Projet de loi de finances pour 2009 : Travail et emploi

B. MAIS UN COÛT GLOBAL DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI ORIENTÉ À LA HAUSSE

Le périmètre budgétaire de la mission « Travail et emploi » ne représente qu'un cinquième des dépenses globales de l'Etat au titre de la politique de l'emploi . Doivent également être pris en compte :

- les dépenses fiscales pour un montant de 10,24 milliards d'euros en 2009 , au lieu de 9,6 milliards d'euros pour 2008;

- les allègements généraux de cotisations patronales pour un montant estimatif de 26,5 milliards d'euros , dont 23,4 milliards d'euros d'allègements généraux de charges « Fillon » et 3,1 milliards d'euros d'exonérations au relatives aux heures supplémentaires de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) ;

- et les exonérations ciblées de cotisations patronales en direction de publics particuliers , de secteurs d'activités ou géographiques pour un montant de 6 milliards d'euros .

Au total, la politique de l'emploi mobilisera près de 55 milliards d'euros pour 2009 . Par rapport aux prévisions pour 2008 (50 milliards d'euros), l'augmentation atteint 10 %.

1. Des dépenses fiscales particulièrement dynamiques

Le montant des dépenses fiscales, 10,24 milliards d'euros pour 2009, tend à égaler les crédits budgétaires de la mission. Alors qu'en 2008, seuls dix mesures dépassaient les 100 millions d'euros de perte de recettes fiscales, ce nombre s'établit à 11 pour 2009, l'instauration de la TVA à 5,5 % pour les services d'aide à la personne par les entreprises agréées passant de 90 millions d'euros à 120 millions d'euros.

Alors que la non-indexation de la prime pour l'emploi en 2009 revient à en réduire le coût global, la montée en puissance du dispositif d'exonération d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires représentera 900 millions d'euros en 2009.

Les 11 dépenses fiscales de plus de 100 millions d'euros de la mission « Travail et emploi »

(en millions d'euros)

Dépenses fiscales	Programme	Chiffrage pour 2008	Chiffrage pour 2009	Variation 2008/2007
Prime pour l'emploi	102	4.230	3.900	-8%
Réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile	103	1.040	1.500	44%
Crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile	103	1.260	1.200	-5%
Exonération au titre des heures supplémentaires	103	400	900	125%
TVA à 5,5 % pour les cantines et restaurants d'entreprise	111	790	790	0%
Exonération de TVA des prestations de services rendus aux personnes physiques par les associations agréées	103	550	600	9%
Crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage	103	300	330	10%
Exonération du salaire des apprentis	103	250	270	8%
Exonération de la participation employeur aux tickets restaurant	111	220	240	9%
Réduction d'impôt sur les cotisations syndicales	111	125	120	-4%
TVA à 5,5 % pour les services d'aide à la personne par les entreprises agréées	103	90	120	33%

Votre rapporteur spécial estime que les dépenses fiscales les plus lourdes ne sont pas celles qui créent les emplois . Hormis les dispositifs orientés sur les services à la personne et, dans une moindre mesure, sur les services de main d'oeuvre tels que la restauration, la prime pour l'emploi et l'exonération des heures supplémentaires doivent être considérées comme des dépenses d'ordre social . Il s'agit de redistribution de pouvoir d'achat et non de politique de l'emploi.

1. Les exonérations générales et ciblées de cotisations sociales : un empilement coûteux de dispositifs dont l'efficacité sur l'emploi reste à démontrer

a) Le coût croissant des exonérations générales de cotisations sociales

Instaurées en 1993 à la suite des travaux menés par le Commissariat général du plan, il s'agissait, par la baisse des charges sur les bas salaires, de rendre le travail des salariés peu qualifiés économiquement viable, d'améliorer la compétitivité des entreprises et, ainsi, de freiner en partie les délocalisations, dans le contexte d'un chômage massif et touchant particulièrement les personnes peu qualifiées. Les allègements concernent les salaires compris entre le SMIC et 1,6 fois le SMIC, soit près de 10 millions de salariés. Au niveau du SMIC, la réduction s'élève à 28,1 points de cotisations patronales dans les entreprises de moins de 20 salariés et 26 points dans les autres. Au total, le montant des allègements généraux s'est élevé à 21,4 milliards d'euros en 2007 .

Les dernières projections, établies dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, indiquent que ces montants devraient atteindre 22,8 milliards d'euros en 2008 et 23,4 milliards d'euros en 2009 .

En revanche, alors que la part imputable à la réduction du temps de travail dans le montant global des allègements généraux avait été estimée en 2006 à 11 milliards d'euros sur 19 milliards d'euros d'allègements généraux, aucune actualisation de ce coût ne peut plus aujourd'hui être présentée. Les dispositifs d'allègements « Robien » et « Aubry I » ayant cessé de produire leurs effets à cette date, le calcul des allègements n'est plus lié au temps de travail mais au seul niveau de rémunération.

Néanmoins, il convient de considérer que le niveau sans précédent de ce « fardeau », qui représente près de la moitié du déséquilibre budgétaire pour 2009, constitue un héritage des « 35 heures » .

Dès l'examen de la mission « Travail et emploi » du projet de loi de finances pour 2007, votre rapporteur spécial estimait déjà nécessaire une révision de la politique systématique de réduction du coût du travail. Il s'était ainsi prononcé en faveur d'une diminution progressive du niveau et du coût des exonérations, préconisant une réduction de 1,6 à 1,5 SMIC, dans un premier temps, puis 1,4 SMIC jusqu'à une suppression, à terme du dispositif.

En ce sens, un scénario de réduction du point de sortie du dispositif, pourrait cependant donner lieu à des destructions d'emplois résultant de l'alourdissement des charges pesant sur les entreprises. Mais s'il est communément admis par l'ensemble des évaluations que l'instauration du dispositif d'exonération aurait créé de l'ordre de 300.000 emplois depuis 1993, la question du nombre d'emplois détruits par la baisse ou la suppression des allègements ne fait pas l'objet du même consensus .

Le Conseil d'orientation pour l'emploi indique dans un rapport de février 2006 que « l'extrapolation des ordres de grandeur qui précèdent conduit la DGTPE et la DARES à estimer que, quelles que soient les circonstances ayant présidé aux montées en charge successives des allègements de cotisations sociales sur les bas salaires, leur suppression totale aujourd'hui conduirait à détruire environ 800.000 emplois en l'espace de quelques années ».

En revanche, les études menées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ont constaté qu'il ne s'agissait pas de l'instrument le plus efficace pour améliorer la compétitivité de la France car 72 % des allègements sont concentrés dans le secteur tertiaire, moins exposé à la concurrence internationale et aux délocalisations que le secteur industriel.

Par ailleurs, le projet de loi en faveur des revenus du travail, actuellement en cours d'adoption par le Parlement, propose que les allègements de charge soient conditionnés à l'ouverture de négociations sur les salaires. Ainsi, au niveau de l'entreprise, le non respect de l'ouverture de négociations annuelles obligatoires conduira à une réduction de 10 % du montant des allègements de cotisations patronales les 2 premières années et de 100 % ensuite. Il propose également que dans les branches où les minima resteront en dessous du SMIC en 2010 le coefficient d'allègement s'applique au niveau du premier coefficient de la branche et non plus au niveau du SMIC.

Mais, en postulant que la totalité ou la quasi-totalité des entreprises vont être incitées à respecter leurs obligations en matière de négociations salariales, l'impact financier du projet de loi devrait être nul.

b) Les heures supplémentaires et les exonérations ciblées constituent une part non négligeable des pertes de recettes

Les exonérations des heures supplémentaires et complémentaires votées dans le cadre de la loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat (TEPA) sont entrées en vigueur le 1 ^er octobre 2007 et constituent un volet additionnel des allègements généraux de cotisations sociales. Elles ont connu une montée en charge durant toute l'année 2008.

Progression du dispositif d'exonération des heures supplémentaires de 2007 à 2008

	4 ^ème trimestre 2007	1 ^er trimestre 2008	2 ^ème trimestre 2008
Coût (en millions d'euros)	569	660,2	695,8
Nombre d'heures exonérées (en millions)	149,4	172,6	182,4

Source : Acoss - Urssaf (exploitation des bordereaux de cotisations)

Aussi, le total des allègements généraux de charges atteindra 26,5 milliards d'euros en 2009.

Coût des exonérations des heures supplémentaires et complémentaires

(en milliards d'euros)

	Besoin des régimes 2007	Besoin des régimes 2008	Besoin des régimes 2009
Coût des exonérations heures supplémentaires et complémentaires	0,26	3	3,1
Total des exonérations générales de cotisations sociales	21,7	25.9	26.5

Source : réponse au questionnaire budgétaire « Travail et emploi » pour 2009

En outre, près de 55 dispositifs d'exonérations « ciblés » visent des publics particuliers, des secteurs économiques ou des zones géographiques. De 2009 à 2011, la dépense fiscale afférente représentera 18 % de l'ensemble du coût des exonérations générales et ciblées, soit plus de 6 milliards d'euros par an.

Le cumul de l'ensemble des exonérations représente près de 33 milliards d'euros par an jusqu'en 2011 .

c) L'évaluation indispensable de l'efficacité sur l'emploi des exonérations de cotisations sociales

Depuis l'adoption de la loi de finances pour 2006, le financement des allègements généraux de charge, qui relevait de la mission « Travail et emploi », a été transféré vers le budget de la sécurité sociale. L'affectation d'un « panier » de recettes fiscales s'est substituée à la dotation budgétaire. Il en ressort donc une perte de recettes pour le budget de l'Etat.

De fait, l'évaluation de ce dispositif ne fait l'objet d'aucune mesure de sa performance au regard de la politique de l'emploi, que ce soit dans les projets de loi de finances successifs, ou dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Votre rapporteur spécial considère que l'efficacité sur l'emploi de la politique d'exonération de charges sur les bas salaires fait l'objet d'un débat non tranché .

Aujourd'hui, une diminution progressive du niveau et du coût des exonérations est souhaitable, afin de redéployer ces moyens vers d'autres politiques, notamment le soutien à la compétitivité des entreprises.

Dès 2005 et suite à la saisine du commissaire au plan par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le Commissariat général du Plan, devenu en 2006 le Centre d'analyse stratégique (CAS), constatait que « les marges de manoeuvre pour amplifier la politique d'allègement du coût du travail sur les bas salaires [avaient] atteint leurs limites » dans la mesure où les cotisations patronales de sécurité sociale au niveau du SMIC avaient presque totalement disparu. La question était d'ores et déjà posée du redéploiement des moyens affectés à la politique de soutien aux bas salaires , peu qualifiés et présentant de faibles perspectives d'évolution, vers des politiques d'organisation du travail qualifiantes.

A cet égard, votre rapporteur spécial considère que l'efficacité des allègements généraux de cotisations sociales au regard de la politique de l'emploi doit faire l'objet d'une évaluation par le gouvernement.

En 15 années de mise en oeuvre, les exonérations générales de cotisation sociales auront représenté plus de 200 milliards d'euros au total .

Or, le fait qu'une part très large de ce soutien a bénéficié au secteur tertiaire, pour 64 % en moyenne sur la période 1993-1997, conduit à observer que la part d'allègements reçus par le tertiaire était supérieure aux poids de l'emploi et de la masse salariale de ce secteur .

Par ailleurs, la Cour des comptes a réitéré sa position en faveur d'une diminution des allègements généraux de cotisations et a appelé à « revenir sur le maquis des multiples exonérations, abattements, déductions et réductions aux finalités diverses, qui créent de fortes inégalités et constituent une perte de ressources publiques, alors que leur intérêt économique n'est pas ou plus démontré ». De plus, cette préoccupation est d'autant plus vive que « compte tenu de la situation économique actuelle et prévisible pour 2009, il est indispensable de rechercher toutes les solutions permettant d'augmenter les recettes ».

Enfin, la Cour des comptes a réalisé une étude sur la mise en place d'un nouveau barème progressif de cotisations patronales pour rendre plus lisible le dispositif français de cotisations sociales et d'exonérations. Effectuée à la demande de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, celle-ci s'est prononcée en faveur d'une simplification des dispositifs d'exonérations et de financement des charges sociales, sans toutefois retenir les formules de « barémisation » jugées trop complexes.

Il devient donc urgent qu'un bilan de l'efficacité du dispositif sur l'emploi soit réalisé et que des études soient menées quant aux méthodes envisageables pour en réduire la charge sur les finances publiques. Cette demande vient appuyer la réforme des dispositifs d'exonération de charges sociales décidée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques .

Votre rapporteur spécial propose donc d'insérer un article additionnel après l'article 81 afin que le gouvernement présente un rapport au Parlement avant le 15 juin 2009 .