EXAMEN PAR LA COMMISSION
Réunie le mercredi 19 novembre 2008 , sous la présidence de M. Jean Arthuis , la commission des finances a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Michel Charasse, rapporteur spécial , sur la mission « Aide publique au développement », et de M. Edmond Hervé, rapporteur spécial , sur les comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers ».
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a tout d'abord relevé que l'aide publique au développement (APD) française suivait la même tendance baissière que l'aide mondiale. L'aide des membres du Comité de l'aide au développement (CAD) de l'OCDE avait ainsi enregistré une baisse de 8,4 % en 2007 ; l'aide française avait diminué à 0,38 % du revenu national brut (RNB) en 2007 et pourrait s'établir à 0,37 % en 2008. L'objectif de 0,7 % du RNB en 2012 fixé par le précédent Président de la République a été reporté, de sorte que l'objectif quantitatif ne constitue plus une priorité.
Il a souligné que l'aide multilatérale demeurait importante et que les annulations de dettes devraient représenter le quart de l'aide en 2009, nonobstant les importants aléas liés à la Côte d'Ivoire et à la République démocratique du Congo. L'aide bilatérale aux pays pauvres diminue, quant à elle, fortement.
Après avoir rappelé que les crédits de la mission APD ne représentaient que 42 % de l'effort global d'aide en 2008, il a indiqué que le document de politique transversale apportait des précisions utiles et témoignait d'une amélioration de l'information du Parlement. L'ensemble demeure toutefois complexe, et certaines explications se révèlent insuffisantes voire quasi inexistantes, en particulier sur l'écolage et l'aide aux réfugiés.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a ensuite relevé que la révision générale des politiques publiques (RGPP) avait été l'occasion d'un vaste réexamen des modalités de l'aide, avec un recours accru à des opérateurs et de nombreuses mesures concrètes sources d'économies de gestion, telles que :
- la substitution de « partenariats privilégiés » à la Zone de solidarité prioritaire, devenue trop large ;
- le recentrage de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) ;
- le renforcement de la tutelle sur l'Agence française de développement (AFD) ;
- la fusion des instituts culturels et services de coopération et d'action culturelle au sein d'établissements dotés de l'autonomie financière.
Il a ajouté que l'année 2009 serait marquée par la généralisation dans tous les postes du contrôle de gestion et de la performance, et a salué la mise en place d'un logiciel unique de programmation et de suivi des crédits.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a exposé que les crédits de paiement de ses trois programmes s'inscrivaient en progression de 2,5 % par rapport à 2008, mais que les autorisations d'engagement étaient en recul de près de 25 %. Il est également prévu une suppression « optique » de 74 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 41 suppressions réelles compte tenu de transferts et aménagements internes.
Il a formulé les principales observations suivantes sur le programme « Aide économique et financière au développement » :
- les deux tiers des crédits sont affectés aux contributions à de multiples institutions et fonds multilatéraux, ce qui renforce la nécessité d'assurer un meilleur suivi de ces engagements ;
- le Fonds français pour l'environnement mondial finance des projets de trop petite taille et la question de son maintien après 2010 se pose ;
- la justification au premier euro sur le montant de la rémunération de l'AFD (37 millions d'euros) n'est pas assez précise et paraît supérieure à ce qui est nécessaire, ce qui le conduit à proposer un amendement.
Concernant le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement », il a fait les remarques suivantes :
- les objectifs et indicateurs du programme ont été revus et sont beaucoup plus pertinents ;
- l'assistance technique connaît une profonde mutation : ses effectifs poursuivent leur baisse, les formes privilégiées d'assistance étant désormais les missions d'expert de courte et moyenne durées et le volontariat international. Il importe cependant de ne pas « réduire à néant » ce qui demeure un avantage comparatif de la France ;
- les progrès des décaissements du Fonds européen de développement (FED) sont réels, mais lents, et la contribution française pour 2009 pourrait être sous-budgétée. L'intégration du Fonds européen de développement (FED) dans le budget européen, envisagée il y a deux ans, apparaît plus que jamais nécessaire ;
- la débudgétisation intégrale des contrats de désendettement-développement et le prélèvement sur le résultat de l'AFD, estimé à 254 millions d'euros en 2009 se poursuivent, ce qui motive un amendement pour régulariser cette pratique.
S'agissant enfin du programme « Développement solidaire et migrations », il a observé que les livrets d'épargne et comptes épargne pour le codéveloppement tardaient à porter leurs fruits. Aussi, faute d'un démarrage effectif en 2009, il importerait de s'interroger sur le bien-fondé de ces dispositifs. Il a ajouté que les instruments de financement du développement solidaire prenaient de l'ampleur, que les missions de l'Association nationale d'accueil des étrangers et des migrations s'étendaient, et que la mobilisation des fonds des diasporas pouvait à terme représenter des montants élevés. Il est donc nécessaire de bien articuler ces outils avec les autres dispositifs d'APD.
Il a donc proposé d'adopter les crédits de la mission APD, sous réserve de deux amendements :
- un transfert de 12 millions d'euros de la rémunération de l'AFD vers les subventions à l'AFD afin de renforcer l'aide-projet bilatérale ;
- un article additionnel avant l'article 59 quinquies portant affectation au budget de l'Etat de la totalité du résultat bénéficiaire de l'AFD, pour mettre fin à une pratique de contraction de recettes et de dépenses.
En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président , il a précisé que l'AFD est un établissement public industriel et commercial, ne disposant pas toutefois du statut d' »opérateur LOLF ».
M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est interrogé sur l'exposition de Proparco, filiale de l'AFD, au risque de marché, notamment dans ses activités de capital-investissement. M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a indiqué que compte tenu du caractère relativement marginal de cette activité à l'échelle du groupe, ce risque n'avait pas sensiblement augmenté, mais que Proparco avait triplé son capital en mai 2008.
M. Jean-Pierre Masseret a déclaré que les membres du groupe socialiste avaient dans un premier temps envisagé de ne pas adopter le budget de la mission APD afin de donner un « coup d'arrêt à la déflation politique des crédits », mais qu'à ce stade, ils s'abstiendraient par « tradition républicaine », sous réserve de la validation de cette position par le groupe socialiste.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a relevé qu'il avait respecté cette tradition républicaine depuis qu'il était rapporteur spécial de cette mission, soit depuis 1992, y compris lorsque l'APD était tombée à 0,31 % du RNB en 2002 sous le Gouvernement de M. Lionel Jospin.
Cette attitude prévaut aujourd'hui malgré l'attente forte des pays pauvres sur l'aide-projet et la tendance préjudiciable de la France à privilégier des fonds multilatéraux dans lesquels l'influence de notre pays disparaît. De même, l'amélioration des décaissements du FED, notamment après que le Président de la République française eut protesté en 2003, repose en grande partie sur l'aide budgétaire et des versements à des structures multilatérales.
M. Jean-Pierre Masseret a évoqué les difficultés de financement de l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale, et indiqué que cela pouvait avoir une incidence politique.
A l'initiative de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, qui a toutefois estimé que la forte diminution de l'aide bilatérale aurait pu le conduire à ne pas adopter les crédits de la mission APD, la commission a adopté les deux amendements présentés, et décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi modifiés, ainsi que de l'article additionnel avant l'article 59 quinquies et des articles rattachés 59 quinquies et 59 sexies .
M. Edmond Hervé, rapporteur spécial , a ensuite effectué une présentation des crédits des comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers ».
Abordant le programme « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France », il a détaillé le contenu de l'Initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), lancée en 1996 et révisée en 1999, à laquelle 41 pays sont éligibles. Le coût de cette initiative est de 51,1 milliards de dollars fin 2007, pour un coût global estimé à 71,2 milliards de dollars, dont 35,8 % à la charge des créanciers publics bilatéraux membres du Club de Paris. Elle est complétée par l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), décidée en 2005 et qui vise l'annulation de la totalité des créances admissibles détenues par les grandes institutions financières internationales, dont le coût est estimé à 54,2 milliards de dollars.
Il a exposé le contenu et le montant des accords conclus par le Club de Paris en 2007 et 2008, qui devraient connaître une augmentation en 2009, et a précisé que le coût des annulations et rééchelonnements de dettes pour la France de 2000 à 2009 pourrait dépasser 16 milliards d'euros. Il a également mentionné une étude illustrant l'impact positif de l'initiative PPTE sur le ratio service de la dette/recettes d'exportations des pays concernés et sur l'augmentation de leurs dépenses de lutte contre la pauvreté. Il a cependant estimé indispensable de ne pas hypothéquer ces résultats par un réendettement excessif des pays bénéficiaires, et donc de persuader certains bailleurs émergents de participer à l'initiative, ou à tout le moins d'accorder leurs prêts dans des conditions plus transparentes.
Il a également souligné les conditions très favorables, en termes de taux et de durée, de la ressource mise à disposition de l'AFD par l'Etat, au titre du programme « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers ».
M. Edmond Hervé, rapporteur spécial , a enfin relevé l'absence de dotation du compte spécial « Accords monétaires internationaux », qui retrace les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des banques centrales de la Zone franc. Cette garantie ne doit, en effet, pas jouer en 2009.
A l'initiative de M. Edmond Hervé, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits des comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».
Réunie le jeudi 20 novembre 2008 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale .