D. LE PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT »
Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » regroupe les interventions de l'Etat pour la construction de nouveaux logements et l'amélioration du parc existant , c'est-à-dire, pour l'essentiel, les aides à la pierre et également les dépenses de soutien pour l'ensemble de la mission « Ville et logement ».
1. La baisse des crédits budgétaires et l'augmentation de la dépense fiscale
Le programme 135 représente 797,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 804,6 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits sont respectivement en diminution de 47,8 % et de 29,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008.
Il bénéficie de l'apport de fonds de concours pour 130.000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
42 dépenses fiscales , dont 2 sur impôts locaux et prises en charge par l'Etat, sont rattachées à titre principal au programme pour un montant évalué à 10,998 milliards d'euros en 2009, en augmentation de 16 % par rapport au chiffrage des mêmes dépenses pour 2008.
Leur progression globale résulte quasi exclusivement de l'augmentation de la dépense liée au crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunts pour l'acquisition d'une résidence principale, institué par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Le montant de la dépense, chiffré à 230 millions d'euros pour 2008, s'établit à 1,170 milliard d'euros pour 2009.
Principales dépenses fiscales estimées du programme
« Développement et amélioration de l'offre de logement »
(en millions d'euros)
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2007 |
2008 |
2009 |
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Dépenses fiscales en faveur de l'accession à la propriété |
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• Exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement |
800 |
700 |
700 |
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• Crédit d'impôt au titre d'une avance remboursable ne portant pas intérêt (PTZ) |
300 |
500 |
700 |
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• Crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt |
230 |
1.170 |
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Dépenses fiscales en faveur des bailleurs |
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• Déduction dégressive sur les revenus des logements neufs loués à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire à compter du 01/01/1999) pour les investissements réalisés jusqu'au 3 avril 2003 : Dispositif BESSON |
70 |
70 |
70 |
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• Déduction dégressive sur les revenus des logements loués à usage d'habitation principale pour les investissements réalisés à compter du 3 avril 2003 : dispositif ROBIEN |
220 |
300 |
350 |
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• Déduction spécifique sur les revenus des logements neufs à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire) : dispositif BORLOO populaire |
1 |
10 |
20 |
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• Déduction spécifique sur les revenus des logements anciens donnés en location dans le cadre d'une convention ANAH : dispositif BORLOO ancien |
3 |
10 |
25 |
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Dépenses fiscales en faveur des organismes de logement social |
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• Exonération des organismes d'HLM et des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) |
650 |
650 |
650 |
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• Taux de 5,5 % pour les livraisons à soi-même d'opérations de construction de logements sociaux à usage locatif ou destinés à la location-accession ; pour les livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien de logements sociaux à usage locatif ; pour la vente de logements sociaux neufs à usage locatif ou destinés à la location-accession, les apports des immeubles sociaux neufs aux sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété |
750 |
780 |
800 |
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Dépenses fiscales en faveur des propriétaires occupants et de soutien au secteur du bâtiment |
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• Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans |
4.800 |
5.100 |
5.400 |
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• Déduction des dépenses de grosses réparations et d'amélioration |
800 |
800 |
800 |
Sources : projets annuels de performances ; annexes aux projets de lois de finances « Ville et logement » et commission des finances
Le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » comprend six actions : « Construction locative et amélioration du parc », « Soutien à l'accession à la propriété », « Lutte contre l'habitat indigne », « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction », « Soutien » et une nouvelle action « Délégués du préfet dans les quartiers ».
L'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » regroupe les subventions accordées par l'Etat, en métropole, pour le financement du logement locatif social. Cette action inclut également les subventions destinées à l'agence nationale de l'habitat (ANAH) ainsi que les aides dédiées à la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage.
L'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend les dispositifs visant à solvabiliser les ménages dans leur projet d'accession à la propriété. Le financement par l'Etat du prêt à 0 % étant assuré depuis le 1 er février 2005, non plus au moyen d'une subvention versée sur crédits budgétaires, mais grâce à un crédit d'impôt sur les sociétés accordé aux établissements prêteurs, cette action ne comporte plus que des moyens résiduels.
L'action 3 « lutte contre l'habitat indigne » sur laquelle aucun crédit n'est inscrit, est appelée à disparaître. L'ANAH devrait en effet se voir chargée de l'intégralité du financement de la lutte contre l'habitat indigne, mais sur des ressources extra-budgétaires, fournies par le 1 % Logement et le produit de la taxe sur les logements vacants.
L'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » regroupe les masses salariales des personnels de la mission « Ville et logement » et les crédits supports de la politique du logement.
L'action 5 « Soutien » regroupe d'une part les moyens liés aux emplois (équivalents temps plein travaillés ou ETPT) qui, tant en administration centrale qu'au niveau local, contribuent à la mise en oeuvre des politiques regroupées au sein de la mission « Ville et logement » ainsi que les masses salariales correspondantes et, d'autre part, les crédits d'études, de communication et autres crédits supports propres à la seule politique du logement.
Cette action comprend également les crédits de fonctionnement pour la mise en oeuvre du droit au logement opposable (Dalo) en vue du financement de l'externalisation de certaines prestations liées à l'instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation. Votre rapporteur spécial note que le montant des crédits a été reconduit à l'identique, soit 4,12 millions d'euros, par rapport au projet de loi de finances pour 2008, ce qui ne permettra sans doute pas s'améliorer la gestion des dossiers dans les départements où les recours sont les plus nombreux 18 ( * ) .
Il constate aussi qu' aucune dotation n'a été inscrite au titre des condamnations auxquelles l'Etat est exposé en 2009 du fait de l'entrée en vigueur du recours contentieux pour non respect du droit au logement opposable .
Les crédits liés au contentieux de l'habitat sont inscrits à l'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement ».
Or bien que le projet annuel de performances ajoute les contentieux générés par la mise en oeuvre du Dalo à la liste des contentieux envisagés, il n'en tire aucune conséquence pour 2009 sur le montant de la dotation inscrite qui reste fixée, comme en 2008, à 700.000 euros.
Afin de souligner la nécessité de prendre en considération ce risque, dans un souci de sincérité des comptes, votre commission des finances vous propose un amendement portant article additionnel après l'article 82 qui précise que l'Etat provisionne ce risque contentieux lorsqu'il élabore le compte général qui est annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion.
L'action 6 « Délégués du préfet dans les quartiers » concrétise une proposition de votre rapporteur spécial formulée à l'issue du contrôle budgétaire 19 ( * ) qu'il avait effectué en 2006 sur les délégués de l'Etat dans les quartiers et reprise par le plan « Espoir banlieues ». Ces délégués du préfet sont des fonctionnaires de l'Etat choisis pour animer la politique de la ville et les réseaux de services publics locaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ils seront désignés dans 350 quartiers prioritaires identifiés.
2. Un financement transféré en partie au 1 % Logement
Comme pour la rénovation urbaine, le programme 135 fait l'objet d'une substitution entre les moyens budgétaires et les ressources extra-budgétaires, fournies par le 1 % Logement ou résultant de mécanismes péréquateurs entre organismes HLM ou reposant sur une contribution demandée aux locataires du parc social.
Ce transfert est particulièrement sensible pour l'ANAH qui voit disparaître ses crédits budgétaires qui s'élevaient, s'agissant des seules dépenses d'intervention, à 500 millions d'euros en autorisations d'engagement pour 2008. Mis à part une subvention de fonctionnement de 6 millions d'euros, l'Etat ne financera plus l'agence qui devra s'appuyer sur le produit de la taxe sur les logements vacants (TLV) estimé pour 2008 à 18 millions d'euros 20 ( * ) et sur la participation du 1 % Logement à hauteur de 480 millions d'euros par an.
Au total, les ressources de l'ANAH seront donc plus que préservées par rapport à celles de 2008 et permettront la réalisation d'un programme ambitieux. Toutefois, votre rapporteur spécial note que le transfert du financement à la charge de l'ANAH de la rénovation des structures d'hébergement a été intégré dans le projet de loi de finances pour 2009, à hauteur de 15 millions d'euros en autorisations d'engagement et 6 millions d'euros en crédits de paiement, alors que cette compétence n'entrait pas dans le périmètre de l'agence et que le Sénat a rejeté sur ce point la proposition qui figurait dans le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
Evolution des ressources de l'ANAH
(en millions d'euros)
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PLF 2008 |
PLF 2009 |
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|
AE |
CP |
AE |
CP |
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|
Amélioration du parc privé |
titre 3 |
5,86 |
5,86 |
6,00 |
6,00 |
|
titre 6 |
500,00 |
370,00 |
0,00 |
0,00 |
|
|
TLV |
18,00 |
18,00 |
18,00 |
18,00 |
|
|
trésorerie |
0,00 |
18,00 |
0,00 |
0,00 |
|
|
SOUS-TOTAL |
523,86 |
411,86 |
|||
|
Lutte habitat indigne |
Titre 3 & 6 |
25,00 |
25,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Hébergement |
Titre 6 |
15,00 |
6,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Contribution du 1% |
0,00 |
0,00 |
589,30 |
480,00 |
|
|
TOTAL |
563,86 |
442,86 |
613,30 |
504,00 |
|
Source : ministère du logement et de la ville
S'agissant du financement du logement social par la « ligne fongible », l'inscription d'une dotation de 550 millions d'euros doit permettre, en 2009, la production de 120.000 logements sociaux (dont 58.000 PLUS et 20.000 PLAI) à mettre en regard du financement de 94.829 logements en 2007 et de la programmation de 116.000 logements en 2008.
Le logement social est en outre appelé à se tourner vers de nouvelles sources de financement qui pourraient être constituées par :
- le produit des ventes de logements HLM ;
- le produit de la nouvelle taxe sur les organismes HLM ;
- le produit des surloyers.
Selon les informations fournies par le ministère du logement, ces financements complémentaires ou alternatifs devraient représenter des montants non négligeables dès l'exercice 2009.
Les produits de la vente HLM pourraient représenter 550 millions d'euros au total, soit 275 millions d'euros de plus qu'actuellement sur la base de 10.000 logements vendus (l'objectif restant la mise en vente de 40.000 logements).
Le dispositif de péréquation pour les organismes de logement social, dans les conditions initiales du projet de loi de mobilisation pour le logement, devrait permettre, suivant le taux retenu, de produire une ressource estimée entre 60 et 100 millions d'euros.
La diminution de 10,3 % des plafonds de ressources prévue dans le même projet de loi, combinée aux nouveaux barèmes des montants de surloyers prévus par le décret du 21 août 2008, pourrait entraîner des recettes pour les bailleurs sociaux évaluées entre 374 et 390 millions d'euros.
Enfin, la progression des autorisations d'engagement sur années antérieures non couvertes par des crédits de paiements reste préoccupante.
Au 31 décembre 2007, le montant total de ces autorisations d'engagement était estimé à 2,961 milliards d'euros. Il est évalué à 3,014 milliards d'euros au 31 décembre 2009 par le projet annuel de performances.
Même si, comme le relève justement le responsable de programme, cette somme correspond aux restes à payer sur engagements et ne doit pas être confondue avec la notion beaucoup plus restrictive de dette 21 ( * ) , il n'en reste pas moins que son augmentation est particulièrement problématique dans un contexte de désengagement budgétaire.
Le projet de budget de la mission « Ville et logement » se limite sur ce point à l'annonce pour 2009 d'une annulation pour régularisation à hauteur d'environ 329 millions d'euros correspondant aux engagements de l'ANAH antérieurs au 1 er janvier 2009, qui sera reportée à la charge du 1 % Logement.
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Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 135 - Le programme est marqué par un désengagement de l'Etat dans le soutien à la construction du logement social et la rénovation du parc privé ; - le 1 % Logement est sollicité à hauteur de 480 millions d'euros pour assurer le financement de l'ANAH ; - les dépenses fiscales progressent de manière importante sur des investissements qui ne sont pas soumis à des plafonds de ressources des bénéficiaires. |
* 18 Sur le sujet du droit au logement opposable, voir les travaux réalisés par votre rapporteur spécial au nom de la commission des finances : communication en commission le 26 juin 2008 et rapport d'information n° 92 (2008-2009) sur la mise en oeuvre du droit au logement opposable.
* 19 Rapport d'information n° 320 (2006-2007) précité.
* 20 Contre 20 millions d'euros en 2007.
* 21 La dette exigée stricto sensu s'élevait à 130 millions d'euros au 31 décembre 2007 soit 24 % du montant de la « ligne fongible ».