Projet de loi relatif aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense

Rapport n° 264 (2007-2008) de M. André DULAIT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 9 avril 2008

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N° 264

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 avril 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi relatif aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense ,

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice - présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. Christian Cambon, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 324 (2006-2007)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le dispositif des emplois réservés, qui consiste dans un accès dérogatoire à la fonction publique pour différentes catégories de bénéficiaires, a été instauré au début du vingtième siècle, avec l'objectif de récompenser certains soldats en leur garantissant une forme de « reconversion » par l'accès à l'emploi public.

Avec la première guerre mondiale, ce dispositif a changé de nature et a été réorienté au service des pensionnés militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

Antérieur à la mise en place du droit de la fonction publique et du statut général des militaires, conçu dans un environnement économique largement disparu (manufactures d'Etat), il a fait l'objet de prorogations et d'adjonctions successives qui en font un mécanisme « sédimenté » dont des pans entiers sont obsolètes.

Pour autant, la pertinence et la nécessité d'un tel dispositif ne sont pas en cause et une modernisation de la procédure d'accès aux emplois réservés de la fonction publique s'imposait.

C'est cette refonte qu'opère le projet de loi soumis à l'examen du Sénat tout en opérant des aménagements juridiques ponctuels sur divers sujets intéressant la Défense.

I. LE DISPOSITIF DES EMPLOIS RÉSERVÉS

A. LES EMPLOIS RÉSERVÉS : SOLIDARITÉ ET RECONVERSION

1. Les origines du dispositif

Mis en place à l'origine pour les militaires de l'armée de terre par la loi du 21 mars 1905, modifiant la loi du 15 juillet 1889 sur le recrutement de l'armée, le dispositif des emplois réservés a été étendu aux marins par la loi du 8 août 1913.

La mise en place d'un accès privilégié aux emplois publics correspond alors à une logique de reconnaissance des services rendus, reprise par la loi du 18 juillet 1924.

La première guerre mondiale conduit à assigner au dispositif un second objectif : l'emploi des invalides de guerre. La loi du 17 avril 1916 réserve préférentiellement des emplois, pour une durée de cinq ans à compter de la cessation des hostilités, aux militaires et marins réformés n°1, retraités par suite de blessures ou d'infirmités contractées au service pendant la guerre. Ce droit de préférence provisoire a été reconduit à plusieurs reprises à partir de 1923. Il a été reconduit pour la dernière fois en 1983, jusqu'en 1989. Des nominations sont néanmoins intervenues sur cette base depuis cette date.

Initialement conçu pour offrir un débouché aux militaires, le dispositif des emplois réservés s'est donc très rapidement vu assigner un second objectif d'emploi des invalides de guerre.

Ce second objectif, qui demeure, est aujourd'hui devenu plus marginal en volume. Le dispositif des emplois réservés s'inscrit désormais dans la problématique plus large de la reconversion, laquelle a pris une dimension nouvelle avec la professionnalisation des armées.

2. La problématique de reconversion : une actualité particulière

Préoccupation ancienne du ministère de la défense, la problématique de la reconversion des militaires se pose avec une acuité particulière depuis la professionnalisation des armées.

Toutes les conséquences de la professionnalisation n'ont certainement pas été tirées dans ce domaine si l'on considère, d'une part le nombre important des militaires qui quittent le service sans droit à pension militaire, (19 422 en 2005 contre 9 971 en 2000) et, d'autre part, l'augmentation significative du nombre d'allocataires du chômage (10 000 fin 2005, soit un quasi-doublement par rapport à 2000) et, par conséquent du coût de cette indemnisation, 85 millions d'euros en 2005.

De surcroît, l'ancienneté moyenne actuelle des hommes du rang n'est que de 4,4 ans, les effets de la professionnalisation ne sont donc pas encore pleinement perceptibles.

En raison de la nécessité de maintenir une moyenne d'âge compatible avec les spécificités de la mission des militaires, 30 000 militaires sont rendus à la vie civile chaque année, les deux-tiers étant des militaires du rang, titulaires de contrats courts.

Sur ce total, les militaires ayant servi pendant plus de quatre ans (environ 18 000 par an, dont environ 7 000 militaires du rang) sont éligibles au dispositif de reconversion de la Défense. Environ 9 000 personnes demandent à en bénéficier chaque année.

Ce dispositif, qui mobilise environ 100 millions d'euros par an, comprend une vaste gamme d'outils dont deux modalités d'accès à l'emploi public prévues par le statut général des militaires :

- l'accès à la fonction publique sans concours par voie de détachement institué par la loi du 2 janvier 1970, pérennisé et ouvert à l'ensemble des militaires de carrière et sous contrat par la révision du statut général des militaires (article L 4139-2 du code de la défense) ; cette procédure permet de reconvertir entre 200 et 300 personnes chaque année ;

- l'accès par la voie des emplois réservés, prévu par l'article L. 4139-3 du code de la défense, selon lequel « le militaire, à l'exception de l'officier de carrière et du militaire commissionné, peut se porter candidat pour l'accès aux emplois réservés, sur demande agréée, dans les conditions prévues par le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.
En cas d'intégration ou de titularisation, la durée des services effectifs du militaire est reprise en totalité dans la limite de dix ans pour l'ancienneté dans le corps ou le cadre d'emploi d'accueil de catégorie C. Elle est reprise pour la moitié de la durée des services effectifs dans la limite de cinq ans pour l'ancienneté dans le corps ou le cadre d'emploi de catégorie B » .

Dans un contexte d'annonce de restructuration des implantations de la défense, la dynamisation d'un mécanisme de reconversion dans la fonction publique présente un intérêt évident.

D'une ampleur inégalée puisque, selon les estimations, 30 000 à 50 000 emplois pourraient être supprimés dans les armées sur la prochaine période de programmation, ces suppressions d'emplois devraient s'opérer principalement par non-renouvellement de contrats.

Il importe que la Défense puisse rendre ces personnels à la vie civile dans de bonnes conditions dans la mesure où, parallèlement, elle devra poursuivre ses recrutements dans un environnement de plus en plus concurrentiel.

3. Le fonctionnement actuel des emplois réservés

Ce dispositif, qui constitue à l'origine un droit accessoire du droit à pension, est inséré dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

Pour définir le nombre des emplois réservés, un pourcentage est appliqué au flux de recrutement dans des catégories d'emplois énumérées par une liste limitative. Cette nomenclature précise, pour chaque emploi, les pourcentages offerts aux ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité. Sur ce total, 10 % sont réservés aux publics prioritaires.

Le dispositif distingue trois catégories de bénéficiaires par ordre de priorité, à qui sont opposées des conditions d'âge, de délai et de durée de service différentes :

- les personnes prioritaires : invalides de guerre et militaires blessés en opérations, veuves et orphelins. Ont été progressivement ajoutés à ces personnes prioritaires d'autres publics comme les conjoints de militaires, policiers, douaniers décédés en service, les orphelins de sapeurs-pompiers, professionnels ou volontaires ou, plus récemment les victimes d'attentats terroristes ;

- les militaires réformés pour cause de blessure, de maladie ou d'infirmité ;

- les militaires en reconversion.

Les candidats doivent remplir des conditions d'aptitude physique et professionnelle.

La procédure repose sur la sélection des bénéficiaires par la voie d'un examen professionnel réparti en catégories, B et C.

Lors de leur inscription, les candidats choisissent un corps et deux départements d'affectation.

Ces choix ne correspondant pas forcément aux postes disponibles, le ministre chargé des anciens combattants prend un arrêté de répartition fixant le nombre, la nature et la répartition géographique des postes. Seuls sont ainsi organisés des examens donnant accès à des emplois pour lesquels des recrutements sont avérés.

L'ensemble des candidats ayant réussi l'examen ne figure donc pas automatiquement sur les listes de classement. Les candidats non retenus conservent le bénéfice de leur réussite au titre des deux années suivantes pour solliciter leur inscription sur une liste de classement. En revanche, les personnes classées conservent le bénéfice de leur classement jusqu'à l'obtention d'un emploi.

Les listes de classement sont établies par catégorie d'emploi en fonction des résultats à l'examen pondérés par une série de bonifications qui font une large place à l'ancienneté des candidats.

Les personnes qui figurent sur les listes sont affectées dans l'ordre de classement : l'administration d'accueil n'a par conséquent pas le choix des personnes, qui leur sont imposées. Celles-ci disposent d'un délai d'un mois pour faire connaître leur décision sur la proposition qui leur est faite.

En cas d'acceptation, les administrations disposent de deux mois pour procéder à la nomination des intéressés. Cette règle de nomination dans l'ordre de la liste de classement permet un traitement des bénéficiaires dans le strict respect de l'ordre de priorité mais elle induit aussi des effets pervers, les administrations d'accueil étant réticentes à accueillir des personnes recrutées selon ces modalités.

Dans l'hypothèse où le nombre de candidats inscrits sur les listes de classement est inférieur au nombre de vacances dans les administrations concernées, les postes sont remis à la disposition des administrations dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire par concours.

En moyenne, sur la période 1999-2004, 2241 candidats ont été convoqués, 1536 se sont présentés et 743 ont été admis.

En moyenne sur la même période, 775 désignations sont intervenues chaque année.

Il convient de rappeler que les bénéficiaires des emplois réservés sont pris en compte au titre de l'obligation d'emploi de 6 % de personnes handicapées fixée par la loi du 10 juillet 1987 et reprise dans le code du travail. Ces dernières ne relèvent plus, depuis la loi du 11 février 2005, du dispositif des emplois réservés dont 6 % des postes leur étaient précédemment réservés. Elles sont désormais intégrées à la fonction publique par la voie du contrat. De fait, ce système avait marqué ses limites puisqu'en 2002, près de 5 000 personnes handicapées, classées avant 1999, étaient toujours en attente de nomination.

B. UNE MODERNISATION NÉCESSAIRE

1. Un dispositif ancien dont des pans entiers sont devenus inopérants

Conçu, pour l'essentiel, après la fin de la première guerre mondiale, le dispositif des emplois réservés a fait depuis lors l'objet de prorogations successives sans réforme de fond.

Désuet sur bien des points, il s'adresse à une société dont les structures familiales ont considérablement changé, à une fonction publique dont les modes de gestion et la nature des emplois a considérablement évolué et à un environnement économique radicalement différent.

Le texte fait ainsi référence, pour les orphelins de guerre aux emplois destinés aux mineurs dans l'administration, pour les garçons, et aux emplois d'ouvrières des manufactures de l'Etat, pour les filles.

2. Une « sous-utilisation » du dispositif en volume

En dépit de l'importance du nombre de postes offerts, le dispositif des emplois réservés peine à constituer un véritable débouché vers les corps civils pour les militaires : sur les 3 544 postes offerts en 2005, 2 922 ont été rendus aux administrations.

Le nombre de postes effectivement pourvus enregistre même une décroissance régulière depuis 2002 : 861 en 2002, 628 en 2003, 720 en 2004, 531 en 2005 et 381 en 2006.

La légère croissance enregistrée en 2007, avec 503 désignations, ne marque pas un renversement de tendance significatif

3. Des procédures inadaptées

Les procédures actuelles ne semblent donner satisfaction à aucune des parties en présence.

Les militaires, et notamment les jeunes engagés, perçoivent l'examen professionnel comme un obstacle et manifestent une réticence à s'y préparer. C'est pourquoi, sur un volume théorique de postes disponibles, seule une faible proportion est finalement honorée.

A cet égard, la désignation de cette seconde carrière sous le vocable « d'emplois réservés » est certainement source d'ambigüité.

L'accès à la fonction publique par la voie des emplois réservés est une entrée dans le corps pour l'administration d'accueil alors que le militaire est un agent public qui dispose de plusieurs années d'ancienneté.

Les administrations d'accueil, quant à elles, perçoivent ce dispositif comme une contrainte sans contrepartie.

Les examens sont lourds et coûteux à organiser. Ils ne sont au demeurant pas organisés de façon régulière et systématique, ce qui fait peser une incertitude sur les candidats.

Le système de classement ne laisse aux administrations aucune latitude quant au choix de la personne recrutée et l'adéquation de son profil avec le poste ouvert. Dans un contexte de tension budgétaire et de réduction de postes, cette donnée devient déterminante pour les gestionnaires.

Le caractère restrictif des choix géographiques des lauréats, qui ne correspond pas forcément à la disponibilité des emplois, les conduit parfois à demeurer longtemps sur les listes et ne répond plus aux besoins des administrations d'une mobilité relative.

A tous égards, le dispositif fait preuve d'une rigidité excessive qui se traduit par une désaffection partagée, tant par les candidats que par les administrations.

II. LE PROJET DE LOI

A. DES PRINCIPES MAINTENUS

1. Une procédure dérogatoire

Le principe d'une procédure spécifique d'accès à la fonction publique, dérogatoire au droit commun du concours, gérée au niveau interministériel par le ministre chargé des anciens combattants, est maintenu et réaffirmé dans son caractère « d'obligation nationale ».

Tous les corps ou cadres d'emploi des catégories B et C des trois fonctions publiques sont concernés par l'accès par la voie des emplois réservés.

2. Deux catégories de bénéficiaires

Le principe de deux catégories de bénéficiaires est maintenu lui aussi.

La première, prioritaire, est constituée des invalides de guerre et des militaires blessés au cours de campagne de guerre, ou, en cas de décès, de leurs conjoints et enfants.

La seconde catégorie est constituée de militaires ayant accompli un certain nombre d'années de service et pour qui les emplois réservés constituent une forme de reconversion.

La répartition en deux enveloppes, 10 % des emplois étant réservés aux personnes prioritaires dans le régime actuel, est en revanche supprimée. Ces personnes prioritaires ont représenté moins de trente candidatures sur les quinze dernières années, nombre pour lequel la quote-part de 10 % était manifestement surévaluée. De nombreux postes étaient ainsi reversés au bénéfice de la seconde catégorie.

La condition de durée de service, maintenue à quatre ans pour les militaires, n'est pas opposable aux militaires réformés ou retraités pour blessures, maladies ou infirmités imputables au service.

B. UN ÉLARGISSEMENT DU CHAMP D'APPLICATION

1. L'extension du champ des bénéficiaires

La définition des bénéficiaires prend acte de l'évolution de la société en élargissant aux concubins et partenaires de PACS survivants le bénéfice de l'accès aux emplois réservés, au titre de la première catégorie.

La voie des emplois réservés est également ouverte aux personnes ayant subi une atteinte à leur intégrité physique du fait de leurs fonctions ou attributions.

Le projet de loi n'opère plus de distinction entre filles et garçons pour ce qui concerne les emplois susceptibles d'être occupés par les orphelins, à qui sont ouverts l'ensemble des emplois réservés.

La première catégorie de bénéficiaires bénéficie d'un accès prioritaire aux emplois réservés et de dispositions préférentielles pour la localisation de l'emploi. Les emplois non pourvus au titre de la première catégorie sont reversés au bénéfice de la seconde, composée des militaires.

Pour ce qui concerne les militaires, le projet de loi prévoit que l'accès aux emplois réservés est ouvert aux militaires servant à titre étranger, y compris aux non ressortissants de l'Union européenne. Cet élargissement ne devrait cependant concerner qu'un flux très limité de personnes.

2. Un élargissement des possibilités de reconversion

Le projet substitue le principe d'un accès par la voie des emplois réservés à tous les corps, sauf exceptions établies par une liste, à une logique de définition limitative des emplois accessibles par la voie des emplois réservés.

La logique d'un pourcentage des flux de recrutement est préservée.

Le texte pose le principe d'une nomination en qualité de stagiaire ou d'élève stagiaire dans l'administration concernée, avec une position de détachement, prorogée aussi longtemps que nécessaire à l'égard du ministère de la Défense.

C. UN ASSOUPLISSEMENT DU DISPOSITIF

Le fonctionnement concret du dispositif est, pour l'essentiel, renvoyé au décret. Il est prévu d'élargir le champ géographique du choix des candidats. L'objectif de cet élargissement est d'introduire plus de souplesse dans le dispositif.

Les candidats ne devront plus choisir deux départements mais deux régions pour leur zone géographique d'affectation. Ils pourront également choisir, afin d'augmenter leurs chances de trouver un emploi rapidement, d'être inscrits sur une liste nationale.

Dans le même esprit, le délai dans lequel ils doivent donner une réponse à une proposition est réduit d'un mois à dix jours ou encore, les visites médicales systématiques avant l'examen sont supprimées.

Les limites d'âge qui leur étaient opposables sont désormais celles du corps ou cadre d'emplois sollicité.

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LA NÉCESSITÉ DE CLARIFIER LES DEUX LOGIQUES À L'oeUVRE DANS LE DISPOSITIF

Le projet de loi réaffirme la coexistence au sein du même dispositif de deux logiques.

Une logique de solidarité nationale à l'égard des militaires blessés en opérations mais aussi de toute personne atteinte dans son intégrité physique alors qu'elle se trouvait au service de la collectivité coexiste avec une logique de mobilité des militaires vers la fonction publique civile. Cette deuxième logique est proche de celle qui prévaut dans le dispositif dit « 70-2 ».

A l'évidence, la logique de solidarité nationale doit être maintenue et compte tenu du faible nombre de personnes auxquelles elle s'adresse, 32 personnes entre 1991 et 2007, soit environ 5 personnes par an, elle ne soulève pas de réelle difficulté, ni de principe, ni de mise en oeuvre.

En revanche, si les emplois réservés ont constitué le « support » de la mobilité des militaires vers la fonction publique par « assimilation » aux blessés en opérations en l'absence de dispositif alternatif, c'est bien une logique de deuxième carrière et non une logique de reconnaissance des services rendus, qui est à l'oeuvre pour eux.

C'est pourquoi votre Commission souhaite qu'une dénomination plus attractive et moins ambigüe soit appliquée à ce dispositif.

Elle considère également que les militaires réformés pour cause de maladie, de blessure ou d'infirmité, qui constituent actuellement une catégorie spécifique qui ne figure pas dans les bénéficiaires de premier rang, soient clairement rattachés aux personnes prioritaires dans la mesure où ils ressortissent bien à la catégorie des personnes qui, soumises à un statut législatif, se sont trouvées dans l'incapacité permanente de poursuivre leur activité professionnelle.

Elle propose également que cet accès à la fonction publique ne soit pas ouvert aux personnes radiées des cadres ou ayant fait l'objet d'une radiation de contrat pour motif disciplinaire. La défense ne saurait faire bénéficier d'un accès dérogatoire à la fonction publique de personnes qui ne lui auraient pas donné satisfaction.

B. L'IMPÉRATIF DE BANALISER LA MOBILITÉ DES MILITAIRES

Ce projet de loi très spécifique sur les emplois réservés s'inscrit dans une réflexion beaucoup plus large sur la reconversion des militaires d'une part et le décloisonnement des corps de la fonction publique, d'autre part.

Ainsi, ce dispositif dérogatoire pourrait constituer le prélude à la banalisation des passerelles au sein de la fonction publique mais aussi entre personnels sous statut militaire et fonction publique et vice -versa, comme le prévoit au demeurant le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnel dans la fonction publique prochainement soumis à l'examen du Sénat.

Aussi d'après les informations fournies à votre rapporteur, le gouvernement a poursuivi sa réflexion et la concertation et envisage désormais un dispositif plus fluide, inspiré des dispositions qui prévalent pour le recrutement de la fonction publique territoriale et des dispositions relatives à la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle. Votre Commission se félicite de cette modification qui fait passer le présent projet de loi du « toilettage » à la réforme de fond.

Compte tenu des modifications envisagées pour ce projet de loi qui font une large part au choix des administrations d'accueil, elle estime qu'il n'y a plus lieu de limiter l'accès par la voie des emplois réservés aux seules catégories B et C. Elle propose par conséquent d'ouvrir l'accès à la catégorie A dans les proportions et sous réserve des exceptions prévues par décret en conseil d'Etat. Pour plus de souplesse, cet accès ne serait possible que par l'inscription sur une liste d'aptitude nationale.

A terme, réserve faite des bénéficiaires prioritaires, les dispositifs « emplois réservés » et « 70-2 » ont clairement vocation à se rapprocher, et votre commission le souhaite vivement.

C. LA DIFFICULTÉ DE FAIRE MONTER EN PUISSANCE LE DISPOSITIF

Votre Commission partage le constat établi par le Gouvernement sur le dispositif des emplois réservés et la nécessité de le réformer.

Elle s'interroge toutefois sur la capacité du dispositif, même rénové, à représenter un véritable débouché pour la reconversion et à jouer tout son rôle dans un contexte de réduction programmée des effectifs de la fonction publique, même si cette réduction, compte tenu des évolutions démographiques, ne signifie pas, bien au contraire, l'arrêt de tout recrutement.

Elle considère qu'il devra évoluer dans le sens d'un intérêt partagé entre les candidats et les administrations d'accueil plus que dans celui d'une « obligation nationale », vécue comme imposée et qui risque dans ce cas de rester lettre morte.

Il appartiendra à l'outil de reconversion de la Défense de préparer mieux encore les militaires qui quittent l'institution à leur nouvelle carrière, qu'elle soit au demeurant dans la fonction publique ou dans le secteur privé.

Les objectifs quantitatifs assignés à cette réforme seront particulièrement difficiles à évaluer. Avec un mode de fonctionnement rénové et l'augmentation prévisible du nombre de candidats, il serait souhaitable que l'ensemble des postes théoriquement disponibles, soit environ 3 000 par an, soient effectivement pourvus par la voie des emplois réservés.

L'information des bénéficiaires potentiels et des administrations devra être renforcée par une communication efficace.

Sous le bénéfice de ces observations, votre Commission vous recommande l'adoption du présent projet de loi, assorti des amendements qu'elle sous soumet.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Refonte du dispositif des emplois réservés (chapitre IV du titre III du livre III du CPMIVG)

Cet article opère une refonte complète du chapitre IV « emplois réservés » du titre III « droits et avantages accessoires » du Livre III « droits et avantages attachés à la qualité d'ancien combattant ou de victime de la guerre » du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre qui passe de 58 à 16 articles, sous l'effet notamment de la suppression de précisions de caractère règlementaire.

L'article L. 393 définit les principes généraux applicables aux emplois réservés.

Il pose le principe du recrutement par la voie des emplois réservés comme « obligation nationale à laquelle concourent l'Etat, les collectivités locales, les établissements publics qui leur sont rattachés » ainsi que la fonction publique hospitalière. De facto, le premier alinéa proposé pour l'article L. 393 constitue un élargissement aux autres fonctions publiques que celle de l'Etat de l'accès par la voie des emplois réservés : théoriquement ouvert en droit, cet accès n'était pas organisé par le code des pensions militaires d'invalidité et n'était donc pas mis en oeuvre, à de très rares exceptions près.

Il dispose que les bénéficiaires « peuvent être recrutés de manière dérogatoire, sans concours, sur des emplois réservés à cet effet dans les corps et cadres d'emplois des fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ».

Ces bénéficiaires doivent remplir les conditions posées par les articles 5 et 5 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant statut général des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales. Ce texte pose cinq conditions qui portent sur :

- la nationalité française ;

- la jouissance des droits civiques ;

- le casier judiciaire ;

- la position au regard du code du service national ;

- les conditions d'aptitude physique « exigées pour l'exercice de la fonction compte tenu des possibilités de compensation du handicap ».

L'article 5 bis du statut général des fonctionnaires aménage la condition de nationalité pour les ressortissants des Etats membres de la communauté européenne ou partie à l'accord sur l'espace économique européen en leur ouvrant les emplois qui sont « séparables de l'exercice de la souveraineté » et de comportent pas de « participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'Etat ou des autres collectivités publiques ».

Le texte proposé pour l'article L. 393 exclut du bénéfice des emplois réservés les personnes exclues depuis moins de cinq ans de la fonction publique pour un motif disciplinaire .

Il définit trois catégories de bénéficiaires par ordre de priorité :

- les articles L. 394 à L. 396 sont relatifs aux bénéficiaires prioritaires (pensionnés de guerre), sans condition de délai ;

- les bénéficiaires mentionnés à l'article L. 397 (militaires réformés) à qui sont proposés, sous conditions d'âge et de délai les emplois non pourvus par la première catégorie ;

- puis les autres bénéficiaires, mentionnés aux articles L. 398 et L. 399 (militaires et anciens militaires), sous conditions d'âge et de délai.

Le dernier alinéa de l'article prévoit que les postes non pourvus sont remis à la disposition des administrations et des collectivités publiques . L'article L. 407 définit les conditions dans lesquelles ces postes sont remis à la disposition des administrations qui doivent, avant de pouvoir les remettre éventuellement au concours, les proposer à d'autres publics prioritaires.

La section 1 est consacrée aux bénéficiaires des emplois réservés.

L'article L. 394 définit six catégories de bénéficiaires des emplois réservés, auxquels aucune condition d'âge, de délai ou de durée de service n'est opposable :

- les invalides de guerre titulaires d'une pension militaire d'invalidité en raison de blessures reçues ou de maladies contractées ou aggravées dans le cadre du service au cours des guerres ou des expéditions déclarées campagnes de guerre, cette dernière notion se confondant avec celle d'opération extérieure figurant à l'article L. 4123-4 du code de la Défense. Un décret précise les lieux, début et fin de chaque opération permettant l'accès des militaires concernés aux emplois réservés ;

- les victimes civiles de la guerre ;

- les sapeurs pompiers volontaires victimes d'un accident ou atteints d'une maladie contractée en service ou à l'occasion du service ;

- les victimes d'un acte de terrorisme ;

- les personnes sous statut législatif ou réglementaire ayant subi une atteinte à leur intégrité physique, contracté ou vu s'aggraver une maladie en service ou à l'occasion du service, et se trouvant de ce fait dans l'incapacité permanente de poursuivre leur activité professionnelle ;

- les personnes ayant subi les mêmes dommages que les précédentes en « exposant leur vie, à titre habituel ou non, ont contribué à une mission d'assistance à personne en danger ».

Cet article élargit le champ des bénéficiaires directs des emplois réservés dans la mesure où, en dehors de la première catégorie et des militaires réformés, les situations visées ouvraient précédemment ce droit au conjoint survivant ou aux enfants orphelins des personnes touchées.

Le délai de dix ans à compter du jour de l'admission au droit à pension, pendant lequel les pensionnés de guerre pouvaient bénéficier de l'accès aux emplois réservés, est supprimé.

L'article L. 395 prend en considération les évolutions de la société depuis la première rédaction du code et, notamment, la féminisation des armées.

Il ouvre l'accès aux emplois réservés aux conjoints , aux partenaires de PACS et aux concubins des personnes visées à l'article L. 394 décédées ou disparues dans les circonstances visées par l'article ainsi que des militaires décédés, disparus en service ou pensionnés pour aliénation mentale.

Dans les cas où les personnes visées à l'article L. 394 ont des enfants mineurs, l'autre parent ou le soutien de famille qui a la charge éducative ou financière des enfants peut également accéder aux emplois réservés . Cet accès est également ouvert au parent ou au soutien de famille de l'enfant d'un militaire décédé ou disparu en service, ce que permet d'ores et déjà la référence à l'article L. 394, ou pensionné pour aliénation mentale. Votre Commission vous propose par conséquent un amendement supprimant la référence aux militaires décédés ou disparus en service.

L'article L. 396 ouvre l'accès aux emplois réservés aux enfants :

- orphelins de guerre et pupilles de la Nation ;

- des bénéficiaires visés à l'article L. 394 « dont le décès, la disparition ou l'incapacité de pourvoir à leurs obligations et à leurs charges de famille est imputable aux situations énumérées » ;

- des militaires décédés ou disparus en service, ce que permet déjà la référence à l'article L. 394, ou dont la pension relève de l'article L. 124 (pensionné pour cause d'aliénation mentale).

Aucune condition de délai n'est imposée. En revanche, les enfants devaient être âgés de moins de 21 ans au moment des faits . Si cet âge ne correspond plus à la majorité actuelle, il est revanche cohérent avec un âge auquel les enfants sont encore souvent à charge de leurs parents.

L'article L. 397 ouvre l'accès aux emplois réservés, dans la mesure où ceux-ci n'ont pas été pourvus par les bénéficiaires visés aux articles précédents, aux « anciens militaires , autres que ceux visés à l'article L. 394, qui ont du quitter l'armée du fait de blessures, maladies ou infirmités reconnues imputables au service ».

Sont exclues du dispositif les personnes qui sont devenues fonctionnaires civils.

Les militaires réformés peuvent postuler sans condition de durée de service.

En revanche, des conditions d'âge et de délai sont fixées par décret en Conseil d'Etat. Dans le régime actuel, le délai pendant lequel les militaires peuvent postuler aux emplois réservés après leur cessation d'activité est de trois ans, éventuellement renouvelable après guérison d'une maladie à évolution lente. D'après les informations fournies à votre rapporteur, ce délai serait porté à six ans .

Considérant que les militaires réformés pour cause de blessures maladies ou infirmités reconnues imputables au service pourraient être parfaitement fondés à se prévaloir des termes du 5° de l'article L. 394 selon lequel les « personnes qui, soumises à un statut législatif ou réglementaire, dans le cadre de leurs fonctions professionnelles au service de la collectivité (...)ont subi une atteinte à leur intégrité physique » peuvent prétendre aux emplois réservés sans conditions d'âge , de délai, ni de durée de service, votre Commission vous propose de supprimer cet article L. 397 .

L'article L. 398 est relatif aux emplois réservés comme mode de reconversion des militaires .

Il rend le dispositif accessible :

- aux militaires autres que ceux mentionnés à l'article L. 394 ;

- aux anciens militaires à l'exclusion de ceux qui sont devenus fonctionnaires civils et de ceux qui ont été radiés des cadres ou dont le contrat a été résilié pour motif disciplinaire.

Des conditions d'âge et de délai sont prévues.

La durée de service nécessaire pour accéder aux emplois réservés est de quatre ans ; elle est cohérente avec la durée de service minimale nécessaire au bénéfice des dispositifs de reconversion au sein de la Défense. Le délai pendant lequel les anciens militaires peuvent postuler aux emplois réservés est de trois ans après la cessation d'activité .

Le texte prévoit également que les anciens militaires ne doivent pas avoir fait l'objet d'une radiation des cadres ou d'une résiliation de contrat pour motif disciplinaire au cours des cinq dernières années. Conjuguée la limite des trois ans pour postuler, cette condition interdit de facto l'accès aux emplois réservés à ces anciens militaires. Votre Commission vous propose de l'exclure de jure , considérant que la procédure d'accès à la fonction publique par la voie des emplois réservés pour les militaires constitue une forme de reconnaissance des services rendus et qu'elle ne saurait bénéficier à des personnes dont l'armée a souhaité se séparer pour des motifs disciplinaires.

L'article L. 399 ouvre le bénéfice des emplois réservés aux militaires servant à titre étranger , dans les mêmes conditions d'âge et de délai que pour les militaires et anciens militaires de nationalité française visés à l'article L. 398.

Il ouvre l'accès à la fonction publique à des ressortissants de pays tiers à l'Union européenne. Comme aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne seuls les emplois qui sont « séparables de l'exercice de la souveraineté » et ne comportent pas de « participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'Etat ou des autres collectivités publiques » pourront leur être proposés.

Cette disposition, très forte sur le plan symbolique, ne devrait viser qu'un nombre limité de personnes, compte tenu notamment du niveau des pensions servies aux légionnaires, appelés à servir fréquemment en opérations extérieures.

La section 2 définit la procédure d'accès aux emplois réservés.

L'article L. 400 pose un principe général d'accès aux corps de la fonction publique d'Etat et de la fonction publique hospitalière classés en catégorie B et C ou de niveau équivalent.

Cet article inverse le principe qui s'applique actuellement, selon lequel une nomenclature établit la liste limitative des emplois accessibles par la voie des emplois réservés. Cette nomenclature est établie par les articles D. 311 à D. 313 du Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Présentée sous forme de tableaux, elle indique la désignation des emplois, le groupe d'invalidité, la catégorie dans laquelle ils sont rangés et les proportions réservées aux deux catégories de bénéficiaires, prioritaires et militaires, les conditions d'accès ; des observations complémentaires précisent, le cas échéant, les conditions spécifiques d'accès qui peuvent porter sur des compétences particulières ou les infirmités incompatibles.

Dans le dispositif proposé par le projet de loi, les exceptions peuvent être tirées de la nature des emplois ou du faible nombre des postes mis au recrutement. La liste en est fixée par décret en Conseil d'Etat.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, seul un petit nombre de corps devraient être visés par cette liste, les conditions spécifiques d'accès prévues à certains corps étant par ailleurs opposables aux postulants par la voie des emplois réservés.

Pour ce qui concerne la fonction publique territoriale, l'article L. 400 prévoit que les bénéficiaires d'emplois réservés « peuvent être recrutés par l'autorité territoriale ». Cette faculté laissée à l'autorité territoriale répond à la fois au principe de libre administration des collectivités territoriales et aux règles applicables en matière de recrutement au sein de la fonction publique territoriale selon lesquelles l'inscription sur une liste d'aptitude ne vaut pas recrutement.

L'article L. 401 prévoit qu'un pourcentage est appliqué au nombre de postes déclarés vacants pour chaque concours ouvert dans les catégories concernées ainsi qu'à l'occasion de la déclaration des postes vacants auprès des centres de gestion pour la fonction publique territoriale.

Ce pourcentage qui atteint actuellement 25 % pour certaines catégories, devra être défini pour chaque corps.

L'article L. 402 maintient le principe d'un examen pour l'inscription sur une liste d'aptitude. Cette liste peut être régionale ou nationale, selon le voeu exprimé par le candidat.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le critère géographique est souvent décisif pour les candidats et l'Ile de France qui concentre un nombre important de postes, reste peu attractive. La liste nationale permet cependant d'obtenir un emploi rapidement.

L'article L. 402 ouvre la possibilité de déroger, le cas échéant, à la condition de diplôme posée pour l'accès à un corps ou cadre d'emploi.

La définition des conditions d'aptitude physique est renvoyée à un décret en Conseil d'Etat.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, ce dispositif devrait évoluer par voie d'amendement du gouvernement au profit d'un mécanisme qui emprunte aux procédures de la fonction publique territoriale sur le fondement de la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle.

L'article L. 403 prévoit que, pour les fonctions publiques de l'Etat et hospitalière, l'autorité administrative compétente désigne les candidats inscrits sur les listes d'aptitude par ordre de classement.

Dans l'hypothèse où le nombre de candidats inscrits sur les listes d'aptitude régionales est insuffisant, il est fait appel à la liste nationale, dans l'ordre de classement.

L'article L. 404 est relatif à la fonction publique territoriale : il prévoit que, lors des recrutements, les listes d'aptitude aux emplois réservés transmises aux centres de gestion sont examinées préalablement à la nomination d'un candidat inscrit sur une liste d'aptitude établie à l'issue des concours ; les deux types de liste emportant les mêmes effets pour l'autorité territoriale et les candidats.

L'article L. 405 précise que le candidat inscrit sur liste d'aptitude est nommé en qualité de stagiaire ou d'élève stagiaire selon les modalités fixées par le statut particulier du corps d'accueil. Pour la fonction publique hospitalière, le texte précise que le directeur de l'établissement « est tenu de procéder à son recrutement à la demande de l'autorité administrative compétente de l'Etat ».

Cet article fixe une obligation pour le candidat d'accepter l'emploi dans lequel il est nommé, faute de quoi il est radié des listes et a épuisé ses droits aux emplois réservés.

L'article L. 406 précise la position statutaire des stagiaires à l'égard du ministère de la Défense. Il précise que le militaire suit ce stage en position de détachement et que, s'il est sous-contrat, son contrat est prorogé de droit jusqu'à la fin du stage ou de la scolarité obligatoire et de leur renouvellement éventuel.

L'article L. 407 précise les conditions dans lesquelles un poste à pourvoir non attribué peut être remis à la disposition de l'administration où de l'établissement public hospitalier qui l'a déclaré vacant. A la différence du régime qui s'applique actuellement, le poste ne peut être remis directement au concours mais il doit être pourvu par des catégories de bénéficiaires énumérés par ordre de priorité : les travailleurs handicapés, les personnels en voie de reconversion professionnelle.

L'article L. 408 prévoit que les bénéficiaires visés par les articles L. 397 à L. 399 (anciens militaires et militaires) peuvent se présenter aux concours internes après un an de service effectif, sans que puissent leur être opposées des conditions d'âge et d'ancienneté de service.

Votre Commission vous propose d'adopter l'article 1er assorti des amendements précédemment évoqués.

Article 2 - Période transitoire

Cet article définit les dispositions applicables aux candidats ayant réussi aux examens des emplois réservés et se trouvant en attente de nomination à la date de promulgation de la loi.

Il tient compte du fait que, dans le régime actuel, les candidats aux emplois réservés peuvent se trouver dans une situation où ils ont réussi à l'examen professionnel mais où, compte tenu de leur choix de poste et/ou de départements, ils n'ont pu être inscrits sur les listes de classement calibrées en fonction du nombre de postes effectivement disponibles. Ces candidats peuvent rester dans cette situation dans les deux années qui suivent leur succès à l'examen, durée après laquelle ils doivent le repasser.

Le texte prévoit que le candidat ayant réussi aux examens conserve ses droits jusqu'à la fin de l'année qui suit celle de l'entrée en vigueur de la loi.

Au cours de cette période transitoire, le ministre chargé des anciens combattants peut définir une répartition géographique des emplois destinés aux candidats admis lors des deux sessions précédentes qui n'ont pas été inscrits sur des listes d'aptitude. Cette répartition géographique vise à réorienter les candidats vers des choix géographiques plus compatibles avec des postes effectivement disponibles. Ces candidats peuvent choisir deux départements maximum par emploi, s'inscrire sur une liste de classement nationale ou encore demander d'autres emplois relevant d'autres corps ou cadres d'emploi auxquels le même examen donne accès.

Ces candidats sont alors inscrits sur une liste de classement, à la suite des candidats figurant déjà sur les listes.

Si le candidat en a admis le principe, il peut se voir proposer un emploi situé dans un département différent.

A défaut d'acceptation d'une proposition dans les dix jours, le candidat est réputé la refuser et perd tout droit aux emplois réservés.

Votre commission vous propose d'adopter cet article , assorti d'un amendement de clarification rédactionnelle .

Article 3 - Accès à l'examen des candidats concernés par la période transitoire

Cet article ouvre la possibilité aux candidats mentionnés à l'article 2 de se présenter à un examen durant la période transitoire.

Votre Commission vous propose un amendement de clarification rédactionnelle à cet article.

Article 4 - Caducité au terme de la période transitoire

Cet article pose un principe général de caducité au terme de la période transitoire des procédures engagées avant la date de la promulgation de la loi, qu'il s'agisse des procédures de reclassement pour inaptitude professionnelle, des listes de classement établies avant la promulgation de la loi ou au titre de la période transitoire.

Votre Commission vous propose un amendement de clarification rédactionnelle à cet article.

Article 5 - Coordination avec le code du travail

Cet article modifie le code du travail pour modifier les références qui y sont faites au code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre pour la prise en compte des bénéficiaires des emplois réservés dans le décompte de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre et assimilés.

Sont concernés les bénéficiaires des articles L. 394 à L. 396, invalides de guerre et « assimilés », conjoints et enfants.

Votre Commission vous propose un amendement rédactionnel à cet article, dans la perspective de l'entrée en vigueur, le 1 ^er mai 2008, de la rédaction du code du travail issue de la loi n° 2008-67 du 21 janvier 2008 de ratification de l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative à la partie législative du code du travail.

Article 6 - Accès dérogatoire des conjoints et partenaires de PACS des personnels civils et militaires de la Défense décédés au corps des secrétaires administratifs du ministère de la Défense

Cet article vise à élargir à la catégorie B un dispositif existant pour la catégorie C qui permet au conjoint d'un personnel décédé d'être recruté directement par le ministère de la Défense comme adjoint administratif.

Il permet aux conjoints et aux partenaires de PACS des personnels civils et militaires de la défense dont le décès est en relation avec l'exercice de leurs fonctions d'être recrutés directement dans le corps des secrétaires administratifs du ministère de la Défense, par dérogation à la fois à la règle du concours et à la législation sur les emplois réservés.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le dispositif actuel d'accès à la catégorie C concerne environ cinquante personnes par an.

Le projet de loi prévoit que les bénéficiaires de ce dispositif doivent remplir les conditions d'accès à la catégorie B.

Il s'agit d'un dispositif très dérogatoire si l'on considère le caractère extrêmement sélectif de ce type de concours. Le recrutement direct en catégorie C était justifié par le caractère devenu largement inopérant pour les conjoints du dispositif des emplois réservés. Il permet aussi au ministère de la Défense de réagir très rapidement, en quelques jours, face aux situations dramatiques nées du décès d'un personnel.

Votre Commission vous propose d'adopter cet article , assorti d'un amendement visant à corriger une référence.

Article 7 - Transfert aux tribunaux départementaux des pensions du contentieux des soins gratuits

En application de l'article L. 79 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, le contentieux des soins gratuits et de l'appareillage (chapitres Ier et IV du titre VII) ne relève pas des juridictions des pensions.

Pour les soins gratuits, il est confié par dérogation par l'article L. 118, à une juridiction administrative spécifique, la commission contentieuse des soins gratuits (une par région) dont les décisions sont susceptibles d'appel devant la commission supérieure des soins gratuits.

Il s'agit d'un contentieux de faible volume (quarante et un pourvois en 2003 devant les commissions régionales, dix procédures en appel, douze jugements rendus par la Commission supérieure des soins gratuits). L'exposé des motifs du projet de loi note que ces commissions qui sont présidées par le préfet de région et où siègent de droit le directeur régional des anciens combattants, le trésorier payeur général du département ainsi que le médecin contrôleur des soins gratuits, ainsi que des praticiens, sont difficiles à réunir.

En outre, dans une série de décisions du 3 décembre 2003, le conseil d'Etat a annulé des arrêts de ces juridictions sur le fondement d'une composition « de nature à faire naître un doute objectivement justifié sur l'impartialité de celle-ci ». Le Conseil d'Etat a estimé que les arrêts des commissions des soins gratuits tranchaient « une contestation sur des droits et obligations de caractère civil », les soins gratuits constituant une prestation accessoire à une pension d'invalidité et qu'à ce titre, ces commissions devaient se conformer aux termes de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en matière de publicité des débats, d'indépendance et d'impartialité.

Par conséquent, le présent article vise à la suppression de l'exception de compétence pour le contentieux des soins gratuits.

Les juridictions des pensions connaîtraient par conséquent tant du droit principal, les pensions, que des droits dérivés, dont les soins gratuits.

Cet article préserve l'exception de compétence pour le chapitre IV, qui traite de l'appareillage et qui concerne actuellement 52 000 bénéficiaires et dont le contentieux, est, par voie de conséquence, encore plus faible que celui des soins gratuits. Le traitement du contentieux de l'appareillage relève du droit commun ; il est par conséquent confié aux tribunaux administratifs.

Dans une ordonnance du 13 avril 2006, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a néanmoins considéré que le litige relatif au refus de prise en charge d'un appareillage relevait de la Commission contentieuse des soins gratuits, en application du principe de la gratuité des prestations médicales donnant droit à pension.

Votre Commission suggère d'unifier le contentieux de l'ensemble des droits dérivés devant les juridictions des pensions.

Elle propose par conséquent à cet article la suppression de l'exception de juridiction pour le contentieux de l'appareillage qui serait confié, comme celui des soins gratuits aux juridictions des pensions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi amendé .

Article 8 - Suppression de la référence aux commissions régionales des soins gratuits

Cet article modifie l'article L. 118 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre qui, en application de l'exception de compétence prévue par l'article L. 79 confie le contentieux des soins gratuits à la commission contentieuse des soins gratuits en premier ressort et à la commission supérieure des soins gratuits en appel.

Il confie aux juridictions des pensions les « affaires pendantes devant les juridictions des soins gratuits ».

Votre Commission vous propose la suppression de l'article L. 118 et le transfert des procédures en cours devant les commissions des soins gratuits aux juridictions des pensions .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 9 - Condition d'âge des officiers généraux pour la nomination en qualité de contrôleur général en mission extraordinaire

Le corps du Contrôle général des armées est un corps qui relève directement du ministre de la défense.

Ses membres, recrutés après une première expérience au sein de la défense, sont soumis aux dispositions du statut général des militaires et à celles du décret du 16 mai 1974 portant statut particulier du corps militaire du Contrôle général des armées.

Peuvent être nommés contrôleurs généraux en mission extraordinaire :

- les officiers généraux ayant rang et appellation de général d'armée ou de corps d'armée, d'armée aérienne ou de corps aérien, d'amiral ou de vice-amiral d'escadre ayant exercé les fonctions suivantes: chef d'état major, major général, commandant d'une grande unité opérationnelle, commandant de région militaire, aérienne ou maritime et les officiers généraux ayant occupé un poste de directeur dans une administration centrale.

- les fonctionnaires ayant occupé en matière de défense ou d'organisation et d'administration des armées, un poste de directeur dans une administration centrale. Cette nomination intervient, pour eux, par voie de détachement.

Les contrôleurs généraux des armées en mission extraordinaire sont nommés par décret pris en Conseil des ministres, sur proposition du ministre charge de la défense. Ils peuvent se voir confier, en dehors des missions prévues à l'article premier du décret du 16 mai 19741 ( * ), toute autre mission par le ministre de la défense.

Lors de leur nomination, les officiers généraux et les fonctionnaires doivent se trouver, en application de la loi n°76-371 du 27 avril 1976, à plus de deux ans de la limite d'âge du grade qu'ils détiennent dans leur corps.

Pour les officiers généraux, la limite d'âge est définie par le statut général des militaires par référence à celle du grade de colonel : 57 ans pour l'armée de terre et la marine, 58 ans pour la gendarmerie, 54 ans pour l'armée de l'air. Dans un contexte général de recul des limites d'âge, celle des officiers généraux a été « optiquement » avancée avec une application à partir du 1er janvier 2007 même si, de facto, elle devrait reculer du fait de l'extinction de la pratique des nominations à titre conditionnel.

En conséquence, les officiers généraux de l'armée de terre ne pourraient plus prétendre à une nomination dans un emploi de contrôleur général des armées après 55 ans. De facto, cette limite d'âge avait pour effet de restreindre aux seuls fonctionnaires civils l'accès à la nomination en qualité de contrôleur général des armées en mission extraordinaire.

C'est pourquoi le projet de loi propose de faire référence, non plus à la limite d'âge du corps mais à l'âge maximal de maintien en première section , qui est de 61 ans, ce qui porterait à 59 ans l'âge limite pour une nomination.

La loi du 27 avril 1976 précise que la limite d'âge des contrôleurs généraux, 64 ans, est applicable aux contrôleurs généraux en mission extraordinaire « sans que cette disposition puisse avoir pour effet de permettre aux intéressés de dépasser de plus de deux ans la limite d'âge qui était la leur dans leur corps d'origine ». Pour les officiers généraux, par cohérence, le projet de loi propose de faire référence à l'âge maximal de maintien en première section, ce qui leur permettrait de servir jusqu'à l'âge de 63 ans, ce qui correspond à la situation actuelle puisque sous le régime de l'ancien statut, la limite d'âge des officiers généraux variait de 55 ans (officiers de l'air dans le grade de général de brigade aérienne) à 61 ans, selon les corps et le grade (ou le rang).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 10 - Régime des servitudes des anciens établissements militaires de la Société nationale des poudres et explosifs

Les établissements visés à cet article du projet de loi sont ceux servant à la conservation, à la manipulation ou à la fabrication des poudres, munitions et explosifs.

Ces établissements bénéficient de servitudes en application des articles L 5111-1 et suivants du code de la défense, suite à la codification de la loi du 8 août 1929.

L'article 4 de la loi du 3 juillet 1970 portant réforme du régime des poudres et substances explosives, qui a délégué à la société nationale des poudres et explosifs le monopole de l'Etat en matière de production, d'importation et de commerce des poudres et substances explosives prévoit qu' « un décret précisera les conditions dans lesquelles pourront être maintenues les servitudes existant à la date de l'apport, en vertu de la loi du 8 août 1929, autour des établissements apportés à la société ».

Le maintien de ces servitudes, dénommées polygones d'isolement, a été adopté par les décrets suivants:

- décret n° 70-994 du 23 octobre 1970 (établissements de Vongues, Sorgues, Le Bouchet, Bergerac, Saint-Médard) ;

- décret n° 71-296 du 7 avril 1971 (établissements de Baussenq, Sainte-Hélène) ;

- décret n° 75-435 du 28 mai 1975 (établissement de Pont-de-Buis) ;

- décret n° 77-210 du 24 février 1977 (établissement Angoulême).

L'article L. 515-15 du code de l'environnement (loi du 30 juillet 2003) a, quant à lui, rendu obligatoire l'élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) autour de ces établissements.

Un décret du 7 septembre 2005 définit les modalités d'application de ces plans, qui doivent être adoptés par arrêté conjoint du ministre de la défense et du préfet du département territorialement compétent et les délais de mise en oeuvre.

A ce jour, aucun plan n'a encore été signé concernant les établissements servant à la conservation, à la manipulation ou à la fabrication des poudres, munitions et explosifs.

Pour le ministère de la défense, la principale difficulté rencontrée réside dans la compatibilité des plans de prévention des risques technologiques avec les polygones d'isolement.

Cet article propose par conséquent de maintenir les servitudes existantes, définies sur le fondement de la loi de 1970, jusqu'à l'approbation des plans de prévention des risques technologiques, sans toutefois fixer de date-butoir pour l'approbation de tels plans.

Votre commission vous propose d'adopter cet article assorti d'un amendement de rectification d'une erreur matérielle.

Elle vous recommande l'adoption du projet de loi ainsi amendé.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa séance du 9 avril 2008.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. André Rouvière a exprimé son inquiétude quant à la capacité du dispositif à assurer la reconversion des militaires, alors que l'emploi public se raréfie. Il a fait part de son souhait, M. Jean-Louis Carrère s'y associant, de disposer des propositions d'amendement du rapporteur avant la réunion de commission.

M. Robert Bret a exprimé son accord sur la nécessité d'une modernisation du dispositif des emplois réservés, dont l'intitulé même pose effectivement problème. Il s'est néanmoins interrogé sur son application en raison de la réduction du nombre d'emplois publics. Il a indiqué qu'il s'abstiendrait lors du vote sur le projet de loi.

M. Jean-Pierre Fourcade a précisé que sur les 6 millions de fonctionnaires de l'Etat, des collectivités territoriales et des hôpitaux, 70 000 départs en retraite étaient prévus en 2009 et que, par conséquent, même si l'on appliquait strictement le principe du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, les administrations devraient recruter quelque 35 000 personnes, flux sur lequel s'imputerait le dispositif des emplois réservés.

M. Jean-Louis Carrère a souligné que les collectivités locales, soumises à de fortes contraintes et à des dépenses croissantes, ne pourraient très certainement accueillir un nombre important de militaires.

M. André Dulait, rapporteur, a précisé que, pour les collectivités locales, le recrutement par la voie des emplois réservés, était une faculté et non une obligation.

M. André Trillard a souhaité des précisions sur le volume actuel des recrutements par la voie des emplois réservés dans la fonction publique territoriale. Soulignant l'importance du nombre des pactes civils de solidarité conclus pour des raisons de convenance personnelle et ne correspondant pas à une communauté de vie, il s'est interrogé sur le maintien de cette mention dans les amendements du rapporteur. Il a enfin noté que, selon certaines estimations, compte tenu des évolutions démographiques, la fonction publique pourrait employer jusqu'à 40 % d'une classe d'âge diplômée à bac + 2. Il importait que ces jeunes puissent exercer d'autres métiers que celui de fonctionnaire.

M. André Dulait, rapporteur, a indiqué que le volume actuel des recrutements par la voie des emplois réservés dans la fonction publique territoriale était anecdotique. Il a rappelé que, pour les PACS, il s'en était tenu aux règles en vigueur dans la fonction publique.

* ¹ « Le corps militaire du contrôle général des armées est chargé de vérifier, dans tous les organismes soumis à l'autorité du ministre des armées ou à sa tutelle, l'exacte application des textes législatifs et réglementaires et des décisions ministérielles qui en régissent l'organisation et l'administration ».