F. LE COÛT DE LA RÉFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : 37 MILLIONS D'EUROS EN 2009 ET 427 MILLIONS D'EUROS AU TOTAL SUR 5 ANS
1. Les objectifs de la réforme
Depuis de nombreuses années, chacun convenait de la nécessité de réformer la carte judiciaire , mais aucune réorganisation n'avait été entreprise depuis la réforme initiée en 1958. En dépit des évolutions démographiques, économiques et sociales du pays, la carte judiciaire n'avait fait l'objet depuis cette date que d'adaptations ponctuelles 26 ( * ) .
Elle constituait, ainsi, un frein à la modernisation de la justice et une entrave à sa nécessaire lisibilité pour les citoyens , tant les moyens étaient disséminés entre les 1.200 juridictions implantées sur 800 sites.
En outre, la multiplicité des juridictions laissait subsister trop de structures n'atteignant pas la taille critique, et parfois même n'ayant pas de réelle activité . Elle ne permettait pas une spécialisation devenue indispensable pour les juges, qu'ils soient ou non des magistrats professionnels.
A titre d'illustration, il convient de rappeler que 54 des 181 tribunaux de grande instance (TGI) avaient un nombre de magistrats du siège inférieur à 10 , tandis que 19 d'entre eux avaient une activité inférieure à 1.550 affaires civiles nouvelles par an et à 2.500 affaires poursuivables au plan pénal.
Certains TGI fonctionnaient avec seulement 4 magistrats du siège assurant en même temps le service des tribunaux d'instance (TI) attachés, d'autres n'avaient que seulement 2 magistrats du parquet devant assurer l'ensemble des permanences. Dans de telles conditions, l'organisation des audiences correctionnelles posait des difficultés . En outre, les petites juridictions, qui disposaient de très peu d'effectifs, ne pouvaient fonctionner de manière optimale.
Par ailleurs, la répartition des 181 TGI sur le territoire était très hétérogène , sans que ces localisations répondent à des critères objectifs : 41 départements de métropole ne disposaient que d'un TGI tandis que 45 départements en disposaient de deux. De même, les ressorts des TI étaient très disparates et couvraient de 10.000 habitants à plus de 900.000 habitants, pour une moyenne de 127.000 habitants.
De manière analogue, la rationalisation de l'implantation des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes s'imposait. Trop hétérogène, la carte de ces tribunaux et de ces conseils ne correspondait également plus aux évolutions économiques.
Dans ce contexte, la réorganisation de l'ensemble des juridictions devenait impérieuse pour en améliorer le fonctionnement.
Ainsi, la réforme de la carte judiciaire vise, d'abord, à renforcer la qualité et l'efficacité de la justice en ayant des juridictions disposant d'une activité et d'une taille suffisantes.
Elle doit, également, permettre de créer les conditions d' une justice à un coût optimisé pour le contribuable , en s'appuyant sur la mutualisation des moyens. En outre, les effets de seuil ne permettent pas d'optimiser les ressources humaines.
2. La mise en place de la nouvelle carte judiciaire
La mise en place de la nouvelle carte judiciaire se traduit concrètement par les mesures suivantes :
- 62 conseils de prud'hommes (sur 271) seront regroupés le 3 décembre 2008 et un conseil supplémentaire sera créé ;
- 55 tribunaux de commerce (sur 185) seront regroupés au 1 er janvier 2009 , tandis que 5 seront créés ainsi qu'un tribunal mixte de commerce (outre-mer). Par ailleurs, 23 TGI verront, à la même date, leur compétence commerciale transférée à des tribunaux de commerce, dont 4 créés dans des départements métropolitains qui en étaient jusque-là dépourvus, ainsi qu'au tribunal mixte de commerce créé à Saint-Pierre de la Réunion ;
- 178 TI (sur 473) et autant de juridictions de proximité (sur 474) seront regroupés au 1 er janvier 2010 , tandis que 7 TI et 7 juridictions de proximité seront créés ;
- 23 TGI (sur 181) seront regroupés au 1 er janvier 2011 .
En outre, 31 greffes détachés de TI ont été supprimés, dès l'entrée en vigueur du décret n° 2008-145 du 15 février 2008, et 54 autres le seront au 1 er janvier 2010.
Par ailleurs, un projet de décret, en cours de contreseing, prévoit la fermeture anticipée au 1 er janvier 2009 du TI et de la juridiction de proximité de Barbezieux-Saint-Hilaire et du greffe détaché de Voiron.
Enfin, il convient de rappeler que, dès 2008, ont été installés des pôles de l'instruction .
Au total, la future carte judiciaire comprendra 863 juridictions, contre 1.190 aujourd'hui .
3. Un budget de 92 millions d'euros pour 2009 : 37 millions d'euros assumés par le programme « Justice judiciaire » et 55 millions d'euros mobilisés sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009 afin de financer, sur le programme « Justice judiciaire » , les mesures liées à la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire s'élèvent à 104 millions d'euros en autorisations d'engagement et 37 millions d'euros en crédits de paiement.
Sur le programme « Justice judiciaire », ces crédits se décomposent comme suit :
- 2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre des dépenses de personnel (titre 2) afin de couvrir l'accompagnement social apporté aux personnels des services judiciaires ;
- 22 millions d'euros en autorisations d'engagement et 20 millions d'euros en crédits de paiement affectés en dépenses de fonctionnement, dont 8 millions d'euros (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) au titre de l'aide apportée aux avocats dont le barreau est supprimé dans le cadre de la réforme ;
- 80 millions d'euros en autorisations d'engagement et 15 millions d'euros en crédits de paiement prévus pour les dépenses d'investissement (volet immobilier de la réforme) .
Le financement du volet immobilier de la carte judiciaire sera complété par une mobilisation des crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » à hauteur de 75 millions d'euros en autorisations d'engagement et 55 millions d'euros en crédits de paiement en 2009.
Ce CAS retrace les produits de cessions des immeubles appartenant à l'Etat. En dépense, il permet l'octroi de droits d'utilisation d'une partie de ces produits par les ministères. Le taux de « retour sur cessions » pour le ministère de la justice est fixé à 85 %, le reliquat (15 %) étant affecté au désendettement de l'Etat.
Toutefois, votre rapporteur spécial déplore de manquer de visibilité sur le détail des opérations immobilières qui viendront alimenter le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » en 2009 , le projet annuel de performances de la présente mission ne donnant aucun renseignement en la matière.
4. Une réforme chiffrée à 427 millions d'euros sur 5 ans
Selon les informations communiquées par la Chancellerie à votre rapporteur spécial, le coût de la réforme de la carte judiciaire est estimé 427 millions d'euros sur 5 ans .
Cette évaluation se décompose de la manière suivante :
- après 10,5 millions d'euros consacrés en 2008 aux investissements immobiliers liés à la réforme de la carte judiciaire, une enveloppe de 375 millions d'euros sur 5 ans est prévue pour financer les investissements immobiliers qui devront accompagner les regroupements de tribunaux. Au total, le volet immobilier de la réforme aura ainsi induit une charge de 385,5 millions d'euros ;
- un plan d'accompagnement social des personnels concernés par la réforme de la carte judiciaire de 21,5 millions d'euros , dont 1,5 million d'euros en 2008 et 2 millions d'euros en 2009 ;
- une enveloppe de 20 millions d'euros , dont 5 millions d'euros en 2008 et 8 millions d'euros en 2009, pour accompagner la restructuration des cabinets d'avocats concernés par la réforme de la carte judiciaire 27 ( * ) .
Ainsi que l'avez souligné votre rapporteur spécial l'année dernière 28 ( * ) , cette réforme de la carte judiciaire nécessite donc d'abord une importante « mise de fonds » initiale .
Aussi, votre rapporteur spécial sera attentif à ce que les efforts budgétaires consentis trouvent leur traduction dans l'amélioration de la performance de la mission « Justice » au cours des prochaines années, en particulier en matière de réduction des délais de jugement et de qualité des décisions rendues .
Enfin, votre rapporteur spécial insiste sur le fait que ce budget alloué à la réforme de la carte judiciaire ne tient pas compte des réaménagements nécessaires pour le TGI de Paris .
Sur ce dernier point, un établissement public du Palais de Justice de Paris a été créé en 2004 29 ( * ) pour assurer, notamment, le rôle de maître d'ouvrage. Opérateur du programme « Justice judiciaire », cet établissement public compte 15 ETPT et perçoit une subvention pour charges de service public, en provenance de l'action 6 « Soutien », de 2 millions d'euros .
Au regard des moyens consacrés à cet établissement public et des enjeux pour la juridiction et les professions du droit à Paris, votre rapporteur spécial s'inquiète de l'inertie de ce projet .
* 26 Les dernières adaptations avaient concerné les tribunaux de commerce (36 suppressions en 1999 et 7 autres en 2005) et la création des juridictions de proximité en 2002.
* 27 Au total, 23 barreaux sont concernés par la réforme de la carte judiciaire, regroupant 510 avocats.
* 28 Rapport spécial n° 91 (2007-2008) - tome III - annexe 16.
* 29 Décret n° 2004-161 du 18 février 2004.