informations ou ne respectent pas les engagements pris envers l'administration en vue de l'obtention des avantages fiscaux correspondant à l'ensemble des dispositifs de défiscalisation des investissements en outre-mer prévus aux articles 199 undecies A, 199 undecies B, 217 undecies et 217 duodecies du code général des impôts. Cette situation correspond aux cas où l'obtention de l'avantage fiscal nécessite un agrément du ministre en charge du budget.

Sans préjudice des sanctions de droit commun, l'article 1740 précité prévoit, pour les personnes susvisées, l'application d'une amende égale au montant de l'avantage fiscal ainsi obtenu .

Par ailleurs, l'article 1740 précité prévoit une sanction identique pour les personnes qui, dans le cas où un agrément n'est pas exigé, se livrent à « des agissements, manoeuvres ou dissimulations ayant conduit à la remise en cause » de l'avantage fiscal pour autrui, ce qui vise essentiellement les cabinets de défiscalisation, qui mettent en oeuvre des opérations de défiscalisation sans bénéficier directement de la réduction d'impôts ainsi obtenue.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article vise à compléter l'article 1740 précité par une phrase précisant que l'amende « est également applicable lorsque l'agrément n'a pas été sollicité ».

Il vise donc à étendre le dispositif de sanction prévu à l'article 1740 précité aux cas où aucun agrément fiscal n'a été demandé par le contrevenant mais où des déclarations mensongères ou frauduleuses ont été effectuées dans le but d'obtenir un avantage fiscal lié à la défiscalisation.

Cet ajout a donc pour résultat d' étendre le dispositif de sanctions aux cas où le bénéficiaire de la défiscalisation aurait dû demander un agrément mais ne l'a pas fait et a procédé à une défiscalisation de plein droit .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable aux dispositifs qui permettent de mieux contrôler la juste application des dispositifs de défiscalisation . Par conséquent, l'extension des sanctions fiscales spécifiques à la défiscalisation des investissements en outre-mer aux cas de déclaration mensongère ou frauduleuse alors même qu'aucun agrément du ministère en charge du budget n'a été demandé ne peut que recueillir son approbation.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

ARTICLE 10 - Création d'une aide visant à abaisser le coût du fret pour les intrants et les extrants dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Commentaire : le présent article prévoit la création d'une aide visant à abaisser le coût du fret pour les produits soumis à un cycle de production dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES SURCOÛTS IMPORTANTS RÉSULTANT DE SPÉCIFICITÉS GÉOGRAPHIQUES

Les territoires visés par le présent article - la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion, la Guyane et Saint-Pierre-et-Miquelon - se trouvent dans une situation géographique qui entraîne des surcoûts importants liés à l'acheminement des marchandises . La distance entre les DOM et les marchés européens est importante : la Guadeloupe et la Martinique sont distantes de 6.800 kilomètres de Paris, la Guyane de 7.000 kilomètres et La Réunion de 9.300 kilomètres.

Du fait de leur insularité ou de leur environnement direct, le moyen de transport le plus utilisé, le plus pratique et le moins coûteux pour le commerce des marchandises est le transport maritime. Les quatre DOM français présentent la caractéristique d'avoir un transport extérieur de marchandises essentiellement axé sur le mode de transport maritime. Le fret aérien ne représente approximativement qu'entre 0,5 % et 0,7 % des échanges extérieurs des départements considérés. Les surcoûts associés aux échanges de marchandises par le biais des seuls échanges maritimes avec la métropole permettent donc d'appréhender l'essentiel des surcoûts supportés par les entreprises.

Les DOM présentent également la caractéristique d'avoir des échanges extérieurs de marchandises fortement orientés vers l'Europe et essentiellement la France métropolitaine . Cette dernière représente la première destination des productions locales et la première source d'approvisionnement. De manière générale, d'après les informations transmises à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, la métropole représente 50 % à 60 % des échanges extérieurs des DOM et l'Europe, hors métropole, environ 10 % à 15 %.

Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer évalue le surcoût du transport au regard du prix total des marchandises dans une fourchette variant entre 5 % et 15 % de ce prix, atteignant 25 % en Guyane .

Il estime également que le surcoût global du fret avec la métropole pour les marchandises couvrant les intrants et les extrants ainsi que les produits minéraux est d'environ 70 millions d'euros par an :

- 25 à 30 millions d'euros pour La Réunion ;

- 20 millions d'euros pour la Martinique ;

- 18 millions d'euros pour la Guadeloupe ;

- et 8 millions d'euros pour la Guyane.

En raison de la hausse des prix du pétrole jusqu'en 2008, le coût de l'acheminement des marchandises a pesé lourdement sur la situation financière des entreprises installées dans ces territoires.

Par ailleurs, les coûts du fret sont parfois liés aux réglementations qui imposent, comme par exemple pour les carburants, des normes européennes, et impliquent par conséquent que ces territoires se fournissent non dans leur environnement géographique direct mais en Europe.

B. LES AIDES AUTORISÉES PAR L'UNION EUROPÉENNE

L'article 299 du traité instituant la Communauté européenne prévoit que « compte tenu de la situation économique et sociale structurelle des départements français d'outre-mer [...] , qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application du présent traité à ces régions ».

1. Une aide spécifique à l'agriculture

Sur le fondement de cet article 299, le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) de l'Union européenne intègre une mesure spécifique à l'approvisionnement pour les intrants destinés à l'élevage local et pour les produits destinés à l'alimentation humaine . Doté d'une enveloppe financière de 20,7 millions d'euros par an, ce dispositif vise à compenser les surcoûts liés à l'éloignement des DOM des différentes sources d'approvisionnement et aux difficultés liées à leur insularité et à leur petite taille.

Il couvre les céréales destinées à la consommation humaine et à l'alimentation animale, les huiles végétales, les préparations de fruits et de légumes et les produits laitiers destinés aux industries agro alimentaires.

En 2007, les montants versés ont été, à La Réunion, 12,2 millions d'euros, 3,1 millions d'euros pour la Martinique, 3 millions d'euros pour la Guadeloupe et, enfin, 1,2 million d'euros pour la Guyane.

2. La possibilité de mettre en place une aide aux intrants et aux extrants

C'est également sur le fondement de l'article 299 précité que l'article 11 du règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 a prévu la possibilité d'accorder une aide spécifique , au sein du Fonds européen de développement régional (FEDER), en faveur des DOM, afin de compenser notamment les surcoûts en matière de transports de marchandises et liés à leur situation géographique .

Cette aide est forfaitaire et calculée sur la base du moyen de transport le plus économique et de la voie la plus directe entre le lieu de départ et le lieu de destination. Son régime est applicable pour la période 2007-2013. Elle prend la forme d'une subvention directe, s'applique à tous les secteurs, sauf l'industrie automobile, les fibres synthétiques, la sidérurgie, l'industrie charbonnière, certains produits agricoles et le secteur de la pêche.

Au total, les montants d'aide autorisés par l'Union sur la période 2007-2013 sont indiqués dans le tableau ci-après.

Montant de l'aide pouvant être versée sur la période 2007-2013

(en millions d'euros)

Département

Montant

Guadeloupe

120

Guyane

48

Martinique

107

La Réunion

205

Total

480

Source : Commission européenne

Cette aide n'est pour l'instant financée qu'à hauteur de 50 % par l'Union européenne , au travers de l'allocation européenne additionnelle de compensation des surcoûts. La couverture de l'autre moitié doit encore être définie.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. LES PRINCIPES POSÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. Les produits visés

Le présent article prévoit de créer une aide spécifique aux exploitations situées dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, dont le but est de réduire les coûts d'acheminement des matières premières et des produits .

Deux cas sont visés par le présent article :

- celui où les produits sont importés dans ces territoires pour y entrer dans un cycle de production ;

- celui où ils sont exportés vers l'Union européenne après avoir subi dans ces territoires un cycle de production.

Le principe de cette aide est de compléter le financement par l'Union européenne, à hauteur de 50 %, de l'aide déjà autorisée par elle .

2. L'éligibilité de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le dispositif prévu par le présent article doit s'appliquer, outre les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon, archipel situé à 4.600 km de la métropole et dont les entreprises subissent, à l'instar des DOM, des surcoûts liés à leur éloignement et à leur caractère insulaire.

Si l'aide autorisée par l'Union européenne ne vise que les départements d'outre-mer, cela n'empêche toutefois pas l'inclusion de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le champ de la mesure puisque cette collectivité, étant un territoire associé à statut de pays et territoire d'outre-mer (PTOM), n'est pas soumise aux dispositions du Traité de l'Union européenne relatives à la concurrence sur le marché intérieur communautaire. Toutefois, l'aide apportée à Saint-Pierre-et-Miquelon sera par conséquent une aide financée intégralement par l'Etat, à laquelle ne viendra pas s'ajouter l'aide européenne .

B. UN DISPOSITIF DÉJÀ FINANCÉ EN 2009

Comme l'ensemble des dispositions de la présente loi, l'aide prévue par le présent article devait initialement être votée dans le courant de l'année 2008. Il en résulte que la loi de finances pour l'année 2009 42 ( * ) a déjà prévu, au sein de la mission « Outre-mer », les crédits correspondant à cette aide pour l'année 2009 .

Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances relevaient dans leur rapport sur ce projet de loi que, « afin de compenser les surcoûts des importations et des exportations de matières premières et de produits, le projet de loi pour le développement économique prévoit en outre une aide au fret en faveur des entreprises des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Le montant de cette aide, qui pourra être cofinancée par l'allocation additionnelle spécifique de compensation des surcoûts liés aux handicaps des régions ultrapériphériques accordée par l'Union européenne, s'élève à 27 M€ en AE et CP pour 2009. Ce nouveau dispositif est intégré à l'action 1 « soutien aux entreprises » du programme 138 « emploi outre-mer » 43 ( * ) .

Le montant de l'aide pour l'année 2009 a donc été fixé à 27 millions d'euros .

C. UN RECOURS TRÈS LARGE AU DÉCRET

Outre la mention de la possibilité de cumuler cette aide avec celle apportée par l'Union européenne, le présent article se réfère largement au décret pour la mise en oeuvre du dispositif prévu.

Il n'est notamment pas indiqué dans le présent article quels seront les critères sectoriels ou géographiques de versement de l'aide. Il n'est pas non plus précisé comment s'articulera cette aide avec celle de l'Union européenne.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE AIDE COMPLÉMENTAIRE UTILE

Si les financements fournis par l'Union européenne constituent un premier soutien aux entreprises ultramarines, ils sont plafonnés à 50 % de l'aide globale autorisée aux intrants et aux extrants. Par conséquent, l'aide supplémentaire prévue par l'Etat sera utile pour compléter l'aide européenne. Le montant de cette enveloppe, financée par l'Etat à hauteur de 27 millions d'euros en 2009, pourra être complété par des aides des régions d'outre-mer. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer estime, à partir d'un surcoût des transports évalué à 70 millions d'euros par an, que les contributions de l'Etat, d'une part, et du FEDER, d'autre part, au sein de cette aide devraient permettre de couvrir environ 70 % des surcoûts considérés .

Le gouvernement pourra utilement éclairer la représentation nationale sur la programmation financière de cette aide pour les années à venir ainsi que sur les modalités d'attribution de l'aide, qui doivent être déterminées par décret.

B. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA MESURE

Le ciblage de l'aide sur les produits entrants ou sortants d'un cycle de production participe des efforts déployés par le présent projet de loi pour encourager spécifiquement le développement économique endogène de l'outre-mer . En effet, il ne s'agit pas ici d'une subvention globale visant à diminuer le coût des importations mais d'un soutien spécifique aux entreprises qui prennent en charge de véritables opérations de transformation au sein des territoires visés par la mesure.

Par ailleurs, si votre commission des finances reconnaît les surcoûts liés à l'insularité et à l'éloignement de Saint-Pierre-et-Miquelon, elle estime que l'éligibilité de cette collectivité à la mesure proposée par le présent article résulte davantage du faible coût de cette extension que d'une situation spécifique particulièrement difficile. En effet, les collectivités de Mayotte ou de Wallis-et-Futuna, par exemple, sont également dans des situations d'éloignement préjudiciables et connaissent par ailleurs un développement économique et social moindre que celui de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le coût de l'extension à Saint-Pierre-et-Miquelon est faible puisque, d'après les informations transmises à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le nombre d'entreprises concernées ne devrait pas dépasser 25, relevant principalement du secteur de la pêche et de l'aquaculture, ainsi que dans une moindre mesure du secteur du bâtiment et des travaux publics.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

ARTICLE 11 - Modification du régime des exonérations de charges sociales

Commentaire : le présent article vise à modifier le régime des exonérations de charges sociales dont bénéficient les entreprises situées dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin.

Cet article a pour objet de modifier le régime des exonérations de charges sociales dont bénéficient les entreprises situées dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin.

Toutefois, depuis le dépôt au Sénat du présent projet de loi, le 28 juillet 2008, la réforme proposée par cet article a été discutée et adoptée par le Parlement. Elle figure à l'article 159 de la loi de finances pour l'année 2009 44 ( * ) . Par conséquent, votre commission des finances renvoie au commentaire de l'article 65 45 ( * ) du projet de loi de finances pour 2009, qui figure en annexe au présent rapport, sur le fond de la réforme, et vous propose de supprimer le dispositif prévu par l'article 11 du projet de loi dans sa rédaction initiale .

Par ailleurs, le dispositif adopté en loi de finances pour l'année 2009 prévoit son entrée en vigueur au 1 er avril 2009. Votre commission avait, lors de la discussion de cet article, déposé un amendement pour prévoir que l'entrée en vigueur de cette réforme serait concomitante à celle de la loi pour le développement économique de l'outre-mer. Le gouvernement s'y était opposé, jugeant qu'il était préférable de ne pas faire référence à un texte non encore examiné par le Parlement.

Maintenant que la présente loi est en discussion, votre commission des finances reprend cette initiative et juge souhaitable que l'entrée en vigueur de la réforme des exonérations de charges sociales se fasse le premier jour du mois qui suit celui suivant l'entrée en vigueur de la présente loi, et non le 1 er avril 2009 .

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 11 ainsi rédigé.

ARTICLE 12 - Maintien à Saint-Pierre-et-Miquelon du régime d'exonérations de charges sociales actuellement en vigueur

Commentaire : le présent article vise à maintenir à Saint-Pierre-et-Miquelon le régime des exonérations de charges sociales mis en place par la loi de programme pour l'outre-mer de 2003.

Cet article a pour objet de maintenir, avec quelques adaptations, le régime des exonérations de charges sociales mis en place par la loi précitée de programme pour l'outre-mer de 2003.

Depuis le dépôt au Sénat du présent projet de loi, le 28 juillet 2008, la réforme proposée par cet article a été discutée et adoptée par le Parlement. Elle figure à l'article 159 de la loi de finances pour l'année 2009 46 ( * ) .

Par conséquent, votre commission des finances renvoie au commentaire de l'article 65 du projet de loi de finances pour 2009, qui figure en annexe au présent rapport, sur le fond du dispositif, et a supprimé cet article du projet de loi .

Décision de la commission : votre commission a supprimé l'article 12.

ARTICLE 13 - Création d'une aide à la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Commentaire : le présent article créé une subvention pour la rénovation des hôtels de moins de 100 chambres situés dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA VOLONTÉ DE FAIRE DU TOURISME UN AXE FORT DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DE L'OUTRE-MER

1. Un secteur qui connaît d'importantes difficultés

Après avoir fortement progressé durant les années 90, le tourisme outre-mer connaît depuis 2000 des difficultés liées notamment à la baisse de la croissance mondiale, à la concurrence des îles environnantes , ainsi qu'à des difficultés internes, notamment le vieillissement du parc hôtelier, la récurrence de tensions sociales, la qualité de services .

Comme le souligne le rapport de Mme Cécile Felzines sur le tourisme en outre-mer 47 ( * ) , « la situation du secteur touristique dans l'Outre-mer est des plus préoccupantes : pertes de part de marché, fermeture d'établissements hôteliers accompagnés de licenciements sur certains territoires à l'économie déjà fragilisée ».

De même les assises du tourisme outre-mer, qui se sont tenues le 21 novembre 2008, se sont ouvertes sur le constat d'un recul important des destinations ultramarines , en termes de part de marché, voire en nombre de touristes pour certains endroits.

Cette situation est critique dans la mesure où le tourisme constitue la première recette d'exportation dans la plupart des départements et collectivité d'outre-mer, et est considéré comme un secteur privilégié du développement économique. En effet, outre la valorisation des atouts naturels de ces territoires, le tourisme est un secteur de services générateur d'emplois.

2. Un secteur qui devrait être un axe fort du développement économique de l'outre mer

Afin de dynamiser le tourisme outre-mer, M. Yves Jégo, secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, a annoncé lors des assises du tourisme outre-mer en novembre 2008 un plan d'action global comprenant 8 mesures :

- un engagement fort de l'État pour apporter aux professionnels l'expertise nécessaire à la définition et à la mise en place de nouvelles stratégies propres à chaque territoire ;

- la création, dans chaque département d'un comité stratégique opérationnel associant le Préfet de région, représentant l'État, les collectivités territoriales concernées et les professionnels, permettant de fédérer les acteurs et de coordonner leurs actions dans la mise en oeuvre des orientations stratégiques ;

- un effort financier de l'État à travers notamment le projet de loi de développement économique pour l'outre-mer , qui prévoit d'une part que le tourisme est un secteur prioritaire des futures zones franches d'activités 48 ( * ) et d'autre part, la création d'une aide à la rénovation hôtelière ;

- la création d'une nouvelle plate-forme de promotion et de commercialisation en ligne voyageoutremer.com ;

- l'alignement de l'outre-mer sur la métropole en termes de délivrance des visas. Cet alignement se traduira par une réduction des délais de visa (de 15 jours à 3 jours en moyenne) et par une simplification des procédures ;

- la mise en place d'une procédure dérogatoire pour le mariage des étrangers en Polynésie française, afin de relancer le tourisme nuptial ;

- la mise en place d'une nouvelle filière dédiée à la formation continue aux métiers du tourisme, au sein de l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) ;

- la poursuite des actions visant à renforcer la concurrence entre compagnies aériennes et à favoriser la desserte aérienne.

B. LA RÉNOVATION HOTELIÈRE, UN MOYEN DE DYNAMISER LE TOURISME

Le vieillissement du parc hôtelier outre-mer a été identifié comme un facteur préjudiciable au dynamisme du secteur du tourisme. Dès 2003, un dispositif de défiscalisation a été mis en place afin d'encourager la rénovation et la réhabilitation des établissements hôteliers.

1. Le dispositif de rénovation et de réhabilitation hôtelière voté en 2003

La loi précitée du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer a adopté un dispositif transitoire permettant d'accélérer la rénovation et la réhabilitation des hôtels classés par le biais de deux mesures fiscales particulièrement avantageuses.

Elle a ainsi porté le taux de défiscalisation à 70 % pour les travaux de réhabilitation des hôtels, des résidences, de tourisme et des villages de vacances classés. En outre, cette défiscalisation a été accompagnée par un retour de la « détunnelisation » 49 ( * ) et un régime d'amortissement favorable 50 ( * ) .

2. Un bilan mitigé

Selon les informations communiquées à votre commission, le dispositif actuel est en particulier utilisé par les grands hôtels. Ainsi, s'agissant des défiscalisations demandées en 2008, l'essentiel des projets concernent des hôtels Méridien et des hôtels du groupe Accor, c'est-à-dire de grands établissements.

Deux principales raisons expliquent la faible participation des petits exploitants au dispositif en vigueur :

- d'une part, le coût de la rénovation restant à la charge de l'exploitant serait dissuasif. En effet, la défiscalisation apporte à l'exploitant, grâce à la rétrocession de l'avantage fiscal, une subvention de l'ordre de 42 % du projet de rénovation, le solde devant être financé directement par l'exploitant. Le financement de ce solde représente souvent une difficulté importante pour les petits hôteliers qui ne disposent que de peu de fonds propres, et ne font pas l'objet d'une grande appétence de la part des banques.

- d'autre part, la complexité des dossiers à monter pour bénéficier de la procédure de défiscalisation serait un frein important , comme le souligne le rapport précité du conseil économique et social de 2007 relatif au tourisme outre-mer.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article propose de mettre en place une subvention pour la rénovation des petits hôtels situés dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon

A. UNE SUBVENTION CIRCONSCRITE GÉOGRAPHIQUEMENT ET PLAFONNÉE À 5.000 EUROS DANS LA LIMITE DE 60 CHAMBRES POUR LES HOTELS DE MOINS DE 100 CHAMBRES

1. Une subvention circonscrite géographiquement

A la différence des dispositifs de défiscalisation, la présente mesure n'aurait vocation à ne bénéficier qu'aux seuls départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

La restriction du champ d'application géographique serait justifiée par le fait que les autres collectivités ultramarines sont compétentes en matière de tourisme.

Cette raison est toutefois peu recevable puisqu'il est proposé d'inclure dans le dispositif Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivité compétente en matière de tourisme, en raison de la faiblesse et de l'ancienneté de son parc hôtelier. Votre commission souligne que ces arguments pourraient être mobilisés pour d'autres collectivités, comme Mayotte ou Saint-Martin.

2. Une subvention accordée aux exploitants de petits hôtels de plus de 15 ans pour des travaux de rénovation

Le présent article propose de créer une aide qui serait accordée pour des travaux de rénovation d'hôtels de moins de 100 chambres construits depuis plus de 15 ans . Le seuil de 100 chambres a, selon les informations communiquées, été choisi en accord avec les professionnels du secteur.

Ces travaux doivent être réalisés par l'exploitant, qu'il soit propriétaire ou non de l'établissement.

3. Un apport de trésorerie plafonné et subordonné à l'obtention de l'agrément à la procédure de défiscalisation de l'ensemble des travaux de rénovation

Le présent article propose de plafonner l'aide à hauteur de 5.000 euros par chambre , dans la limite de 60 chambres par établissement , soit une subvention maximale de 300.000 euros par hôtel éligible.

Pour bénéficier de cette aide, l'exploitant devra, au préalable , avoir obtenu l'agrément à la procédure de défiscalisation de l'ensemble de ses travaux de rénovation , conformément aux prescriptions du III de l'article 217 undecies du code général des impôts (CGI) qui prévoit cet agrément.

L'agrément est prévu, non seulement dans le cadre de l'article 217 undecies du CGI qui organise la déduction de certains investissements productifs de l'impôt sur les sociétés dû par les entreprises situées dans les départements d'outre-mer, mais également dans le cadre des articles suivants qui renvoient à l'article 217 undecies :

- l'article 199 undecies du CGI relatif à la déduction de certains investissements productifs de l'impôt sur le revenu dû par les particuliers investissant dans les départements d'outre-mer

- l'article 217 duodecies du CGI qui étend aux collectivités d'outre-mer les dispositifs de défiscalisation.

L'aide serait accordée par le préfet et ferait l'objet d' un seul versement.

B. BÉNÉFICIAIRES ET COÛT DU DISPOSITIF

Selon les informations communiquées à votre commission, le présent dispositif concernerait potentiellement 3.600 chambres ainsi réparties : 1.000 chambres en Guadeloupe, 1.500 chambres en Martinique, 800 chambres à La Réunion, 300 chambres en Guyane.

Votre commission regrette qu'aucune estimation ne soit disponible pour Saint-Pierre-et-Miquelon alors même que le dispositif est étendu de manière dérogatoire à cette collectivité.

L'appréhension du coût complet du dispositif nécessite de distinguer :

- le coût budgétaire, qui s'élèverait selon le gouvernement à 16 millions d'euros, soit la rénovation de 3.200 chambres au tarif maximal . Cette dépense serait lissée dans le temps à raison de 3,2 millions d'euros par an pendant cinq ans (ou une rénovation annuelle de 640 chambres au taux maximal) ;

- le coût fiscal associé , qui atteindrait 50 millions d'euros ou 10 millions d'euros par an sur 5 ans. La mise en place de cette subvention devrait améliorer l'attrait du dispositif de défiscalisation et par conséquent augmenter le nombre de bénéficiaires et la dépense fiscale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Consciente des difficultés de trésorerie rencontrées par la petite hôtellerie, votre commission des finances approuve la création d'une aide qui permettra de compléter utilement le dispositif de défiscalisation des investissements productifs en allégeant le coût du solde restant à la charge des exploitants.

Toutefois, votre commission s'interroge sur plusieurs points :

- elle considère que la rénovation hôtelière est une problématique commune à l'ensemble des territoires ultramarins et qu'à cet égard le périmètre géographique de la mesure n'est pas suffisamment justifié ;

- elle remarque que la création d'une subvention ne répond que partiellement aux critiques formulées sur le dispositif de défiscalisation , l'aide proposée n'étant pas appuyée par des mesures de simplification de la procédure de défiscalisation ;

- elle estime que les modalités de l'aide créée devraient être précisées afin de garantir au mieux l'efficacité et l'équité de l'aide accordée ;

- elle considère, au vu du contexte aigu de crise , qu'il convient de prendre en compte les difficultés de conjoncture rencontrées par l'ensemble des professionnels du secteur, et ne pas ainsi limiter l'aide à la petite hôtellerie.

Au regard de ces observations, et compte tenu des déclarations faites par M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, lors de son audition devant votre commission, le 17 février 2009, votre commission vous propose un texte intégrant les éléments suivants :

- premièrement, il convient d'encadrer le dispositif dans le temps afin d'inciter les exploitants des hôtels éligibles à réaliser relativement rapidement leurs travaux de rénovation. Il est proposé d'accorder cette aide jusqu'au 31 décembre 2017, en accord avec la date retenue pour les dispositifs de défiscalisation ;

- deuxièmement, il convient de prévoir une modulation du plafond de l'aide en fonction de la catégorie de l'établissement , afin de mieux « calibrer » l'aide. En outre, il est proposé d'accompagner cette modulation d'un relèvement du plafond de l'aide à hauteur de 7.500 euros ;

- troisièmement, il convient d'assurer un traitement équitable des exploitants , en permettant, d'une part, que l'aide puisse être allouée à l'ensemble des exploitants d'hôtels , et d'autre part, en limitant le bénéfice de la subvention aux cent premières chambres . Le dispositif ne serait plus ainsi exclusivement réservé à la petite hôtellerie, mais cette dernière bénéficierait d'un traitement plus favorable dans la mesure où les hôtels de moins de 100 chambres pourront se voir allouer une subvention de rénovation pour chacune de leurs chambres.

- quatrièmement, il convient de s'assurer que l'aide ne bénéficie pas plusieurs fois au même établissement . Votre commission remarque que si le contrôle peut facilement s'effectuer pour les travaux de rénovation supérieurs à 300.000 euros qui appellent un agrément préalable du ministre chargé du budget, il n'en va pas de même pour les travaux d'un montant inférieur qui ne nécessitent pas d'agrément conformément au 3 du III de l'article 217 undecies du CGI. Il appartiendra donc à l'administration d'être vigilante sur ce point.

Votre commission des finances précise que les modifications apportées à la rédaction de l'article 13 du projet de loi respectent les règles de recevabilité financière prévues à l'article 40 de la Constitution, dans la mesure où elles reprennent les déclarations précises de M. Yves Jégo , secrétaire d'Etat à l'outre-mer, lors de son audition devant votre commission le 17 février 2009.

Il convient de rappeler que, suivant la doctrine dégagée par la commission des finances du Sénat, « sous certaines conditions de forme très strictes, les intentions exprimées par le gouvernement peuvent être admises pour base de référence en vue d'apprécier la recevabilité financière d'amendements (ou de sous-amendements) d'initiative parlementaire, si cette base de référence leur est favorable. Pour constituer une base de référence valable, les intentions du gouvernement doivent avoir été exprimées, d'une part, de façon parfaitement claire et avec une précision suffisante pour éviter toute ambiguïté, et, d'autre part, dans le cadre formel des instances et procédures parlementaires. Ce dernier aspect se trouve appréhendé de façon restrictive » 51 ( * ) .

Décision de la commission : la commission a adopté l'article 13 ainsi rédigé.

ARTICLE 14 - Exonération de droits d'enregistrement pour les cessions de parts de copropriétés dans des résidences hôtelières défiscalisées sous l'empire de la loi « Pons »

Commentaire : le présent article vise à permettre aux collectivités territoriales d'exonérer de droits d'enregistrement les rachats de parts de copropriétés hôtelières défiscalisées sous l'empire de la loi dite « loi Pons ».

I. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

L'article 14 du projet de loi propose d'insérer dans le code général des impôts un nouvel article 1594 I ter afin de permettre aux conseils généraux des DOM d'exonérer de taxe de publicité foncière ou de droits d'enregistrement les cessions de parts de copropriété portant sur trois catégories d'établissements : hôtels, résidences de tourisme ou villages de vacances classés.

Pour bénéficier de cette exonération, plusieurs conditions doivent être réunies :

- les établissements touristiques mentionnés ci-dessus doivent avoir été acquis sous le régime de défiscalisation mis en place par l'article 22 de la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 de finances rectificative pour 1986, dite « loi Pons » ;

- l'acquéreur doit s'engager à maintenir l'immeuble à une affectation hôtelière pendant au moins cinq ans . En cas de non respect de cette clause, les droits non perçus lors de l'acquisition sont exigibles à première réquisition ;

- le prix de cession au mètre carré doit être inférieur à un prix fixé par décret.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les hôtels acquis sous le régime de défiscalisation prévu par la loi de finances rectificative pour 1986 sont en situation de multipropriété, ce qui créé des conditions défavorables à la réhabilitation et à la rénovation de ces établissements , celles-ci qui ne pouvant pas être réalisées sans l'accord de l'ensemble des copropriétaires.

Afin de sortir de cette situation problématique posée par l'indivision , il est proposé de faciliter le rachat, par un copropriétaire, de l'ensemble des parts de copropriété en exonérant ce rachat de taxe de publicité foncière et des droits d'enregistrement.

Votre commission approuve cette mesure qui pourra permettre d'engager la rénovation de certains établissements et maintenir leur affectation hôtelière. En effet, comme le souligne le rapport du Conseil économique et social sur le présent projet de loi 52 ( * ) , « l'état de ces hôtels et la passivité de leurs propriétaires ont souvent conduit à la vente des établissements, à leur changement de destination (vers le parc privé), parfois à leur destruction et à des suppressions consécutives d'emplois ».

Le champ d'application de cette exonération est relativement restreint puisque seuls une quinzaine d'hôtels seraient concernés dans les Antilles. Compte tenu du faible nombre de bénéficiaires, le coût de la mesure devrait être négligeable.

Il convient de noter que seuls les DOM sont concernés par cette exonération puisqu'il s'agit de droits et taxes perçues au profit des collectivités locales dans le cadre de la réglementation applicable en métropole et dans les DOM. Les collectivités territoriales à autonomie fiscale pourraient décider cette exonération, mais elles n'ont pas toutes créé des droits ou taxes équivalents.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 14 sans modification.

ARTICLE 15 - Réforme du régime de la taxe sur la valeur ajoutée dite « non perçue récupérable » (TVA NPR) applicable en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à fournir une base juridique au dispositif de la TVA dite « non perçue récupérable » et, d'autre part, à limiter son champ d'application.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DOM BÉNÉFICIENT D'UNE LARGE EXONÉRATION DE TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

L'article 295 du code général des impôts prévoit une série d'exonérations de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au profit des départements d'outre-mer.

En particulier, le 5° du 1 de l'article 295 précité exonère de TVA, dans les départements de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion 53 ( * ) :

- les importations de matières premières et de produits dont la liste, fixée « par arrêtés conjoints du ministre de l'économie et des finances et du ministre d'Etat chargé des départements d'outre-mer » est établie au 1 de l'article 50 undecies et au I de l'article 50 duodecies de l'annexe IV du code général des impôts ;

- la vente et les livraisons à soi-même des produits similaires fabriqués localement.

Cette exonération procure aux entreprises qui réalisent des opérations soumises à la TVA un avantage en trésorerie , lié au fait de ne pas supporter de TVA à l'importation. Son extension aux produits similaires fabriqués localement participe de la volonté d'accorder les mêmes avantages aux acheteurs de biens sur le marché local et aux importateurs.

B. LES RÈGLES D'APPLICATION DE LA TVA DITE « NON PERÇUE RÉCUPÉRABLE » (TVA NPR)

1. Une base juridique fragile

Afin de faire bénéficier le consommateur final de l'exonération attachée à l'importation de produits visés au 5° du 1 de l'article 295 du code général des impôts, il a été admis, sur la base de la décision ministérielle du 2 novembre 1953, que les opérateurs établis dans les DOM peuvent déduire la TVA d'amont qui ne leur a pas été facturée, dès lors que les biens acquis en exonération de TVA sont utilisés pour les besoins de leurs opérations taxées .

Comme l'indique le rapport de la mission d'audit de modernisation réalisée par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'administration en juillet 2007 sur la TVA non perçue récupérable, le TVA NPR est une création purement administrative, sans base juridique stable . Le dispositif ne repose aujourd'hui que sur une instruction et suscite par conséquent des difficultés d'interprétation et d'application croissantes. Par ailleurs, seule la loi est théoriquement compétente pour définir des règles en matière de TVA.

2. Un régime complexe

Le périmètre d'application du dispositif de la TVA NPR est particulièrement complexe et fait l'objet de contestations fréquentes. Il n'est pas ouvert aux simples opérations d'« achats-reventes » et ne porte que sur des achats incorporés dans des processus de production ou sur des investissements productifs.

Par ailleurs, contrairement au principe initialement défini dans la décision ministérielle de 1953, le régime a été étendu aux achats exonérés que certains opérateurs réalisent alors même qu'ils effectuent des opérations exonérées. Il s'agit :

- des achats effectués par les fabricants locaux, dès lors que leurs ventes sont effectuées en exonération de taxe, en application du 5° du I de l'article 295 du code général des impôts ;

- des achats effectués par les revendeurs de produits dont l'importation est exonérée ;

- des achats faits par les exportateurs, dans la mesure où leurs livraisons sont exonérées en vertu du I de l'article 262 du code général des impôts.

Toutefois, dans ces trois situations, la déduction de la TVA d'amont qui n'a pas été supportée est limitée aux acquisitions de biens d'investissement. L'ensemble de ces éléments rend l'application de ce régime particulièrement complexe .

3. Une efficacité contestée

La TVA NPR a vocation à bénéficier au consommateur final en outre-mer, pour lequel la récupération, par l'entreprise, de la TVA non payée doit permettre, à due concurrence, la diminution du prix de vente.

Toutefois, il apparaît que la minoration par l'Etat des recettes de TVA constitue en fait une aide indirecte à l'entreprise, dans la mesure où le montant du remboursement de TVA n'est pas répercuté par celle-ci dans le prix facturé au client. La mission d'audit de modernisation précitée a ainsi conclu que « l'objectif initial de la TVA NPR de répercussion de l'avantage sur le prix de vente final a été perdu de vue par les entreprises » et celle-ci n'a pu conclure à une quelconque répercussion de la TVA NPR sur les prix facturés au consommateur final.

Il en résulte qu'à l'heure actuelle, la TVA NPR fonctionne comme une quasi-subvention et a le caractère d'une aide au fonctionnement des entreprises de Martinique, de Guadeloupe et de La Réunion.

4. Un dispositif mal contrôlé et particulièrement coûteux

Le rapport précité de la mission d'audit de modernisation a par ailleurs souligné :

- d'une part, le risque d'infraction directement lié au mécanisme de la TVA NPR, qui résulte notamment de l'absence d'identification de la TVA NPR dans les déclarations de TVA des entreprises et de la tentation qu'il peut y avoir à allonger la chaîne des intermédiaires pour grossir artificiellement le montant du droit à compensation ;

- d'autre part, que « les exonérations de TVA et la TVA NPR étaient peu contrôlées , ces dispositifs ne constituant pas un enjeu ou un objectif prioritaire de contrôle pour les services des douanes ou des impôts ».

Or, ces risques et ce manque de contrôle portent sur un dispositif dont le coût s'avère particulièrement élevé .

Le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009 évalue, en « ordre de grandeur », le montant de la dépense fiscale correspondant à la TVA NPR à 225 millions d'euros . Les déclarations de TVA ne fournissant aucune précision sur la TVA NPR ne permettent en effet d'obtenir qu'un chiffrage approximatif de la mesure.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. LA « LÉGALISATION » DU DISPOSITIF

Le présent article prévoit d'inscrire le principe de la TVA NPR dans la loi , en créant un article 295 A nouveau au sein du code général des impôts.

Le 1 de cet article dispose ainsi que « les livraisons ou importations en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion de biens d'investissement neufs, exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée en application du 5° du 1 de l'article 295, donnent lieu à une déduction ». Il est ainsi fourni une base légale au dispositif de la TVA NPR .

Le champ des entreprises pouvant exercer ce droit à déduction est celui des entreprises disposant du droit à déduction de droit commun, défini à l'article 271 du code général des impôts, ainsi qu'aux entreprises qui réalisent des activités exonérées d'exportation en dehors de la Communauté européenne ou d'importation et de livraison dans les départements d'outre-mer conformément aux b) et c) du 5° du 1 de l'article 295 précité du code général des impôts.

B. LES LIMITATIONS APPORTÉES AU DISPOSITIF DE LA TVA NPR

Outre son inscription dans le code général des impôts, le présent article propose, sur plusieurs points, de restreindre le champ d'application de la TVA NPR . Ainsi,

- le 1 de l'article 295 A prévu par le présent article prévoit que la déduction ne s'appliquera qu'aux « biens d'investissement neufs » acquis ou importés ou faisant l'objet d'une livraison à soi même et inscrits sur la liste des articles 50 undecies et 50 duodecies de l'annexe IV du code général des impôts. Il en résulte l'exclusion du dispositif de la TVA NPR des produits inscrits dans les articles 50 undecies et 50 duodecies précités qui ne constituent pas des immobilisations (ceux-ci continuant à bénéficier de l'exonération de TVA à l'importation ou à l'acquisition mais la taxe exonérée ne pouvant donner lieu à déduction) ;

- les 3 et 4 de l'article 295 A précité prévoient par ailleurs que la déduction de la TVA non acquittée ne pourra se faire qu'à « proportion de l'utilisation des biens d'investissement exonérés » pour la réalisation des activités mentionnées. Si cette proportion évolue dans le courant de la période d'amortissement du bien, cette évolution devra être prise en compte dans le calcul du montant de la taxe déduite chaque année.

C. L'AMÉLIORATION DU CONTRÔLE DE LA PROCÉDURE

Les 6 et 7 de l'article 295 A qu'il est proposé d'insérer dans le code général des impôts visent à garantir un meilleur contrôle et une meilleure application du dispositif de la TVA NPR.

Ainsi, les assujettis préciseraient sur leur déclaration de TVA le montant de la déduction correspondant à l'application du nouveau régime de la TVA NPR .

Par ailleurs, les fournisseurs des biens d'investissements neufs exonérés de TVA devraient indiquer sur leurs factures, le cas échéant, le montant de TVA donnant lieu à l'application du dispositif de la TVA NPR.

D. ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA RÉFORME

Le II du présent article prévoit, dans le texte du projet de loi initial, que ses dispositions entrent en vigueur au 1 er janvier 2009 .

Afin de garantir que l'application du nouveau régime de la TVA NPR, plus restrictif qu'actuellement, ne porte pas préjudice aux marchés en cours, le II précise toutefois que restent soumises au régime actuellement en vigueur trois types de livraisons ou d'importations :

- celles qui portent sur des biens se rattachant à des marchés publics dont la soumission de l'offre est antérieure au 1 er janvier 2009 ;

- celles qui portent sur des biens destinés à des travaux de construction immobilière pour lesquels les devis ont été acceptés avant le 1 er janvier 2009 ;

- celles qui portent sur des biens ayant fait l'objet de commandes antérieures au 1 er janvier 2009, sous réserve que l'assujetti soit en mesure d'en apporter la preuve.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE APPLICATION CONCRÈTE DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES

La réforme de la TVA NPR proposée par cet article résulte directement et s'inspire du rapport de la mission d'audit de modernisation précitée réalisé par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'administration, lui-même mis en oeuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Votre commission des finances se réjouit de constater que la RGPP produit des effets réels, sur des sujets sensibles qui font l'objet de critiques et de tentatives de réforme depuis plusieurs années.

En particulier, il apparaissait urgent de mettre fin à l'absence de base légale d'un dispositif qui coûte à l'Etat 225 millions d'euros par an. L'inscription du dispositif de la TVA NPR dans le code général des impôts est, de ce point de vue, satisfaisante.

B. UN RECENTRAGE PERTINENT SUR LES INVESTISSEMENTS

Le choix fait par le gouvernement de restreindre l'application du dispositif de la TVA NPR aux investissements des entreprises paraît opportun . Cette modification confère en effet à la TVA NPR la fonction qui est, en pratique, la sienne : subventionner les investissements des entreprises ultramarines. Cette aide à l'investissement, qui s'ajoute au dispositif de la défiscalisation des investissements productifs, aurait ainsi pour objectif de compenser les surcoûts liés à l'activité économique dans les départements de Martinique, de Guadeloupe et de La Réunion.

Conformément aux conclusions résultant des études menées par la mission d'audit de modernisation précité, votre commission des finances estime que le resserrement du dispositif sur les investissements , qui exclut par conséquent les produits et matières premières entrant dans un cycle de production, ne devrait pas avoir d'effet inflationniste important , « l'étude de prix menée par la mission [tendant] à montrer que la marge de manoeuvre sur les prix à la consommation est vraisemblablement supérieure à la perte de recettes découlant de la suppression du volet « Achat » de la TVA NPR. En l'occurrence, l'effort à réaliser par les entreprises les plus concernées par le dispositif ne dépasserait pas 3 % du chiffre d'affaires ». Le rapport de la mission précité indique également que « les entreprises des DOM peuvent en particulier agir sur l'organisation de leurs circuits de distribution pour absorber la disparition de l'aide et pour répartir différemment les marges ».

C. UNE ÉCONOMIE DE L'ORDRE DE 124 MILLIONS D'EUROS

D'après les estimations fournies par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, la réforme proposée par cet article du dispositif de la TVA NPR devrait produire pour l'Etat une plus-value fiscale d'environ 124 millions d'euros par an.

La méconnaissance de l'application du dispositif de la TVA NPR invite toutefois à la prudence quant à l'évaluation de ce gain.

La réforme proposée par le présent article amène votre commission des finances à relever à nouveau le bien fondé d'un projet de loi qui crée des marges de manoeuvre en réformant des dispositifs aux effets incertains afin de mettre en place de nouveaux outils plus pertinents pour susciter un développement endogène des économies ultramarines.

Dans cette perspective, votre commission des finances invite l'administration fiscale à poursuive l'esprit de cette réforme en opérant un « toilettage » de la liste des équipements éligibles au dispositif de la TVA NPR, fixée aux articles 50 undecies et 50 duodecies du code général des impôts, conformément aux préconisations de la mission d'audit de modernisation, en retranchant de cette liste l'ensemble des investissements qui ne sont pas réellement porteurs de croissance et de développement économique endogène pour l'outre-mer.

Votre commission des finances se réjouit par ailleurs de la mise en place par le présent article de dispositifs de déclaration des montants de la TVA NPR, qui permettront, dans un premier temps, d'en évaluer le coût exact pour les finances publiques . Il conviendra d'associer à cette procédure déclarative des procédures de contrôle plus poussées du dispositif. S'agissant d'une dépense fiscale qui devrait continuer à coûter aux finances publiques environ 100 millions d'euros par an, il est impératif que le gouvernement, le Parlement et les citoyens disposent d'éléments leur permettant de s'assurer que l'utilisation du dispositif est bien conforme aux souhaits du législateur.

D. LE REPORT DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR

Comme pour de nombreux autres dispositifs contenus dans le présent projet de loi, le présent article proposait que la réforme qu'il met en place entre en vigueur au 1 er janvier 2009 .

Du fait des difficultés juridiques et pratiques qu'il pourrait y avoir à mettre en oeuvre rétroactivement cette réforme au 1 er janvier 2009, votre commission des finances a souhaité, comme pour la réforme des exonérations de charges sociales, retarder l'entrée en vigueur au premier jour du mois suivant celui au cours duquel la présente loi sera promulguée .

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 15 ainsi rédigé.

ARTICLE 16 - Création d'un fonds exceptionnel d'investissement outre-mer

Commentaire : le présent article vise à créer un fonds exceptionnel d'investissement outre-mer, abondé chaque année par la loi de finances, destiné à aider les collectivités territoriales d'outre-mer à financer des équipements publics participant à leur développement économique et social.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CONVENTIONS DE FINANCEMENT ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER

L'Etat participe déjà au financement des investissements structurants des différentes collectivités territoriales d'outre-mer au travers des diverses conventions de financement qui le lient à ces collectivités . Le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer », annexé à la loi de finances pour l'année 2009, indique que l'Etat affectera, en 2009, 175 millions d'euros en autorisations d'engagement et 143 millions d'euros en crédits de paiement au financement des divers contrats et conventions le liant aux collectivités territoriales d'outre-mer.

Les contrats de projet Etat/régions 2007-2013 lient l'Etat et les quatre régions d'outre mer. Pour 2009, la loi de finances a prévu les financements suivant pour ces contrats :

- 9,8 millions d'euros pour la Guadeloupe ;

- 7 millions d'euros pour la Guyane ;

- 7,8 millions d'euros pour la Martinique ;

- 13,7 millions d'euros pour La Réunion.

Les contrats de projet et de développement entre l'Etat et les autres collectivités territoriales d'outre-mer ont un caractère plus hétérogène, étant conclus au cas par cas. Ainsi, par exemple, l'Etat est lié par un contrat de projets signé le 27 mai 2008 avec la Polynésie française pour les années 2008-2013, qui implique 177 millions d'euros de financements de l'Etat au profit, notamment, de grands équipements structurants. A un autre niveau, l'Etat est lié avec l'agglomération de Papeete par un contrat urbain de cohésion sociale, conclu pour les années 2007-2009 et qui s'élève à 5,4 millions d'euros sur cette période.

D'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009, les conventions de financement signées par l'Etat impliqueront en 2009, au titre de la mission « Outre-mer », les financements figurant dans le tableau ci-après.

Financement des contrats de projet et de développement

(en millions d'euros)

Contrat de projet ou de développement

Période

Montant 2009 54 ( * )

Saint-Pierre-et-Miquelon

2007-2013

0,96

Nouvelle-Calédonie, les trois provinces, agglomération du Grand Nouméa et autres communes calédoniennes

2006-2010

49,00

Wallis-et-Futuna

2007-2011

3,00

Agglomération de Papeete

2007-2009

1,50

Collectivité départementale de Mayotte

2008-2014

42,00 55 ( * )

Polynésie française

2008-2013

Participation globalisée, non fléchée vers une collectivité

30,00

Total

126,50

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009

B. UN FONDS DÉJÀ CRÉÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2009

La loi de finances pour 2009 a déjà prévu, avant même sa création formelle, d'abonder de 40 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 16 millions d'euros en crédits de paiement (CP) un fonds exceptionnel d'investissement qui fait l'objet d'une action dans le programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer ».

La décision a même été prise par le gouvernement, dès la fin du mois de novembre 2008, de prélever, en 2009, sur ce fonds, une enveloppe de 10 millions d'euros afin de soutenir les collectivités territoriales guyanaises qui contribueraient à l'objectif de réduction du prix des carburants en Guyane. Ce financement a été formalisé par le protocole d'accord signé à Cayenne le 4 décembre 2008. Un autre protocole d'accord, signé à Basse-Terre le 10 décembre 2008, prévoit également un prélèvement sur le fonds exceptionnel d'investissement, à hauteur de 3 millions d'euros, en faveur de la Guadeloupe .

Par ailleurs, la loi de finances rectificative de janvier 2009 56 ( * ) a prévu, au titre du plan de relance, des ouvertures de crédits supplémentaires au sein de ce fonds. Ces ouvertures viendront porter le montant du fonds à 115 millions d'euros en AE, soit un quasi-triplement par rapport aux montants ouverts en loi de finances initiale, et à 41 millions d'euros en CP, soit une multiplication par 2,5 .

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article propose la création, au sein du chapitre III du titre I er du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales, d'une section 3 nouvelle intitulée : « Fonds exceptionnel d'investissement outre-mer ». Il est proposé un article L. 1613-7 unique nouveau au sein de cette section.

L'article L. 1613-7 précité prévoit la création du fonds exceptionnel d'investissement outre-mer et précise que son montant est fixé, chaque année, par la loi de finances.

L'objet de ce fonds est d'apporter une aide financière aux personnes publiques d'outre-mer, dans la réalisation d'opérations portant sur des « équipements publics collectifs, lorsque ces opérations participent de façon déterminante au développement économique et social local » . L'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer et de leurs groupements sont visés par l'article et pourront donc potentiellement bénéficier du soutien financier du fonds.

Le présent article précise que l'aide financière apportée par le fonds sera cumulable avec les autres aides nationales, locales ou européennes dont bénéficieront les projets visés. Les seuls investissements exclus sont ceux faisant déjà l'objet d'une participation étatique au titre de conventions de financements conclues entre l'Etat et la collectivité.

Enfin, le présent article prévoir un large recours au décret puisque celui-ci devra fixer les modalités d'attribution des aides apportées par le fonds exceptionnel d'investissement. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique qu'il a volontairement été choisi de ne pas limiter a priori le champ d'intervention du fonds dans la loi afin d'englober le plus d'actions de soutien possible. D'après les informations fournies à votre commission des finances, le principe d'affectation des aides devrait être le suivant : « Sur la base d'appels à projets lancés dans chaque collectivité par le représentant de l'Etat, une sélection sera réalisée par le ministère chargé de l'outre-mer, et les crédits seront mis à disposition des représentants de l'Etat. Ceux-ci seront chargés de signer des conventions avec l'ensemble des partenaires impliqués dans la réalisation des équipements et de s'assurer de la bonne exécution des opérations ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances relève que, dans son principe, le fonds exceptionnel d'investissement vise à apporter des financements de projets qui trouveraient leur place dans les conventions de financement pluriannuelles passées entre l'Etat et les collectivités territoriales d'outre-mer. En effet, ces conventions ont pour objet même de porter, sur le long terme, des investissements publics structurants pour l'économie des collectivités territoriales qu'elles concernent.

Par conséquent, si l'essentiel des modalités de mise en oeuvre des aides apportées par le fonds devront être définies par décret, votre commission des finances souligne que cette mise en oeuvre devra répondre à des situations spécifiques, justifiant une aide nouvelle non prévue dans le cadre d'une convention de financement. Le principal intérêt du fonds pourrait ainsi être de répondre à des situations urgentes grâce à des financements sanctuarisés chaque année dans le cadre de la loi de finances .

A titre d'exemple, votre commission des finances relève la pertinence de ce nouvel outil budgétaire pour mettre en oeuvre des dispositifs tels que le plan de relance de janvier 2009, qui vise précisément à financer, de manière rapide, des investissements nouveaux porteurs pour les économies des collectivités territoriales d'outre-mer dans un contexte d'urgence.

Dans le cadre de la prévision triennale du budget de la mission « Outre-mer », il était prévu de doter le fonds exceptionnel d'investissement à hauteur de 40 millions d'euros en autorisations d'engagement pour 2010 et 2011 , et à hauteur respectivement, pour ces deux années, de 17 millions d'euros et 18 millions d'euros en crédits de paiement. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique toutefois que, suite aux ouvertures de crédits prévues par le plan de relance, le volume des crédits de paiement pourra être réajusté. En 2010, un abondement supplémentaire de 50 millions d'euros en crédits de paiement devrait être effectué pour solder les opérations engagées en 2009 au titre du plan de relance.

Le gouvernement devra toutefois indiquer le sort qu'il compte réserver aux montants qui, le cas échéant, n'auront pas été affectés au financement de projets dans le courant de l'année. Viendront-ils diminuer le montant de l'abondement prévu par la prochaine loi de finances ou s'accumuleront-ils au sein du fonds ?

Enfin, votre commission des finances vous propose un texte présentant une modification rédactionnelle , due à l'ambiguïté de l'emploi, dans le projet de loi initial, de la notion de « collectivité d'outre-mer ».

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 16 ainsi rédigé.

* 37 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 38 « Rapport évaluant l'utilisation et l'impact économique et social des dispositions permettant à des contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant », ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

* 39 L'application de ce dispositif aux autres collectivités territoriales d'outre-mer fait l'objet de l'article 217 duodecies du code général des impôts, modifié par l'article 7 du présent projet de loi.

* 40 Mayotte, Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Nouvelle-Calédonie.

* 41 Le 26 e alinéa de l'article 199 undecies B du code général des impôts renvoie à ces alinéas.

* 42 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 43 Rapport n° 99 - tome III - annexe 18 (2008-2009), MM. Marc Massion et Eric Doligé, commission des finances, loi de finances pour 2009, mission « Outre-mer ».

* 44 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 45 Rapport n° 99 - tome III - annexe 18 (2008-2009), projet de loi de finances pour 2009, mission « Outre-mer », Marc Massion et Eric Doligé, commission des finances.

* 46 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 47 « Le tourisme perspective d'avenir de l'outre-mer français », Avis de Mme Cécile Felzines, Conseil économique et social, 2007.

* 48 Les entreprises concernées bénéficieront ainsi d'une réduction de 80 % de leur base imposable d'impôt sur les bénéfices, de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties.

* 49 Les déficits provenant de ces travaux peuvent être imputés sur le revenu global des déficits provenant des activités industrielles ou commerciales quand elles ne sont pas exercées directement par le contribuable. Avec cette disposition, un contribuable métropolitain peut déduire de l'ensemble de ses revenus imposables les déficits provenant de ses investissements outre-mer.

* 50 Les investisseurs ont la possibilité de diminuer leur matière imposable en déduisant sans limite les amortissements de leurs investissements.

* 51 Rapport d'information n° 401 (2007-2008) de M. Jean Arthuis, « Bilan de l'application de l'article 40 depuis le 1er juillet 2007 ».

* 52 Avis de M. Alain Saubert sur le projet de loi de programme pour le développement économique et la promotion de l'excellence outre-mer, Conseil économique et social, 2008.

* 53 La Guyane est exclue de ces exonérations, la TVA ne s'y appliquant pas.

* 54 Montant inscrit au titre du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer » dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009. D'autres programmes participent également au financement de ces conventions.

* 55 Le montant 2009 fourni par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer est globalisé pour les deux nouvelles conventions passées en 2008.

* 56 Loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.

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