Projet de loi de finances pour 2009 : Budget annexe - Publications officielles et information administrative

Rapport général n° 99 (2008-2009) de M. Bernard VERA , fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2008

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N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2009 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 33

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Bernard VERA

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 1127 , 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 (2008-2009)

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La direction des Journaux officiels (DJO) et la direction de la Documentation française (DDF) poursuivent avec succès les grandes actions entreprises ces dernières années pour faire face aux mutations technologiques : modernisation sociale avec réduction des effectifs, maîtrise des coûts de fonctionnement, développement de l'offre numérique, poursuite de la coopération, qui s'est intensifiée avec la mise en place de services communs en 2008.

Dans le cadre de la RGPP, le Comité de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 préconise de réunir les deux directions du budget annexe en une entité unique , qui pourrait prendre la forme d'une « agence des services de l'Etat ».

Votre rapporteur spécial considère que cette nouvelle entité serait de nature à valoriser le potentiel éditorial qui existe au sein de l'Etat et devrait permettre la mise en place d'un pôle de référence en matière de publications publiques tout en restaurant les marges de développement des deux directions actuelles.

Le Comité de modernisation des politiques publiques préconise également le rassemblement des 9 centres interministériels du renseignement administratif , pris en charge par la DDF depuis 2006, en un seul centre sur un site unique .

Si ces évolutions sont porteuses d'efficacité accrue et d'économies budgétaires, la nouvelle entité devra faire face à un défi : maintenir ses missions de service public dans un contexte général de baisse de ses ressources . Si la volonté politique est de doter l'Etat d'un éditeur et d'un imprimeur de référence, des investissements devront être opérés pour permettre à la nouvelle entité de mener à bien ses missions.

Votre rapporteur spécial souhaite que cette nouvelle réforme se réalise dans la concertation la plus large avec les personnels, afin qu'elle entraîne la même adhésion individuelle et collective qui a accompagné les évolutions conduites par les deux directions pour s'adapter à l'ère numérique.

Les atouts de la DJO et de la DDF en termes de savoir-faire et leur capacité d'innovation en font des acteurs essentiels de la réforme de l'Etat en matière d'édition, d'information et d'impression publiques.

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION

La mission « Publications officielles et information administrative » réunit, depuis 2007, au sein d'un budget annexe commun, la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française.

Les missions de service public du budget annexe commun consistent à mettre à la disposition de tous les normes juridiques françaises et publier les annonces légales pour la DJO, rassembler et mettre à la disposition de tous une documentation et des moyens d'information par tous supports pour la DDF.

La mission représente 191,28 millions d'euros en autorisations d'engagement et 192,59 millions d'euros en crédits de paiement, en légère baisse de 1,3 % . Les recettes pour 2009, à hauteur de 175,3 millions d'euros, sont en baisse de 2,6 % .

Les effectifs, en baisse constante, se montent à 973 ETPT pour 2009 et devraient atteindre 926 en 2011. Les dépenses de personnel correspondantes atteignent 73,6 millions d'euros , en hausse de 1,2 % due au poids des charges sociales, malgré la diminution de 35 ETPT (1008 en 2008).

A. LA COOPÉRATION ENTRE LES DIRECTIONS DES JOURNAUX OFFICIELS ET DE LA DOCUMENTATION FRANÇAISE SE POURSUIT

Le projet de budget pluriannuel de la mission s'inscrit dans la poursuite de la coopération entre la DJO et la DDF, et des réformes engagées dans ce sens.

Une nouvelle étape a été franchie au 1 ^er juillet 2008 avec la mise en place d'une agence comptable commune au sein des locaux de la DJO et sous la responsabilité d'un agent comptable unique. L'utilisation du progiciel Oracle « e-business suite », mis en place à la DJO depuis 2006, est élargie à la DDF pour la comptabilité générale et budgétaire et permettra de rendre conformes les systèmes informatiques et de tenir la comptabilité unique du budget annexe.

Sur le plan informatique , une division des systèmes d'information commune a été créée en juillet 2008. Les deux anciens services sont rassemblés, sous l'autorité du directeur des Journaux officiels. 18 ETPT issus de la DDF sont d'ores et déjà transférés sur le programme 621, la majorité des informaticiens de la DDF devant être regroupée au sein de la DJO avant la fin 2008. Ce regroupement entraînera une économie de 9 ETPT.

La mutualisation des tâches se poursuit et la gestion des relations par courriel avec les utilisateurs des sites Internet est en cours. L'outil de gestion du courrier électronique de la Documentation française est en phase de déploiement à la direction des Journaux officiels : adopté dans un premier temps pour répondre aux demandes d'information générales, il sera étendu de manière opérationnelle fin octobre 2008 à l'ensemble du secteur des annonces officielles.

B. VERS DES RÉFORMES PRÉCONISÉES PAR LA RGPP

La mission se place au coeur de la réforme de modernisation de l'Etat. Les deux directions ont su moderniser leur métier en très peu de temps, évoluer vers le numérique afin de répondre à la demande croissante en la matière, tout en réduisant leurs effectifs et leurs dépenses de fonctionnement.

Leurs atouts en termes de savoir-faire et leur capacité d'innovation en font des acteurs essentiels de la réforme de l'Etat en matière d'édition, d'information et d'impression publiques .

1. Le budget annexe commun sur la voie d'une entité unique

Le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007 donne mission aux deux entités de revoir l'organisation de la mission d'édition, de diffusion et d'information dans l'objectif d'une meilleure utilisation des moyens dématérialisés d'accès à l'information.

En concertation avec les deux directions, le Secrétaire général du gouvernement évoque, dans un courrier du 25 février 2008, « la création d'un nouvel organisme qui succèdera, au sein des services du Premier ministre, aux Journaux officiels et à la Documentation française. Il conviendra d'apprécier s'il doit prendre la forme d'une « agence de service public » afin de bénéficier d'une plus grande liberté de gestion, d'assumer des responsabilités accrues et d'adopter un mode de gouvernance favorisant la réflexion stratégique, tout en demeurant au sein de l'Etat » .

Cette réforme organisationnelle n'a pu être finalisée avant la préparation du projet de loi de finances pour 2009.

2. Les 9 CIRA rassemblés en un centre unique

Le renseignement téléphonique est également concerné par la RGPP. Le CMPP préconise, dans le cadre de l'amélioration de l'accueil dans les services publics, de l'efficacité de l'accueil téléphonique et d'un renforcement de l'administration électronique, de supprimer les neuf Centres interministériels du renseignement téléphonique (CIRA) et d'en rassembler les compétences en un centre unique à « taille critique » , dont le lieu d'implantation n'est pas connu à ce jour. La réforme concerne 113 agents, dont 80 sont mis à disposition par différents ministères. Les économies attendues représentent 20 ETPT et 2,2 millions d'euros en 2009.

Dès le mois de mai 2008, la DDF a répondu à ces recommandations en étendant de 30 % les horaires de l'accueil téléphonique. Elle a également supprimé la surtaxe des appels vers « Allo 3939 », l'appel étant tarifé désormais comme un appel local.

C. LES DIFFICULTÉS À SURMONTER

1. Le maintien du niveau des ressources

Si ces mesures vont dans le sens de la modernisation de la mission, il n'en reste pas moins que le budget annexe commun est confronté au défi d'assurer ses missions de service public dans un contexte de baisse des recettes d'annonces légales, principales ressources du budget annexe .

Pour atteindre l'équilibre budgétaire dans les trois années à venir, les deux directions devront, non seulement réduire leurs dépenses, mais surtout, trouver de nouvelles ressources.

2. Des personnels aux statuts différents

Par ailleurs, se pose le problème de la réunion, au sein des services du Premier ministre, d'agents aux statuts divers, élément de complexité sociale qui conduit à une revendication d'unification salariale « vers le haut » qui ne peut être satisfaite que si elle compensée par des baisses d'effectifs.

Le principal défi sera d'unifier ces différences. La mutualisation des tâches opérée à la DJO et la SACI-JO a reçu la totale adhésion des personnels. Plus généralement, les réformes sociales se sont déroulées dans les meilleures conditions de concertation. Cette nouvelle réforme implique la même adhésion individuelle et collective.

3. Le reclassement des agents des CIRA

Au niveau de la direction de la Documentation française, la réforme des CIRA nécessitera un reclassement, sans doute complexe, des 113 agents actuellement affectés dans les CIRA régionaux qui n'accepteront pas forcément de rejoindre le centre unique et devront être réaffectés dans d'autres services. La réaffectation de ces agents s'appuiera sur les directeurs des centres et les préfets des régions concernées.

Les difficultés sont d'ores et déjà perceptibles : les agents en fonction en ayant l'opportunité quittent d'ores et déjà les centres alors qu'il est nécessaire que soit maintenue une activité de qualité.

Votre rapporteur spécial attire l'attention sur les risques de perte de compétences qui pourraient naître à l'occasion des délocalisations des activités.

II. LE PROGRAMME 621 : « ACCÈS AU DROIT, PUBLICATIONS OFFICIELLES ET ANNONCES LÉGALES »

Le programme 621 « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » retrace les activités de la direction des Journaux officiels et se décline en trois actions, « Intégration et édition des données », « Diffusion des données » et « Soutien technique, administratif et commercial ».

Les crédits demandés pour 2009, en légère baisse, s'élèvent à 146,28 millions d'euros en AE et 148,79 millions d'euros en CP. Les moyens du programme absorbent 77 % des crédits de la mission .

A. LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS SE POURSUIT

Les effectifs représentent 588 ETPT , en diminution de 12 ETPT par rapport à 2008, et sont répartis entre la DJO et la société SACI-JO.

1. De nombreux départs en cessation anticipée d'activité

La diminution est en réalité plus forte car 18 ETPT, issus de la DDF, ont rejoint les cadres de la direction des Journaux officiels suite à la mise en place d'une division des systèmes d'information commune. Ils sont pris en charge par le programme à partir du 1 ^er janvier 2009.

Depuis 2004, la direction des Journaux officiels ne remplace plus les agents partis en retraite ou en préretraite. La réduction du périmètre des emplois résulte de la convention de cessation anticipée d'activité des personnels administratifs et techniques (CAAPAT) à la DJO et RECAPS à la SACI-JO, signée en 2006. 44 agents sont partis dans ce cadre à la DJO en 2007 et 21 en 2008. Les prévisions portent sur 23 départs en 2009 et 19 en 2010.

Au niveau de la SACI-JO, les départs en retraite ou préretraite ont concernés 67 agents en 2007, 54 en 2008. 18 départs sont prévus pour 2009 et 7 en 2010.

2. Un recours élevé aux personnels temporaires pour faire face aux besoins

La politique de diminution du recours aux personnels temporaires engagée parallèlement n'a pas connu la même évolution et le recours aux CDD reste élevé . Ces besoins, nés du processus de modernisation, se sont avérés nécessaires pour faire face aux départs non prévus de salariés dans le cadre du plan CAAPAT. Leur nombre devrait diminuer avec l'installation de la nouvelle plate-forme éditoriale en 2009.

B. LES DÉPENSES DE PERSONNEL EN HAUSSE

Les dépenses globales de personnel s'élèvent à 52,3 millions d'euros, en hausse de 3 % . Elles ne comprennent que les effectifs de la DJO, les effectifs de la SACI-JO étant inscrits en dépenses de fonctionnement.

1. Le transfert des effectifs de la DDF

La hausse résulte essentiellement de la prise en charge de 18 ETPT de la DDF (+ 1,3 million d'euros) et de l'augmentation des charges sociales.

2. Les indemnités versées pour les départs anticipés

3. L'important déficit de la caisse des pensions

Le déficit de la caisse des pensions pèse sur les charges de personnel. Il a atteint, en 2007, 5,5 millions d'euros. La mise en oeuvre des plans de cessation anticipée d'activité a conduit à suspendre le processus d'intégration amorcé auprès des commissions paritaires AGIRC-ARRCO en 2005. Une provision de 9,6 millions d'euros inscrite en 2006 au titre du financement de l'intégration n'a pas été reconduite en 2007. Ces dispositifs, par leur ampleur, sont en effet susceptibles de concerner un nombre très important d'agents, ce qui bouleverse les scénarios initiaux, notamment au regard du montant de la soulte à verser lors de l'intégration dans ces régimes.

Le tableau ci-après met en évidence la nécessité d'une réforme, d'autant plus urgente que l'importance des départs aggrave l'insuffisance des cotisations .

C. UNE BAISSE ATTENDUE DES RECETTES DE LA DJO DE 2,6 %

Les recettes globales de la DJO sont attendues à hauteur de 175,3 millions d'euros, en baisse de 2,6 %.

1. Un effet de la réglementation en matière d'annonces légales

Malgré l'ouverture à la concurrence, les recettes des annonces du BODACC et des marchés publics se sont maintenues à un bon niveau jusqu'à 2007 , la DJO ayant pratiqué une politique commerciale de baisse de prix et l'institution restant une référence en la matière. Après une baisse amorcée en 2008, de récentes décisions réglementaires devraient accentuer cet effet en 2009 .

Ainsi, la suppression de l'obligation de publier les comptes des sociétés au Bulletin des annonces légales obligatoires (BALO) dès la fin 2008 risque d'entraîner une perte de plus de 9 millions d'euros, soit 5 % du produit des annonces légales. Une autre perte de 8 millions d'euros s'y ajoute pour 2009, conséquence de l'allègement des procédures de parution au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) pour les SARL dont l'associé unique assure personnellement la gérance.

Par ailleurs, subissant la concurrence d'Internet, les ventes des abonnements papier continuent de baisser. 5,1 millions d'euros sont attendus pour 2009 contre 5,8 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2008.

2. Des mesures pour développer de nouvelles ressources

Pour contenir ces pertes qui pourraient atteindre, en année pleine, 17 millions d'euros non compensables par une réduction des dépenses équivalente et maintenir le niveau de ses ressources, la DJO envisage de diversifier son offre de produits et services, notamment dans le domaine des marchés publics et des informations sur les sociétés. Elle est en cours de développement d'un projet, le projet « France annonces », qui donnera l'occasion de mettre en valeur son patrimoine immatériel.

Certains tarifs d'insertion seront révisés afin de maintenir les revenus des produits.

Enfin, si la volonté politique est de conserver un imprimeur de référence, des investissements conséquents devront être opérés et des crédits ouverts pour permettre à la direction des Journaux officiels de mener à bien cette mission de service public.

D. LES CRÉDITS DU PROGRAMME PAR ACTION

1. Les dépenses de saisie, d'intégration et d'édition des données sont en hausse de 5,8 %

L'action 1 retrace, pour l'essentiel, les activités des services éditeurs et du service des annonces officielles. Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 58,6 millions d'euros en AE et 60,2 millions d'euros en CP.

La plus forte hausse concerne les crédits de fonctionnement liés aux dépenses de saisie, intégration et mise en forme des données réalisées par la SACI-JO, et aux dépenses liées à la collecte des annonces officielles. Ils sont en augmentation de 5,6 % et représentent 2,8 millions d'euros en AE et 3,6 millions d'euros en CP.

Cette hausse s'explique par un taux de TVA de 19,6 % applicable aux salariés de la SACI-JO mis à la disposition de la DJO, au lieu des 5,5 % applicables aux activités d'impression exercées par la SACI-JO. Conjuguée à l'accroissement régulier du déficit de la caisse des pensions, la hausse des moyens de fonctionnement atteint 1,38 million d'euros.

Les principaux investissements envisagés, 0,7 million d'euros et 1,5 million d'euros en CP , concernent trois projets en cours : la refonte du système de production des bases de données et la nouvelle plate-forme de production éditoriale, commencée en 2005 et devant s'achever en 2010 et le projet SOLON (système d'organisation en ligne des opérations normatives), qui supprime l'essentiel des charges de saisie et de mise en forme se rapportant à l'édition « Lois et décrets ».

2. Les crédits pour la diffusion des données contenus au niveau de 2008

Les crédits des services concourant à diffuser les publications sont en légère hausse, 49,7 millions d'euros en AE et 51 millions d'euros en CP , compte tenu de la réorganisation des services qui entraîne une augmentation de 16 ETPT.

Les effectifs atteignent au total 253 EPTP, et mobilisent près de 17 millions d'euros en dépenses de personnel.

Les crédits de fonctionnement se situent au même niveau que 2008, avec 30,3 millions d'euros en AE et 29,4 millions en CP et se répartissent sur les postes d'impression et de diffusion.

Les principales dépenses pour les impressions concernent les dépenses de la SACI JO , qui atteignent 9 millions d'euros en AE et CP, en hausse de plus de 11,6 %.

Cette hausse est en partie compensée par la forte baisse des frais d'expédition des périodiques (5,5 millions d'euros), en raison d'une diminution de 10 % du nombre des abonnés.

Les dépenses d'investissement, 2,44 millions d'euros en AE et 4,7 millions d'euros en CP, sont destinées à la rénovation de la salle informatique et à la poursuite de la fiabilisation de l'outil de production.

3. Une forte réduction des effectifs consacrés au soutien technique, administratif et commercial

Les effectifs de cette action, avec 177 ETPT, sont réduits de 30 ETPT par rapport à l'année précédente. Les dépenses de personnel associées sont, cependant, estimées au même montant qu'en 2008, soit 24,7 millions d'euros.

Hors dépenses de titre 2, les crédits demandés représentent 13,1 millions d'euros en AE et 12,7 millions d'euros en CP. Les principales dépenses concernent la poursuite des projets de rapprochement entre la DJO et la DDF.

Les crédits d'investissement s'établissent à 4,25 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP.

Le projet « France annonces » déjà cité (II-C-2) devrait mobiliser 1,6 million d'euros en AE et 0,6 million d'euros en CP.

E. UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE DU PROGRAMME

M. Xavier Patier, prendra prochainement en charge ce programme, en remplacement de M. Pierre-René Lemas.

La performance est mesurée par le biais de trois objectifs et 8 indicateurs identiques à 2008.

1. La promotion de la saisie à la source

Le premier objectif « Recueillir, traiter et conserver à moindre coût et sans altération les données » mesure la performance des moyens mis en oeuvre pour promouvoir la saisie à la source et repose à la fois sur la politique tarifaire, le développement de partenariats et le recours aux systèmes d'information mis en place par des partenaires institutionnels.

a) Réévaluation du taux de saisie à la source

Le premier indicateur « Taux moyen de saisie à la source » a subi une réactualisation pour 2008 afin de prendre en compte les retards, non imputables à la DJO, rencontrés dans l'application du processus, en particulier des systèmes SOLON pour la saisie du Journal officiel Lois et décrets, et WALDEC (Web des Associations Librement DEClarées) qui a subi des retards de généralisation à toutes les préfectures.

Par ailleurs, les pages blanches et reprises, qui ne font l'objet d'aucune ressaisie, avaient été sous-évaluées précédemment ; elles représentent environ 10 % des pages publiées. La DJO a dû revoir la cible à la baisse après un écart de 6,3 points entre prévision et réalisation en 2007. Les taux réactualisé pour 2008 est de 80 %, puis 88 % en 2009, ce qui semble être la valeur maximale à atteindre.

La dématérialisation de l'ensemble des données pouvant être saisies à la source étant quasiment terminée, un abandon de cet indicateur est envisagé pour 2010.

b) Performance atteinte pour le traitement des annonces

En revanche, le deuxième indicateur « Pourcentage d'annonces traitées en moins de cinq jours » revêt une grande importance au regard de l'évolution du secteur des annonces au Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP), largement ouvert à la concurrence. Il permet à la DJO d'exercer une vigilance sur ce secteur essentiel de son activité.

L'indicateur concerne environ 130.000 annonces par an et met en évidence la compétitivité de la DJO. Le taux d'annonces traitées en moins de cinq jours a connu une belle évolution depuis 2006 , passant de 76 à 87 %. La cible pour 2009 est annoncée à 85 %, en légère diminution pour tenir compte de difficultés de mise en place de la nouvelle plate-forme éditoriale.

c) Coût de la page : un indicateur complexe

Le troisième indicateur « Coût moyen de traitement de la page pondérée » mesure la gestion et les efforts de productivité de la DJO dans son activité de collecte et traitement des données.

Cet indicateur est complexe car il prend en compte plusieurs données dans un cadre de mutualisation des compétences avec la SACI JO : volume, support, complexité. Un suivi statistique des coefficients de pondération de chaque publication semble être mis en place par les équipes depuis janvier 2008. Les chiffres de la production éditoriale sont saisis au quotidien, un relevé mensuel et trimestriel sera sans aucun doute plus évocateur de l'évolution.

2. La satisfaction des utilisateurs en matière de diffusion

A l'objectif 2 « Diffuser les données le plus largement possible en ayant recours aux vecteurs appropriés », trois indicateurs mesurent la satisfaction des utilisateurs des sites Légifrance et Journal-officiel.

Le premier indicateur « Nombre de visiteurs uniques sur les sites divisé par le coût de gestion des sites » met en valeur la fréquentation sur les sites Légifrance et Journal-officiel rapportée au coût de gestion. La nouvelle version du site Légifrance, mise en place le 16 janvier 2008, comporte de nombreux changements qui auront sans aucun doute une influence sur le comportement des internautes. Malgré cela, la DJO anticipe une hausse du ratio qui passerait de 10,47 à 19,77 en 2009, la cible 2010 étant fixée à 20 visiteurs par euro dépensé.

La réalisation en 2007, espérée à 6,73, a atteint 5,46 visiteurs par euro. La prévision 2008, 9,81, a été actualisée à 10,47, ce qui met en évidence la grande qualité des sites proposés .

Une tendance inverse est envisagée en ce qui concerne le site Journal-officiel . Les frais engagés, estimés à 0,8 million d'euros, pour la refonte du site à partir de 2009, feront sans doute chuter le ratio, qui a atteint en 2007 une belle performance de 22,08 visiteurs par euro dépensé, puis 13,29 en 2008. Il est prévu à 7,67 pour 2009 et 5,72 pour 2010.

Les indicateurs 2 et 3 n'appellent pas de remarques particulières.

3. Une mesure de l'efficience de la gestion difficile compte tenu des transferts d'effectifs de la DDF

A l' objectif 3 « Assurer à moindre coût le soutien », le premier indicateur vise à mesurer l' efficience de la bureautique et est calculé par le ratio du coût des achats, de la maintenance et de la formation bureautiques sur le nombre total de postes de travail de la direction des Journaux officiels. L'indicateur est stable à 0,57.

Au regard de l'évolution du rapprochement de la DDF et de la DJO, les résultats ne sont pas significatifs, le périmètre de l'indicateur ayant connu une évolution en particulier au mois de juillet 2008, à l'occasion de la création d'une division des systèmes d'information commune.

En ce qui concerne le deuxième indicateur « Efficience de la gestion des ressources humaines », le ratio effectifs gérants/effectifs gérés traduit la complexité de la gestion des ressources humaines à la DJO et n'est pas réellement significatif. Les plans de modernisation engagés nécessitent en effet un soutien particulier des personnels concernés.

Compte tenu des réorganisations en cours dans les deux directions, la fiabilité des prévisions 2010 et 2011 des deux indicateurs de l'objectif n'est pas significative.

Principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 621

La DJO développe de nouvelles offres afin de maintenir l'équilibre budgétaire du budget annexe commun pour 2009, qui devrait souffrir d'une baisse des recettes des annonces légales.

Les indemnités versées dans les plans de cessation anticipée d'activité signés en 2006 pèsent sur les dépenses globales de personnel. Elles ont atteint 14,7 millions d'euros sur la période 2005/2007, les estimations 2008/2009 portent sur 18,1 millions d'euros.

Le déficit du régime de la caisse des pensions devrait atteindre 6,4 millions d'euros en 2008 . Il est appelé à se creuser de plus en plus compte tenu de l'importance des départs qui aggrave l'insuffisance des cotisations.

Simultanément à la création d'une nouvelle entité entre la DJO et la DDF, et afin de tenir compte des besoins potentiels que cette création implique, votre rapporteur spécial considère qu' il doit être envisagé d'investir dans la modernisation du parc de machines d'impression, répondant aux exigences du nouveau plan de charge .

Cette modernisation créera une possibilité de diversification de l'activité vers d'autres services et administrations et constituera une garantie pour l'Etat de disposer d'un outil performant pour l'exécution de ses travaux d'impression , sans être contraint de recourir systématiquement à des imprimeurs privés.

III. PROGRAMME 622 : « ÉDITION PUBLIQUE ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

Ce programme retrace l'activité de la direction de la Documentation française (DDF) et se décline en trois actions, « Edition, diffusion, documentation », « Renseignement administratif » et « Soutien ».

La direction de la Documentation française est pleinement engagée avec la direction des Journaux officiels dans la modernisation de l'Etat. A côté de sa mission traditionnelle d'édition et de diffusion publiques, la DDF a développé ses compétences au service de l'information administrative du public sur les supports en ligne, qui remportent un grand succès avec les sites « service-public.fr » et « vie-publique.fr ».

La fusion en février 2008 entre « service-public.fr » et « administration24h24 » permet aux particuliers et aux entreprises d'obtenir tout renseignement sur leurs droits et effectuer toute démarche administrative en ligne sur un seul et même site.

Ces réformes entraînent des économies budgétaires résultant essentiellement de réductions d'effectifs et de la mutualisation des moyens.

A. UNE RÉDUCTION DE 16 % DES EFFECTIFS SUR LA PÉRIODE 2006/2011

1. La conséquence des réformes de modernisation

Les effectifs de la DDF sont passés depuis la loi de finances 2006 de 424 ETPT à 385 ETPT pour 2009 . Ils devraient atteindre 326 en 2011, soit une réduction de 16 % sur la période compte tenu des réformes envisagées.

Dans le cadre du rapprochement avec la DJO, 18 ETPT ont été transférés sur le programme 621 suite à la fusion des deux services informatiques, soit une économie de 1,1 million d'euros.

Du fait de la réforme des CIRA ramenant le dispositif actuel des 9 centres à un seul, la DDF devrait supprimer 20 ETPT et les crédits correspondants sur le titre 2, vraisemblablement à compter de 2010.

Par ailleurs, 14 départs en retraite d'ici 2011 ne seront pas remplacés.

2. Une réduction d'effectifs qui ne se traduit pas dans les charges de personnel

Les dépenses de personnel demandées pour 2009 atteignent 21,3 millions d'euros, en légère baisse de 0,5 million d'euros.

Les économies réalisées par le transfert des personnels à la DJO et le non-remplacement des départs en retraite sont largement absorbées par une augmentation du glissement vieillesse technicité (GVT) estimée à 1,75 % (1,6 % en 2008), et par la hausse du taux de cotisation employeur au CAS pensions, qui est fixé en 2009 à 60,76 % (56,02 % en 2008). La dépense de personnels correspondante atteint 4,04 millions d'euros et représente un surcoût de 1,67 million d'euros sur trois ans.

B. LE NIVEAU DES RESSOURCES EST MAINTENU

Malgré une forte baisse de ses abonnements dès 2009, la DDF envisage un léger développement de ses ressources, essentiellement en matière de formation en ligne et de ventes. Les recettes sont attendues en faible, mais régulière hausse, pour les trois années à venir : 17,75 millions d'euros en 2009 (+ 1,4 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, 18 millions d'euros en 2010 et 18,2 millions d'euros en 2011.

Dans le contexte peu favorable à l'édition papier, la DDF se voit contrainte d'utiliser davantage le support internet pour moderniser son offre de périodiques.

C. LES DÉPENSES GLOBALES SONT EN BAISSE DE 10 %

Le transfert des personnels à la DJO et une forte diminution des crédits d'investissement entraînent une baisse de 10 % des crédits pour 2009 , qui s'élèvent à 45 millions d'euros en autorisations d'engagement et 43,8 millions d'euros en crédits de paiement . Les demandes pour les deux années suivantes se maintiennent à ce niveau.

1. Des dépenses identiques à 2008 en matière d'édition, diffusion et documentation

L'action regroupe les activités de la DDF en faveur de la production des sites internet « service-public.fr », « vie-publique.fr », « ladocumentationfrancaise.fr » et « formation-publique.fr ». Dans le cadre d'une fusion entre « service-public.fr » et « administration24h24 », particuliers et entreprises pourront obtenir tout renseignement sur leurs droits et effectuer toute démarche administrative en ligne sur un seul et même site. Les crédits demandés, 30,5 millions d'euros en AE en 29,7 millions d'euros en CP, sont quasiment identiques aux crédits pour 2008.

2. Des crédits de fonctionnement réduits en matière de renseignement téléphonique

La deuxième action représente en termes budgétaires 9,2 millions d'euros. Elle retrace l'ensemble des activités des 9 Centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) répartis géographiquement sur le territoire.

Les dépenses liées à l'activité « Allo39-39 », plateforme d'appels garantissant une réponse rapide aux usagers, représentent 5,8 millions d'euros. Compte tenu de la consommation constatée en 2008, le montant de ces crédits est réévalué par rapport au montant des crédits votés en LFI 2008 et se présente en baisse de près de 20 %. Les crédits de fonctionnement des CIRA représentent 0,96 million d'euros. Les dépenses de personnel s'élèvent à 2,4 millions d'euros pour 49 ETPT.

Du fait de la réforme prochaine des CIRA et la suppression de 20 ETPT qu'elle entraînera, des économies devraient être dégagées, en titre 2, à hauteur des crédits correspondants, vraisemblablement à compter de 2010.

3. Des crédits en baisse en matière de soutien, conséquence du transfert d'effectifs à la DJO

Cette action renvoie, pour sa part, aux fonctions de sous-direction en charge de l'administration générale de la Documentation française et aux moyens généraux de formation et restauration des agents, de déplacement et des travaux d'investissement.

Les crédits , soit 5,3 millions d'euros , sont en baisse de 34 %, essentiellement en raison du transfert des 18 ETPT sur le programme 621 . Ils sont maintenus au niveau de 2009 pour les deux années suivantes.

D. LA BELLE PERFORMANCE DU PROGRAMME 622

La DDF atteint, pour l'ensemble de ses activités, une belle performance. On retrouve les quatre objectifs regroupant les six indicateurs de performance de 2008. L'indicateur d'efficience bureautique ne sera plus publié distinctement au PLF pour le programme 622 en raison de la fusion des services informatiques des deux directions.

1. Le grand succès de l'information administrative

a) La performance atteinte en matière de renseignement en ligne

Le coût du renseignement sur le site « Service-Public.fr », indicateur 1.1, estimé à 7 centimes par visite en 2009 et 2010, a été légèrement inférieur en 2007 compte tenu de la progression du nombre des visites, plus de 40 millions, soit + 27 %, et à une moindre progression des dépenses, + 12 %. Les prévisions sont identiques pour 2008 et 2009.

L'offre en la matière est passée en quelques mois de 3 à 6 messageries. La DDF a renforcé ses activités en matière d'information administrative avec la fusion de « service-public.fr » et « administration24h24 », qui permet ainsi aux particuliers et aux entreprises d'effectuer des démarches administratives en ligne.

Les téléprocédures représentent un grand chantier d'avenir, dans lequel la DDF, compte tenu de son savoir-faire en la matière, a un rôle important à jouer.

Le taux de satisfaction des usagers du portail internet (indicateur 2.1) atteint encore, à la dernière enquête d'opinion fin 2007, 97 % de satisfaction. Ce taux de satisfaction étant optimal, la Documentation française prévoit le maintien de ce taux en 2009 et 2010.

Le nombre de « visites satisfaites » en 2008 a été bien supérieur aux prévisions et est passé de 38,8 millions en 2007 à 41,7 millions en 2008. 44,8 et 48,5 millions visites satisfaites sont attendues pour 2009 et 2010.

Ces bons résultats mettent en évidence la qualité de la prestation offerte par la DDF aux usagers d'internet.

b) Le renseignement téléphonique : un service spécialisé très apprécié

En ce qui concerne le coût unitaire du renseignement administratif par téléphone (indicateur 1.2) via le service 39-39, le prix unitaire a été revu et atteint 5 euros contre 3,5 euros en prévision dans la LFI pour 2008. Ce prix avait été trop faiblement évalué. Les décisions du CMPP destinées à améliorer l'accueil du public, extension des horaires de la plateforme téléphonique et baisse du coût des appels pour l'usager, expliquent le maintien de ce coût pour 2009. Ces décisions se sont, en effet, traduites par une hausse des tarifs du prestataire au printemps 2008.

Les enquêtes de satisfaction montrent que le renseignement administratif est un service très apprécié, qui s'adresse en priorité aux personnes en difficulté. En réalité, si ce prix apparaît élevé, il faut le situer dans ce contexte et ne pas négliger les économies que le renseignement donné ne manque pas d'entraîner par la résolution des problèmes et les contentieux évités.

La qualité de service du renseignement par téléphone , indicateur 2.2, a pu être mesurée pour la première fois par une enquête externe au premier trimestre 2008. Le taux de satisfaction obtenu atteint un très bon niveau, 95 %. Le renseignement donné se situe à trois niveaux : un premier niveau destiné aux questions simples, un second niveau renvoie dans les ministères, un troisième niveau sera mis en place l'an prochain et consistera en une plateforme unique en veille, qui sera activée à la demande par les ministères.

2. La diffusion numérique au secours de la diffusion papier

Le troisième objectif vise à « Assurer la progression de la diffusion des publications éditées par la Documentation française », au moyen d'un indicateur « d'attractivité commerciale des publications », qui porte sur le nombre total d'exemplaires d'ouvrages et de périodiques, édités et vendus par la Documentation française sur une année, rapporté au nombre total des nouveautés éditées cette même année.

Les variations constatées permettent d'apprécier les évolutions du marché des publications administratives concurrencées par Internet et les développements de l'information numérique. L'indicateur pour 2007 est en baisse, 80 contre 84 en 2006, la prévision actualisée pour 2008, 107, correspond à 700.000 ouvrages et périodiques vendus et 320 nouveautés.

Face à la forte concurrence d'internet, la direction a revu à la baisse les cibles 2010 des exemplaires vendus (680.000 contre 827.750) et des nouveautés (300 contre 350) estimées à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2008. Il s'agit d'une approche réaliste au regard de la baisse des éditions papier et particulièrement des abonnements.

Pour pallier à ces tendances de moins en moins favorables, la DDF développe une offre de produits numériques et l'accès du public, via internet, à des contenus de publications numérisées. Deux bouquets de revues en ligne, payantes, verront le jour fin 2008 autour des thèmes « Institutions et vie publique » et « L'Europe et l'international », à destination tant des institutions que des particuliers. En outre, la possibilité d'acheter en ligne des articles à l'unité sera offerte aux particuliers avec accès aux archives des revues.

3. Le soutien au moindre coût

Le quatrième objectif « Assurer le soutien au moindre coût » vise à évaluer l'efficience de la gestion assurée par la sous-direction de l'administration de l'institution.

L'indicateur d'efficience bureautique disparaît en 2009 du fait de la fusion des services informatiques des directions de la DF et des JO, et du rattachement de la nouvelle division informatique au programme 621.

En ce qui concerne la mesure de l' efficience de la gestion des ressources humaines , le ratio « effectif gérant sur effectif géré » a dépassé 2 en 2007, 2,2 en 2008 et devrait atteindre 2,3 en 2009. Ceci s'explique par une diminution de 6 % des effectifs gérés en 2 ans. Le reclassement des personnels des CIRA en régions prescrit par le Conseil de modernisation nécessitera de maintenir l'effectif gérant afin d'assurer les démarches de soutien pendant le temps nécessaire.

Observations de votre rapporteur spécial sur le programme 622

Votre rapporteur spécial relève la belle performance atteinte en matière d'information administrative et le grand succès, tant des sites Internet que du renseignement téléphonique depuis la reprise des CIRA par la DDF.

La DDF conduira la réforme des 9 centres interministériels du renseignement téléphonique, qui seront rassemblés en un seul centre sur un site unique . Votre rapporteur spécial attire l'attention sur les risques de perte de compétences qui pourraient naître à l'occasion des délocalisations des activités.

Dans le cadre du renforcement de l'administration électronique, la DDF est appelée à un rôle essentiel en matière de téléprocédures , particuliers et entreprises ayant accès à un nombre croissant de démarches en ligne.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération , l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement tendant à majorer les crédits de la mission « Publications officielles et information administrative » de 3.428.141 euros , se répartissant comme suit :

- 2.949.851 millions d'euros en AE et CP au titre du programme « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » ;

- 478.290 millions d'euros en AE et CP au titre du programme « Edition publique et information administrative ».

Il s'agit d'un transfert d'activités d'exploitation et de maîtrise d'ouvrage concernant des applications informatiques que la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) confie à la direction des Journaux officiels (DJO) et à la direction de la Documentation française (DDF).

En seconde délibération , l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant de la même somme la ligne 7000 « Ventes de produits fabriqués, prestations de services, marchandises » du budget annexe « Publications officielles et information administrative » afin de tirer les conséquences de l'amendement adopté en première délibération.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 4 novembre 2008 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l' examen du rapport spécial de M. Bernard Véra, rapporteur spécial , sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a indiqué que ce budget annexe était depuis déjà quelques années au coeur des réformes de modernisation. Il a précisé que l'impression, l'édition et la diffusion, concernées par les nouvelles technologies et la concurrence d'Internet, avaient dû subir de profondes réformes. Il a tenu à souligner la capacité des Journaux officiels et de la Documentation française à se moderniser, tant socialement que techniquement : la réunion de ces deux entités s'est ainsi faite dans les meilleures conditions possibles, dans des délais extrêmement courts, et sans conflit social majeur.

Le rapporteur spécial a souhaité présenter le contrôle sur l'« Etat imprimeur », entrepris pour répondre aux interrogations de la commission et tenter de faire le point sur le secteur des impressions de l'Etat. A ce sujet, il a constaté que, compte tenu des réformes de modernisation déjà engagées, l'Etat avait pris la mesure des difficultés en la matière.

Parmi les quatre institutions historiquement chargées des impressions de l'Etat, la Documentation française avait cessé d'imprimer depuis son rapprochement avec les Journaux officiels au sein d'un budget annexe.

Il a ensuite indiqué que l'Imprimerie nationale, société anonyme à capitaux publics, avait été totalement restructurée, passant de 1.600 salariés en 2003 à 550 en 2008, de 230 à 125 millions d'euros de chiffre d'affaires, de 7 sites à une seule usine à Douai, de 13 métiers à 5, et effaçant 50 millions d'euros de pertes pour parvenir aujourd'hui à l'équilibre financier.

Il a enfin constaté que le secteur des impressions perdait du terrain, la diffusion électronique ayant pris le pas sur le papier et a considéré que, si l'Etat souhaitait garder une politique d'impression, il devrait donner les moyens à la direction des Journaux officiels de poursuivre sa mission de service public, au moyen d'importants investissements.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial , a indiqué qu'à ce jour, il n'avait pas eu encore connaissance de l'évolution des travaux menés en la matière par la Banque de France.

Il a également souhaité attirer l'attention sur les frais engagés au sein des ministères en matière d'impression, soit une somme qui atteindrait 250 millions d'euros. Ce secteur avait été concerné par les réformes dès les premiers audits de modernisation de 2006 et, de ce fait, des politiques d'impression, fondées sur la mutualisation des tâches et la rationalisation des moyens, qui ont été développées. Il a donné l'exemple du ministère de la défense qui avait réduit ses dépenses d'impression de 16,17 millions d'euros en 2006 à 7,3 millions d'euros en 2007. Il s'est déclaré satisfait que cela ait fait partie des réformes prioritaires entreprises par l'Etat.

Il a conclu en faisant le constat que le sujet était pris très au sérieux au niveau gouvernemental. Il a donc proposé que la commission demeure vigilante pendant la poursuite des réformes et a souhaité se réserver, le cas échéant, la possibilité de faire une communication.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial , a enfin abordé les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Il a souligné que la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française avaient su moderniser leur métier en très peu de temps, évoluer vers le numérique afin de répondre à la demande croissante en la matière, tout en réduisant leurs effectifs et en maîtrisant leurs dépenses de fonctionnement.

Leur savoir-faire et leur capacité d'innovation en font des acteurs essentiels de la réforme de l'Etat par les économies susceptibles d'être réalisées dans les tâches d'édition, d'information et d'impression.

Il s'est cependant inquiété de l'avenir de cette mission. En premier lieu, il a exprimé ses inquiétudes face à la baisse des recettes d'annonces légales, qui constituaient les ressources principales du budget annexe. Cette baisse pourrait atteindre 17 millions d'euros en 2009, soit 10 % du total du produit des annonces.

Il a également fait part de l'incertitude qui pesait à ce jour sur l'avenir du budget annexe. Ainsi, le Comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007 a préconisé de rassembler les deux directions en une agence unique des services de l'Etat. L'impact budgétaire de ces mesures restait difficile à évaluer tant que la forme d'organisation, le périmètre des activités, les statuts et les modes de rémunération des personnels de cette entité unique ne seront pas arrêtés. Il a considéré que le rassemblement des agents de statuts différents pourrait être un élément de complexité sociale, et que le principal défi serait alors d'unifier les différences, en préservant le savoir-faire et les compétences acquises de part et d'autre.

Puis il a indiqué que les crédits demandés pour 2009 s'élevaient à 192 millions d'euros, en très légère baisse malgré la poursuite de la réduction des effectifs : les économies réalisées sont, en effet, absorbées par le poids des charges de personnel, en particulier par les indemnités versées aux personnels dans le cadre des plans de cessation anticipée du travail.

Il a fait part de son inquiétude quant au déficit croissant de la caisse des pensions, qui a atteint 6,4 millions d'euros en 2008 et est estimé à près d'11 millions d'euros en 2009. Il a précisé que la mise en oeuvre des plans de cessation anticipée d'activité avait conduit à suspendre, en 2006, le processus d'intégration amorcé auprès des commissions paritaires.

MM. Jean Arthuis, président , et François Trucy sont revenus sur les informations apportées dans le cadre du contrôle des moyens de l'Etat en matière d'impression.

Puis la commission a proposé d'adopter sans modification les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Réunie à nouveau le jeudi 20 novembre 2008 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a confirmé l'adoption sans modification des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative » tels que modifiés par l'Assemblée nationale.