Proposition de loi tendant à abroger l'article 89 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

Rapports législatifs

Rapport n° 191 (2007-2008), déposé le 31 janvier 2008

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

ANNEXES

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

M. Yves GEORGE , vice-président, et M. Christophe ABRAHAM , chargé des relations extérieures, de l'Union nationale des associations de parents d'élèves de l'enseignement libre (UNAPEL)

M. Daniel BARNIER , sous-directeur des compétences et des institutions locales à la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur, et M. Patrick ALLAL , sous-directeur de l'enseignement privé à la direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale

M. Michel CHARASSE , sénateur

M. Yves DÉTRAIGNE , sénateur

M. Laurent ESCURE , secrétaire général du Comité national d'action laïque (CNAL), et M. Luc BÉRILLE , secrétaire général du syndicat des enseignants UNSA

M. Pierre-Yves JARDEL , maire d'Orbais-l'Abbaye (Marne), représentant l'Association des maires de France (AMF), accompagné de M. Alexandre TOUZET , chargé des relations parlementaires et de M. Sébastien FERRIBY , chargé de mission.

M. Rolland JOUVE , conseiller social du ministre de l'éducation nationale

M. Eric de LABARRE , secrétaire général, et M. Fernand GIRARD , délégué général aux relations politiques et internationales de l'enseignement catholique

COMMUNICATION DE MME ANNIE DAVID, SÉNATEUR, DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES

ARTICLE 89, RELATIF À LA PARTICIPATION DES COMMUNES AU FINANCEMENT DES ÉCOLES PRIVÉES

Mercredi 4 juillet 2007

Monsieur le Président,

Mes chers collègues,

Vous m'aviez désignée, le 11 octobre 2006, rapporteure sur deux propositions de loi relatives à l'article 89 de la loi du 13 août 2004, concernant la participation des communes au financement des écoles privées :

- celle présentée par M. Yves Détraigne et d'autres membres du groupe UC-UDF, visant à encadrer les modalités de cette participation ;

- et celle que j'ai présentée avec les membres de mon groupe, tendant à abroger cet article 89.

J'ai depuis mené un certain nombre d'auditions, qui m'ont permis d'entendre les différentes parties prenantes au débat qu'ont suscité l'adoption et la mise en oeuvre de ces dispositions :

- les représentants des maires, par la voix de l'Association des Maires de France et de l'Association des Maires Ruraux,

- l'ANDEV, l'association des directeurs de l'éducation des villes,

- le secrétariat général de l'enseignement catholique, le SGEC,

- le comité national d'action laïque (le CNAL - regroupant des syndicats et fédérations de l'enseignement public),

- et enfin le sous-directeur de l'enseignement privé du ministère de l'éducation nationale.

Cette communication me permet aujourd'hui de vous présenter les premiers enseignements tirés de ces travaux.

• Un bref rappel, tout d'abord, des éléments du débat.

L'article 89 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales a été introduit au Sénat par voie d'amendement -présenté en deuxième lecture par notre collègue Michel Charasse.

Il étend aux élèves scolarisés dans des écoles privées sous contrat l'application des trois premiers alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation : de fait, il rend obligatoire, comme c'est le cas pour les écoles publiques sous certaines conditions, la contribution, jusqu'alors facultative, des communes de résidence aux charges de fonctionnement des écoles privées situées sur le territoire d'autres communes, quand celles-ci accueillent leurs enfants ; à défaut d'accord entre les communes, il revient désormais au préfet de fixer la contribution de chacune de ces communes.

Mais pour les écoles publiques, la grande différence réside dans le fait que ce financement n'est pas obligatoire en cas de possibilité d'accueil sur son territoire des enfants concernés : c'est le quatrième alinéa qui lui ne s'applique pas aux écoles privées... et entraîne donc de fait une disparité de traitement...

Ces nouvelles dispositions ont immédiatement suscitées contestations, et ont dues être encadrées à l'occasion des débats sur la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école : la contribution à la charge de chaque commune ne peut ainsi être supérieure au coût qu'aurait représenté l'élève s'il avait été scolarisé dans une école publique de la commune, ou, en l'absence d'école dans la commune, au coût moyen départemental des classes publiques.

En outre, une circulaire des ministres de l'éducation nationale et de l'intérieur est parue le 2 décembre 2005 pour préciser les modalités d'application de l'article 89 : elle a notamment réaffirmé que cet article devait être lu à la lumière du principe de parité entre les écoles publiques et privées ( alors même que cet article instaure une certaine disparité !! ) ; mais ce texte a par ailleurs rappelé, en annexe, la liste des dépenses à prendre en compte pour le calcul de la contribution communale ou intercommunale aux écoles privées : de fait, comme j'ai pu l'entendre au cours de mes auditions, et le constater par les nombreuses délibérations qui m'ont été envoyées par différentes communes, cette circulaire a davantage contribué à attiser les tensions qu'à lever les inquiétudes des maires, ou bien qu'à dissiper certaines ambiguïtés d'interprétation.

D'une part, les dépenses obligatoires ainsi énumérées en annexe sont apparues aller au-delà de celles prises en compte jusqu'alors. Comme me l'ont souligné les représentants des maires, cela a suscité, en parallèle aux débats sur l'application de l'article 89, des revendications de revalorisation du montant du forfait communal de la part des représentants des établissements d'enseignement privé ; certains de ces derniers n'hésitant pas, parfois, à solliciter directement les communes, sans même attendre un début de concertation, ont fortement regretté l'AMF et l'AMRF.

D'autre part, la circulaire n'a pas apporté de réponse claire au principal point d'achoppement : en effet, lorsqu'un enfant est scolarisé dans une école publique, le législateur a prévu certaines exceptions dans lesquelles la commune de résidence n'est pas tenue de participer aux dépenses de fonctionnement d'une autre école, comme je vous le disais il y a un instant (c'est l'application de l'alinéa 4) c'est ainsi le cas quand cette commune dispose de capacités d'accueil, sauf si elle a donné son accord à l'inscription d'un enfant dans une école d'une autre commune, ou dans certaines situations le justifiant, liées à des raisons médicales ou aux obligations professionnelles des parents, par exemple (alinéa 5).

L'enseignement catholique s'appuie pour sa part sur le principe constitutionnel de liberté d'enseignement pour affirmer que ces exceptions ne valent pas pour la scolarisation dans une école privée sous contrat : c'est sur ce point qu'existe la principale divergence d'interprétation entre le SGEC (secrétariat général de l'enseignement catholique), et l'ensemble des autres parties prenantes au débat...

• Afin d'apaiser les tensions suscitées sur le terrain par l'application de ces mesures, un « modus vivendi » a toutefois été conclu en mai 2006 entre le ministère de l'intérieur, l'association des maires de France et l'enseignement catholique. Ce compromis repose sur les principes suivants :

- les accords locaux entre communes doivent être privilégiés, la procédure de fixation unilatérale du montant des contributions par le préfet devant ainsi garder un caractère résiduel ;

- l'article ne s'applique que dans les cas où la commune de résidence n'a pas de capacité d'accueil ou en raison d'obligations professionnelles des parents... ; cependant, il est pris acte de la divergence d'interprétation, et l'accord précise que celle-ci devra être tranchée.

• Ce modus vivendi s'est appliqué dans l'attente de la décision du Conseil d'Etat, puisqu'un recours en annulation avait été déposé par le comité national d'action laïque (CNAL), pour demander l'abrogation de la circulaire précisant les conditions d'application de l'article 89.

Le 4 juin dernier, le Conseil d'Etat a annulé cette circulaire, non pas pour des raisons de fond, mais pour un motif purement formel.

Pour autant, cette décision relance à présent le débat sur les conditions de mise en oeuvre effective des dispositions issues de l'article 89.

• Les auditions que j'ai menées m'ont permis de mesurer les crispations qu'a suscitées l'adoption de cet article.

L'association des maires ruraux, de même que le CNAL, auteur du recours contre la circulaire, en demandent l'abrogation, pour les motifs suivants :

- tout d'abord, le choix des familles échappe aux maires quand celles-ci décident de scolariser leur enfant dans une école privée ; dans le cas de regroupement scolaire, ce sont plusieurs maires qui sont dessaisis de ce choix ;

- en outre, le traitement est inéquitable entre l'école publique et privée, dès lors que les exceptions prévues pour l'une ne valent pas pour l'autre ;

- enfin, les craintes sont grandes que cela ne déstabilise les petites écoles des communes rurales, et pèse sur les finances des communes ; sans que ces évaluations soient très fiables, le coût de l'application de l'article 89 a été estimé à 275 millions d'euros par le CNAL, et à 132 millions d'euros par le secrétariat général de l'enseignement catholique.

• Dans le cadre de la situation nouvelle de nécessité de réécriture de la circulaire, une réflexion plus globale de l'article 89 lui-même mériterait d'être lancée, et deux voies d'amélioration font consensus :

- tout d'abord, la nécessité d'une information en amont des maires sur l'inscription des élèves dans des écoles privées sous contrat, alors qu'ils sont pour l'instant, comme l'a fortement souligné l'AMF, « mis devant le fait accompli » ; cela a été également souligné par l'association nationale des directeurs de l'éducation des villes (ANDEV), relevant que les communes risquaient ainsi de devenir de « simples trésoriers transitoires », d'autant qu'elles n'ont pas leur mot à dire dans le contrat d'association qui lie une école privée et le ministère ; il s'agit non pas d'entraver le principe de libre choix des familles, mais de donner aux maires une meilleure visibilité sur les flux d'élèves, en portant à leur connaissance ces décisions d'inscription, avant la rentrée scolaire ;

- en outre, l'AMF mais également le CNAL l'ont demandé, la restriction de l'obligation de participation financière des communes de résidence aux seules communes ne disposant pas d'école sur leur territoire ; pour les autres cas, c'est à dire quand une commune dispose de capacités d'accueil sur son territoire, la contribution des communes resterait facultative, soumise à des accords intercommunaux.

Toutefois, comme nous l'a rappelé le représentant des maires ruraux, « une commune a toujours une école », puisque l'article L. 212-2 de code de l'éducation stipule « Toute commune doit être pourvue au moins d'une école élémentaire publique... », dont elle peut participer à l'entretien ou au fonctionnement et dont elle relève pour la sectorisation ; il s'agira donc de bien préciser les choses sur ce point, pour ne pas créer de nouveaux contentieux.

Sous cette réserve, ces éléments apporteraient une clarification souhaitable, afin de lever les ambiguïtés d'interprétation soulevées par l'application de l'article 89. Cela ne remettrait pas en cause, par ailleurs, l'équilibre dans le financement, par les communes, des écoles publiques et privées.

• Mais, comme j'ai pu l'entendre au cours de mes auditions, le débat sur les conditions de mise en oeuvre de l'article 89 peut parfois aboutir sur la question plus globale du financement des écoles privées. Certains, comme les représentants du CNAL ou des maires ruraux, remette en cause le principe même d'un financement public des écoles privées ...

Aussi, la réflexion qu'il me semble nécessaire à engager sur l'article 89 peut être associée à la proposition d'une nouvelle rédaction de cette circulaire, ce qu'a laissé entendre le ministre de l'éducation nationale après l'annonce de la décision du Conseil d'Etat, et à revoir également la rédaction de son annexe contestée ; celle-ci énumérait, de façon extensive, les dépenses à prendre en compte dans le calcul du forfait. Comme l'a souhaité le président de l'AMF, il faut que cette liste s'en tienne aux seules dépenses obligatoires, alors que le fait d'inclure la rémunération des intervenants extérieurs, par exemple, était apparue aller au-delà de ces obligations.

Pour ma part, vous ne serez pas surpris d'entendre qu'au nom de mon groupe, je suis tentée de suivre l'avis du CNAL et des maires ruraux, notamment, en maintenant notre proposition d'abrogation de l'article 89 ; tout d'abord, Monsieur Charasse avait prévu cet amendement pour les seules communes n'ayant pas d'école sur leur territoire ; de plus, étant donné que cet article résulte d'un amendement parlementaire, aucune étude d'impact n'a pu être réalisée, ce qui est vous en conviendrez regrettable.

Ensuite, la liberté d'enseignement n'est pas associé au financement alors que notre Constitution, dans son préambule, affirme l'obligation d'assurer l'école publique à toutes et tous les jeunes : or il y aura indéniablement une répercussion sur nos écoles publiques à ce coût supplémentaire infligé aux communes, puisqu'à enveloppe égale, les dépenses seront supérieures ; et je vous le rappelle, le coût estimatif au plus bas, c'est à dire celui calculé par le SGEC, est de l'ordre de 132 millions d'euros ; de plus, concernant cette liberté d'enseignement et son principe de parité, je vous rappelle que nos deux systèmes scolaires, public et privé, ne répondent pas à parité aux mêmes obligations, ne serait-ce qu'en ce qui concerne les inscriptions, leur impact sur la carte scolaire ou l'obligation de laïcité... et la parité qui est proposée ici oblige les communes à payer uniquement dans le cas d'école privé !!!

Enfin, en même temps que le jugement du recours déposé par le CNAL, le Conseil d'État a rendu un second jugement, celui-ci concernant un recours déposé par la ville de Clermont-Ferrand, et là aussi, le Conseil d'État a déclaré recevable ce recours au motif que les dispositions jugées sont susceptibles d'entraîner pour elle, donc la ville, des dépenses nouvelles ; autrement dit, le conseil d'Etat valide le fait que cette mesure aura un coût supplémentaire pour les communes...

Pour autant, les pistes que j'ai tracées devraient permettre de lever les tensions que ces dispositions ont suscitées dans nos communes, et d'aboutir à une solution acceptable entre écoles publiques et privées. Cela peut passer par la même application de l'article L. 212-8 du code de l'éducation, qui réglerait certains points bloquants ; cela permettrait que la commune de résidence ne soit pas tenue de participer aux frais de scolarité d'élèves scolarisés en dehors de son territoire lorsque la capacité d'accueil de ses établissements scolaires permet la scolarisation des enfants concernés et permettrait au minimum une équité de traitement entre nos deux systèmes scolaires...

Par ailleurs, l'information préalable des communes sur les inscriptions en école privée semble indispensable ; en outre, l'ANDEV nous l'a fait remarquer, il serait bon de revoir la procédure de passation de contrat d'association entre une école et le ministère, puisque là encore, les finances de la ville seront mises à contribution.

Telles sont, mes chers collègues, les principales observations que je souhaitais porter à votre connaissance au terme des travaux que vous m'aviez invité à conduire au nom de notre commission.

LOI N° 2004-809 DU 13 AOÛT 2004 RELATIVE AUX LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS LOCALES

Art. 89. -- Les trois premiers alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation sont applicables pour le calcul des contributions des communes aux dépenses obligatoires concernant les classes des écoles privées sous contrat d'association.

La contribution par élève mise à la charge de chaque commune ne peut être supérieure, pour un élève scolarisé dans une école privée située sur le territoire d'une autre commune, au coût qu'aurait représenté pour la commune de résidence ce même élève s'il avait été scolarisé dans une de ses écoles publiques ou, en l'absence d'école publique, au coût moyen des classes élémentaires publiques du département.

Code de l'éducation

Art. L. 212-8. -- Lorsque les écoles maternelles, les classes enfantines ou les écoles élémentaires publiques d'une commune reçoivent des élèves dont la famille est domiciliée dans une autre commune, la répartition des dépenses de fonctionnement se fait par accord entre la commune d'accueil et la commune de résidence. Lorsque les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques ont été transférées à un établissement public de coopération intercommunale, le territoire de l'ensemble des communes constituant cet établissement est assimilé, pour l'application du présent article, au territoire de la commune d'accueil ou de la commune de résidence et l'accord sur la répartition des dépenses de fonctionnement relève de l'établissement public de coopération intercommunale.

À défaut d'accord entre les communes intéressées sur la répartition des dépenses, la contribution de chaque commune est fixée par le représentant de l'État dans le département après avis du conseil départemental de l'éducation nationale.

Pour le calcul de la contribution de la commune de résidence, il est tenu compte des ressources de cette commune, du nombre d'élèves de cette commune scolarisés dans la commune d'accueil et du coût moyen par élève calculé sur la base des dépenses de l'ensemble des écoles publiques de la commune d'accueil. Les dépenses à prendre en compte à ce titre sont les charges de fonctionnement, à l'exclusion de celles relatives aux activités périscolaires. Un décret en Conseil d'État détermine, en tant que de besoin, les dépenses prises en compte pour le calcul du coût moyen par élève ainsi que les éléments de mesure des ressources des communes.

Toutefois, les dispositions prévues par les alinéas précédents ne s'appliquent pas à la commune de résidence si la capacité d'accueil de ses établissements scolaires permet la scolarisation des enfants concernés, sauf si le maire de la commune de résidence, consulté par la commune d'accueil, a donné son accord à la scolarisation de ces enfants hors de sa commune. Pour justifier d'une capacité d'accueil au sens du présent alinéa, les établissements scolaires doivent disposer à la fois des postes d'enseignants et des locaux nécessaires à leur fonctionnement.

Par dérogation à l'alinéa précédent, un décret en Conseil d'État précise les modalités selon lesquelles, sans préjudice du dernier alinéa du présent article, une commune est tenue de participer financièrement à la scolarisation d'enfants résidant sur son territoire lorsque leur inscription dans une autre commune est justifiée par des motifs tirés de contraintes liées :

1° Aux obligations professionnelles des parents lorsqu'ils résident dans une commune qui n'assure pas directement ou indirectement la restauration et la garde des enfants ou si la commune n'a pas organisé un service d'assistantes maternelles agréées ;

2° À l'inscription d'un frère ou d'une soeur dans un établissement scolaire de la même commune ;

3° À des raisons médicales.

Ce décret précise, en outre, les conditions dans lesquelles, en l'absence d'accord, la décision est prise par le représentant de l'État dans le département.

Lorsque les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques ont été transférées à un établissement public de coopération intercommunale, le président de cet établissement est substitué au maire de la commune de résidence pour apprécier la capacité d'accueil et donner l'accord à la participation financière.

La scolarisation d'un enfant dans une école d'une commune autre que celle de sa résidence ne peut être remise en cause par l'une ou l'autre d'entre elles avant le terme soit de la formation préélémentaire, soit de la scolarité primaire de cet enfant commencées ou poursuivies durant l'année scolaire précédente dans un établissement du même cycle de la commune d'accueil.

Art. L. 235-1. -- Le conseil de l'éducation nationale institué dans chaque département comprend des représentants des communes, départements et régions, des personnels et des usagers.

La présidence est exercée par le représentant de l'État ou le représentant de la collectivité concernée selon que les questions soumises aux délibérations du conseil sont de la compétence de l'État, du département ou de la région.

Un décret en Conseil d'État précise notamment l'organisation et les compétences de ce conseil. Ce décret peut comporter les adaptations rendues nécessaires par l'organisation particulière de Paris, de la Corse et des départements d'outre-mer.

Art. L. 442-5. -- Les établissements d'enseignement privés du premier et du second degré peuvent demander à passer avec l'État un contrat d'association à l'enseignement public, s'ils répondent à un besoin scolaire reconnu qui doit être apprécié en fonction des principes énoncés aux articles L. 141-2, L. 151-1 et L. 442-1.

Le contrat d'association peut porter sur une partie ou sur la totalité des classes de l'établissement. Dans les classes faisant l'objet du contrat, l'enseignement est dispensé selon les règles et programmes de l'enseignement public. Il est confié, en accord avec la direction de l'établissement, soit à des maîtres de l'enseignement public, soit à des maîtres liés à l'État par contrat. Ces derniers, en leur qualité d'agent public, ne sont pas, au titre des fonctions pour lesquelles ils sont employés et rémunérés par l'État, liés par un contrat de travail à l'établissement au sein duquel l'enseignement leur est confié, dans le cadre de l'organisation arrêtée par le chef d'établissement, dans le respect du caractère propre de l'établissement et de la liberté de conscience des maîtres.

Nonobstant l'absence de contrat de travail avec l'établissement, les personnels enseignants mentionnés à l'alinéa précédent sont, pour l'application des articles L. 236-1, L. 412-5, L. 421-2 et L. 431-2 du code du travail, pris en compte dans le calcul des effectifs de l'établissement, tel que prévu à l'article L. 620-10 du même code. Ils sont électeurs et éligibles pour les élections des délégués du personnel et les élections au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et au comité d'entreprise. Ils bénéficient de ces institutions dans les conditions prévues par le code du travail. Les rémunérations versées par l'État à ces personnels sont prises en compte pour le calcul de la masse salariale brute, tel que prévu à l'article L. 434-8 du même code, et la détermination du rapport entre la contribution aux institutions sociales et le montant global des salaires, mentionné à l'article L. 432-9 du même code.

Les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public.

Les établissements organisent librement toutes les activités extérieures au secteur sous contrat.

Art. L. 442-9. -- L'article L. 212-8 du présent code, à l'exception de son premier alinéa, et l'article L. 216-8 du présent code ne sont pas applicables aux classes sous contrat d'association des établissements d'enseignement privés.

Les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat d'association des établissements d'enseignement privés du second degré sont prises en charge sous la forme de contributions forfaitaires versées par élève et par an et calculées selon les mêmes critères que pour les classes correspondantes de l'enseignement public.

La contribution de l'État est calculée par rapport aux dépenses correspondantes de rémunération des personnels non enseignants afférentes à l'externat, qui sont à la charge de l'État en application des 3° et 4° de l'article L. 211-8. Elle est majorée d'un pourcentage permettant de couvrir les charges sociales et fiscales afférentes à la rémunération de ces personnels, qui demeurent de droit privé, et les charges diverses dont les établissements publics sont dégrevés. Le montant global de cette contribution est déterminé annuellement dans la loi de finances.

Les départements pour les classes des collèges, les régions pour les classes des lycées et, en Corse, la collectivité territoriale pour les classes des collèges et des lycées versent chacun deux contributions. La première contribution est calculée par rapport aux dépenses correspondantes de rémunération des personnels non enseignants afférentes à l'externat des collèges ou des lycées de l'enseignement public assurés par le département ou la région et en Corse par la collectivité territoriale, en application des dispositions des articles L. 213-2-1 et L. 214-6-1. Elle est majorée d'un pourcentage permettant de couvrir les charges sociales et fiscales afférentes à la rémunération de ces personnels, qui demeurent de droit privé, et les charges diverses dont les établissements publics sont dégrevés. La seconde contribution est calculée par rapport aux dépenses correspondantes de fonctionnement de matériel afférentes à l'externat des établissements de l'enseignement public ; elle est égale au coût moyen correspondant d'un élève externe, selon les cas, dans les collèges ou dans les lycées de l'enseignement public du département ou de la région ; elle est majorée d'un pourcentage permettant de couvrir les charges diverses dont les établissements d'enseignement public sont dégrevés. Elles font l'objet d'une compensation dans les conditions prévues par les articles L. 1614-1, L. 1614-3 et L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales.

Le montant des dépenses pédagogiques à la charge de l'État pour les classes sous contrat d'association des établissements d'enseignement privés du second degré est déterminé annuellement dans la loi de finances.

Art. L. 442-12. -- Les établissements d'enseignement privés du premier degré peuvent passer avec l'État un contrat simple suivant lequel les maîtres agréés reçoivent de l'État leur rémunération qui est déterminée compte tenu notamment de leurs diplômes et des rémunérations en vigueur dans l'enseignement public.

Le contrat simple porte sur une partie ou sur la totalité des classes des établissements. Il entraîne le contrôle pédagogique et le contrôle financier de l'État.

Peuvent bénéficier d'un contrat simple les établissements justifiant des seules conditions suivantes : durée de fonctionnement, qualification des maîtres, nombre d'élèves, salubrité des locaux scolaires. Ces conditions sont précisées par décret.

Les communes peuvent participer dans les conditions qui sont déterminées par décret aux dépenses des établissements privés qui bénéficient d'un contrat simple.

Il n'est pas porté atteinte aux droits que les départements et les autres personnes publiques tiennent de la législation en vigueur.

Art. L. 442-13-1. -- Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale est compétent pour le fonctionnement des écoles publiques, cet établissement est substitué aux communes dans leurs droits et obligations à l'égard des établissements d'enseignement privés ayant passé avec l'État l'un des contrats prévus aux articles L. 442-5 et L. 442-12.

CIRCULAIRE N° 2005-206 DU 2 DÉCEMBRE 2005

NOR : MENB0502677C

RLR : 531-5

MEN - BDC

INT

Texte adressé aux préfètes et préfets ; aux inspectrices et inspecteurs d'académie, directrices et directeurs des services départementaux de l'éducation nationale

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales comporte plusieurs dispositions relatives aux conditions de financement par les communes des dépenses de fonctionnement des établissements d'enseignement privés du premier degré par les communes. Ces nouvelles dispositions concernent en particulier :

- les modalités de répartition de la contribution des communes au fonctionnement des écoles privées recevant des élèves n'habitant pas la commune-siège, précisées par l'article 89 de la loi du 13 août 2004 ;

- la compétence des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en matière de financement des écoles privées sur le fondement de l'article L. 442-13-1 nouveau du code l'éducation.

I - Les modifications introduites par l'article 89 de la loi du 13 août 2004

a) Les nouvelles dispositions s'inscrivent dans le cadre général du principe de parité tel qu'il résulte de l'article L. 442-5 du code de l'éducation

L'article 89 de la loi du 13 août 2004 rend les trois premiers alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation «applicables pour le calcul des contributions des communes aux dépenses obligatoires concernant les classes des écoles privées sous contrat d'association».

En réalité, le premier alinéa de l'article L. 212-8, qui prévoit que la répartition des dépenses de fonctionnement entre la commune d'accueil et la commune de résidence se fait par accord entre ces deux communes, était déjà applicable au financement des écoles privées sous contrat d'association en vertu de l'article L. 442-9 du code de l'éducation. Toutefois, en l'absence de tout mécanisme permettant de surmonter un éventuel désaccord entre les communes, la participation de la commune de résidence au fonctionnement de l'école privée implantée sur le territoire d'une autre commune restait purement facultative.

L'article 89 de la loi du 13 août 2004 étend au financement des écoles privées sous contrat les procédures qui régissent la répartition entre les communes des dépenses de fonctionnement des écoles publiques. Il précise qu'à défaut d'accord entre les communes sur les modalités de répartition des dépenses de fonctionnement des classes sous contrat, le préfet fixe leurs contributions respectives, après avis du conseil départemental de l'éducation nationale, comme il le fait déjà pour la répartition de la contribution des communes au financement des écoles publiques.

L'article 89 de la loi du 13 août 2004 ne rend pas applicables les autres alinéas de l'article L. 212-8 qui énumèrent un certain nombre de cas dans lesquels la commune de résidence n'est pas tenue de contribuer au financement des écoles de la commune d'accueil, parce qu'il n'était pas possible d'étendre en l'état les dispositions du quatrième alinéa qui évoquent un accord du maire de la commune de résidence à la scolarisation dans une autre commune.

Il importe cependant de souligner que les dispositions de l'article 89 doivent être combinées avec le principe général énoncé à l'article L. 442-5 selon lequel «les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public». Il en résulte que la loi ne peut être lue comme imposant aux communes une charge plus importante pour le financement des écoles privées que pour celui des écoles publiques.

L'application de l'article 89 de la loi du 13 août 2004 ne saurait donc conduire à mettre à la charge de la commune de résidence une contribution supérieure par élève à celle qui lui incomberait si l'élève concerné était scolarisé dans une école publique. En revanche, et conformément au principe de parité qui doit guider l'application de la loi, la commune de résidence doit participer au financement de l'établissement privé sous contrat dans tous les cas où elle devrait participer au financement d'une école publique qui accueillerait le même élève.

En d'autres termes, la commune de résidence, lorsqu'elle se prononce sur le montant de sa participation aux dépenses de fonctionnement liées à une scolarisation en dehors de la commune, ne peut traiter différemment le cas des élèves scolarisés dans un établissement privé et celui des élèves scolarisés dans une école publique d'une autre commune.

b) La mise en oeuvre des nouvelles dispositions législatives doit privilégier l'accord des communes intéressées

Conformément au premier alinéa de l'article L. 212-8, l'accord des communes intéressées doit être recherché. Il appartient en particulier aux communes intéressées de déterminer les modalités concrètes de la prise en charge des dépenses de fonctionnement liées à l'accueil d'élèves ne résidant pas dans la commune où est implanté l'établissement. Elles peuvent prévoir que la commune d'implantation verse une contribution pour l'ensemble des élèves qui fréquentent l'établissement et que les communes de résidence versent à la commune d'implantation la contribution prévue par l'article 89 de la loi du 13 août 2004. En l'absence d'accord sur de telles modalités de coopération entre les communes intéressées, la commune de résidence pourra verser sa contribution directement à l'établissement privé.

Dans les cas où elle est due en application de l'article 89 de la loi du 13 août 2004, la contribution de la commune de résidence sera calculée selon les règles prévues à l'article L. 212-8 du code de l'éducation pour le financement des écoles élémentaires publiques. Le montant dû par la commune de résidence ne pourra excéder le montant du forfait communal versé par la commune d'implantation, qui coïncide avec le coût moyen de fonctionnement par élève des écoles élémentaires publiques de cette commune et tiendra compte des ressources de la commune de résidence.

En outre, l'article 89 de la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école a modifié l'article 89 de la loi du 13 août 2004 pour préciser que la contribution de la commune de résidence, calculée sur la base des éléments décrits ci-dessus, ne pouvait en tout état de cause pas dépasser le coût qu'aurait représenté le même élève s'il avait été scolarisé dans une école publique de la commune de résidence ou, en l'absence d'école publique dans cette commune, le coût moyen des classes élémentaires publiques du département. Afin de déterminer ce coût, l'inspection académique demandera à chaque commune du département ayant une ou plusieurs écoles élémentaires publiques de lui communiquer le montant des dépenses scolaires, évaluées à l'annexe ci-jointe, inscrit au budget communal pour ses écoles publiques élémentaires ainsi que le nombre d'élèves scolarisés dans ces mêmes écoles.

Conformément aux dispositions de l'article R. 131-3 du code de l'éducation, les directeurs des établissements d'enseignement privés communiqueront aux maires des communes concernées, sans attendre la date limite fixée par l'article R. 131-3 du code de l'éducation, la liste des enfants qui sont inscrits dans une classe élémentaire placée sous contrat d'association.

II - Les modifications introduites par l'article 87 de la loi du 13 août 2004

L'article 87 de la loi du 13 août 2004 codifié par l'article L. 442-13-1 du code de l'éducation dispose que lorsqu'un EPCI est compétent pour le fonctionnement des écoles publiques, cet établissement est substitué aux communes dans leurs droits et obligations à l'égard des établissements d'enseignement privés ayant passé avec l'État un contrat. Conformément aux articles L. 5211-5 et L. 5211-17 du CGCT, l'EPCI est tenu de respecter les engagements pris par les communes jusqu'à l'échéance des conventions signées entre les communes et les écoles privées.

Conformément à l'article L. 212-8 du code de l'éducation, lorsque les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques ont été transférées à un établissement public de coopération intercommunale, le territoire de l'ensemble des communes constituant cet établissement est assimilé au territoire de la commune d'accueil ou de la commune de résidence. Pour les besoins de l'application de l'article 89, il convient de rappeler que le critère de résidence ne s'apprécie plus par rapport à la commune mais par rapport au territoire de l'EPCI.

La contribution mise à la charge de l'EPCI, siège de l'établissement privé, est au plus égale au produit du nombre d'élèves de l'EPCI scolarisés dans cet établissement par le montant moyen de la dépense de fonctionnement constatée pour les classes élémentaires publiques situées sur le territoire de l'EPCI ou en l'absence d'école publique de même nature, par le montant moyen de la dépense de fonctionnement constatée pour les classes élémentaires publiques du département.

Dans cette hypothèse, on considère, par analogie avec l'enseignement public, que tous les élèves de l'école privée habitent sur un même territoire, celui de l'EPCI conformément aux dispositions de l'article L. 212-8 du code de l'éducation qui prévoit que lorsque les compétences relatives au fonctionnement des écoles publiques ont été transférées à un EPCI, le territoire de l'ensemble des communes constituant cet établissement est assimilé, pour l'application du présent article, au territoire de la commune d'accueil ou de la commune de résidence et l'accord sur la répartition des dépenses de fonctionnement relève de l'EPCI.

L'EPCI mentionné à l'article L. 442-13-1 précité du code de l'éducation peut être :

- soit un syndicat intercommunal (article L. 5212-1 du code général des collectivités territoriales - CGCT) ;

- soit une communauté de communes (article L. 5214-1 du CGCT), soit une communauté urbaine (article L. 5215-1 du CGCT) ;

- soit un syndicat d'agglomération nouvelle (article L. 5332-1 du CGCT) ;

- soit, enfin, une communauté d'agglomération (article L. 5216-1 du CGCT).

Les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) ou les réseaux d'écoles ne constituent pas des EPCI car ne disposant pas de la personnalité morale. Ils continuent donc à relever, en conséquence, de la compétence des communes sur lesquels est organisé le RPI. En revanche, les regroupements pédagogiques intercommunaux ou les réseaux d'écoles existants ou créés dans le ressort d'un EPCI ressortissent bien à sa compétence lorsque ce dernier est compétent en matière scolaire.

Les préfets veilleront à ce que la présente circulaire soit appliquée dans les meilleures conditions dès la présente rentrée scolaire.

Pour le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche et par délégation, le directeur du Cabinet Patrick GÉRARD, pour le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et par délégation, le préfet, directeur du Cabinet, Claude GUÉANT

ANNEXE : RAPPEL DES DÉPENSES À PRENDRE EN COMPTE
POUR LA CONTRIBUTION COMMUNALE OU INTERCOMMUNALE

Dépenses obligatoires

Les dépenses de fonctionnement d'une classe élémentaire sous contrat d'association constituent une dépense obligatoire à la charge de la commune ou de l'EPCI compétent.

Le montant de la contribution communale s'évalue à partir des dépenses de fonctionnement relative à l'externat des écoles publiques correspondantes inscrites dans les comptes de la commune ou de l'EPCI et qui correspondent, notamment à :

- l'entretien des locaux liés aux activités d'enseignement, ce qui inclut outre la classe et ses accessoires, les aires de récréation, les locaux sportifs, culturels ou administratifs... ;

- l'ensemble des dépenses de fonctionnement des locaux désignés ci-dessus telles que chauffage, eau, électricité, nettoyage, produits d'entretien ménager, fournitures de petit équipement, autres matières et fournitures, fournitures pour l'entretien des bâtiments, contrats de maintenance, assurances... ;

- l'entretien et, s'il y a lieu, le remplacement du mobilier scolaire et du matériel collectif d'enseignement ;

- la location et la maintenance de matériels informatiques pédagogiques ainsi que les frais de connexion et d'utilisation de réseaux afférents ;

- les dépenses de contrôle technique réglementaire ;

- les fournitures scolaires, les dépenses pédagogiques et administratives nécessaires au fonctionnement des écoles publiques ;

- la rémunération des agents territoriaux de service des écoles maternelles ;

- la rémunération des intervenants extérieurs, recrutés par la commune, chargés d'assister les enseignants pendant les heures d'enseignement prévues dans les programmes officiels de l'éducation nationale ;

- la quote-part des services généraux de l'administration communale ou intercommunale nécessaire au fonctionnement des écoles publiques ;

- le coût des transports pour emmener les élèves de leur école aux différents sites pour les activités scolaires (piscine, gymnase, ...) ainsi que le coût d'utilisation de ces équipements ; la participation aux dépenses relatives aux activités extrascolaires présentant un caractère facultatif, elle peut être prise en compte pour la détermination de la contribution communale mais elle ne saurait être opposable aux communes qui, pour leurs propres écoles publiques, ne participent pas à de telles dépenses.

Aux termes de la jurisprudence, la nomenclature comptable utilisée par les communes n'est pas opposable aux établissements et seul compte le point de savoir si les dépenses en cause doivent être véritablement regardées comme des investissements ou au contraire comme des charges ordinaires. Aussi, la seule inscription en section de fonctionnement ou, au contraire, en section d'investissement d'une dépense engagée par la commune ou l'EPCI au profit des écoles publiques situées sur son territoire ne saurait suffire à justifier sa prise en compte ou non dans le montant des dépenses consacrées aux classes de l'enseignement public du premier degré.

À l'opposé, ne sont pas prises en compte, pour le calcul du coût moyen de l'élève du public servant de référence à la contribution communale, les dépenses d'investissement.

Dépenses facultatives

Les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat simple peuvent être prises en charge par les communes, dans les conditions fixées par convention, passée entre la commune et l'école privée, qui contient des clauses fixant les modalités de sa reconduction et de sa résiliation. Ainsi, Il peut toujours être mis fin à la convention en respectant la procédure prévue. Cette contribution, facultative, demeure toujours soumise à la règle selon laquelle elle ne peut en aucun cas être proportionnellement supérieure aux avantages consentis par la commune à son école publique ou ses écoles publiques. Aussi, si une commune ou un EPCI souhaite financer des classes sous contrat simple malgré l'absence d'école publique sur son territoire, il doit demander au préfet de lui indiquer le coût moyen d'un élève des écoles publiques du département, pour les classes de même nature.

Il en est de même pour la prise en charge des dépenses de fonctionnement des classes préélémentaires sous contrat d'association qui constituent une dépense facultative pour la commune, sauf si cette dernière a donné un avis favorable à la conclusion du contrat d'association ou s'est engagée ultérieurement à les financer.

Enfin, et toujours de manière facultative, la commune ou l'EPCI peut décider de financer pour ses élèves scolarisés à l'extérieur les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat simple situées dans la commune ou l'EPCI-siège.

RELEVÉ DE CONCLUSIONS DE LA RÉUNION DU 16 MAI 2006 AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

1. Il est rappelé que la procédure des 2 ^e et 3 ^e alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation, étendue par l'article 89 au calcul des contributions des communes aux dépenses obligatoires concernant les classes des écoles privées sous contrat d'association, n'a vocation à intervenir que dans les cas où aucun accord n'a pu être obtenu pour la prise en charge des dépenses de fonctionnement afférentes aux élèves « non-résidents ».

2. Dans ce cas, il appartient, selon les cas, au maire de la commune d'accueil, ou au directeur de l'école privée sous contrat par l'intermédiaire de la direction diocésaine de l'enseignement catholique, de saisir le préfet en vue de la mise en oeuvre de cette procédure.

3. S'agissant des désaccords portant sur une commune de résidence qui serait dépourvue de capacité d'accueil dans ses établissements scolaires, le préfet appliquera la procédure prévue aux 2 ^e et 3 ^e alinéas de l'article L. 212-8, afin de déterminer, après avis du CDEN, la contribution de chaque commune en tenant compte de ses ressources, du nombre d'élèves concernés et du coût moyen par élève calculé sur la base des dépenses de l'ensemble des écoles publiques de la commune d'accueil.

La contribution ainsi fixée ne peut être supérieure au coût qu'auraient représenté pour la commune de résidence ces élèves s'ils avaient été scolarisés dans une de ses écoles publiques ou, en l'absence d'école publique, au coût moyen des classes élémentaires publiques du département ; elle constitue une dépense obligatoire au sens de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales.

4. S'agissant des désaccords portant sur une commune de résidence qui disposerait de capacité d'accueil dans ses établissements scolaires, il est pris acte de l'existence d'une divergence d'interprétation quant à la portée de l'article 89 dans ces cas, et à l'application, par combinaison avec l'article L. 442-5 du code de l'éducation, des 4 ^e et 5 ^e alinéas de l'article L. 212-8. Il est convenu de trancher cette divergence d'interprétation si possible dans un cadre national, le cas échéant dans le cadre des recours engagés devant le Conseil d'État contre la circulaire du 2 décembre 2005, ou lors d'une saisine ultérieure de la Haute Assemblée.

5. Dans l'attente, le préfet déterminera la contribution de la commune, dans le cadre de la procédure prévue aux 2 ^e et 3 ^e alinéas de l'article L. 212-8, pour tous les cas où celle-ci devrait participer au financement d'une école publique extérieure qui accueillerait le même élève.

6. Afin de faciliter la mise en oeuvre de ces dispositions, les échanges d'informations seront facilités et, dans toute la mesure du possible, anticipés, qu'il s'agisse de la communication par les établissements aux communes concernés, des listes d'élèves inscrits ou de la communication par les maires des informations nécessaires au calcul du coût de scolarisation dans les écoles publiques de leur commune et du coût moyen des classes élémentaires publiques du département,

7. Le présent relevé de conclusion sera diffusé par les participants à la réunion à leurs correspondants locaux, qui seront réunis, à l'initiative des préfets, pour faciliter sa mise en oeuvre locale.

CIRCULAIRE N° 2007-142 DU 27 AOÛT 2007

MEN

DAF D1

INT

Réf. : L. n° 2004-809 du 13-8-2004

Texte adressé aux préfètes et préfets ; aux inspectrices et inspecteurs d'académie, directrices et directeurs des services départementaux de l'éducation nationale.

Par un arrêt du 4 juin 2007, le Conseil d'État a annulé la circulaire interministérielle du 2 décembre 2005 expliquant les modifications apportées par les articles 87 et 89 de la loi du 13 août 2004 susvisée, ainsi que l'annexe rappelant les dépenses à prendre en compte pour le calcul de la contribution communale ou intercommunale.

Toutefois, cette décision d'annulation ne remet nullement en cause le fond de la circulaire attaquée, le Conseil d'État ayant seulement retenu un motif d'illégalité externe tiré de l'incompétence de ses signataires. En effet, se référant aux dispositions du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, la Haute Assemblée a considéré que le directeur de cabinet d'un ministre ne peut signer une circulaire, même purement interprétative, dès lors qu'elle relève de la compétence d'un seul directeur d'administration centrale qui dispose d'une délégation pour signer un tel acte. C'est la raison pour laquelle la présente circulaire reprend les termes du document précédent, à l'exception de trois rectifications portées à l'annexe (dépenses de contrôle technique des bâtiments, rémunération des agents territoriaux de service des écoles maternelles et dépenses relatives aux activités extrascolaires).

Les préfets veilleront à ce que la présente circulaire, qui a pour seul objet de confirmer notre interprétation commune des dispositions législatives en vigueur, soit appliquée dans les meilleures conditions dès cette année scolaire.

I - Les modifications introduites par l'article 89 de la loi du 13 août 2004

a) Les nouvelles dispositions s'inscrivent dans le cadre général du principe de parité tel qu'il résulte de l'article L. 442-5 du code de l'éducation.

b) La mise en oeuvre des nouvelles dispositions législatives doit privilégier l'accord des communes intéressées

II - Les modifications introduites par l'article 87 de la loi du 13 août 2004 :

L'EPCI mentionné à l'article L. 442-13-1 précité du code de l'éducation peut être :

- soit un syndicat intercommunal (article L. 5212-1 du code général des collectivités territoriales-CGCT) ;

- soit une communauté de communes (article L. 5214-1 du CGCT), soit une communauté urbaine (article L. 5215-1 du CGCT) ;

- soit un syndicat d'agglomération nouvelle (article L. 5332-1 du CGCT) ;

- soit, enfin, une communauté d'agglomération (article L. 5216-1 du CGCT).

Pour le ministre de l'éducation nationale

et par délégation,

Le directeur des affaires financières

Michel DELLACASAGRANDE

Pour le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

et par délégation,

Le directeur général des collectivités locales

Edward JOSSA

ANNEXE

RAPPEL DES DÉPENSES À PRENDRE EN COMPTE POUR LA CONTRIBUTION COMMUNALE OU INTERCOMMUNALE

Dépenses obligatoires

Les dépenses de fonctionnement d'une classe élémentaire sous contrat d'association constituent une dépense obligatoire à la charge de la commune ou de l'EPCI compétent.

- à l'entretien des locaux liés aux activités d'enseignement, ce qui inclut outre la classe et ses accessoires, les aires de récréation, les locaux sportifs, culturels ou administratifs...

- à l'ensemble des dépenses de fonctionnement des locaux désignés ci-dessus telles que chauffage, eau, électricité, nettoyage, produits d'entretien ménager, fournitures de petit équipement, autres matières et fournitures, fournitures pour l'entretien des bâtiments, contrats de maintenance, assurances... ;

- à l'entretien et, s'il y a lieu, le remplacement du mobilier scolaire et du matériel collectif d'enseignement ;

- à la location et la maintenance de matériels informatiques pédagogiques ainsi que les frais de connexion et d'utilisation de réseaux afférents ;

- aux fournitures scolaires, les dépenses pédagogiques et administratives nécessaires au fonctionnement des écoles publiques ;

- à la rémunération des intervenants extérieurs, recrutés par la commune, chargés d'assister les enseignants pendant les heures d'enseignement prévues dans les programmes officiels de l'éducation nationale ;

- à la quote-part des services généraux de l'administration communale ou intercommunale nécessaire au fonctionnement des écoles publiques ;

- au coût des transports pour emmener les élèves de leur école aux différents sites pour les activités scolaires (piscine, gymnase, ...) ainsi que le coût d'utilisation de ces équipements.

En l'absence de précisions législatives ou réglementaires, les communes ou les EPCI compétents en matière scolaire peuvent soit verser une subvention forfaitaire, soit prendre en charge directement tout ou partie des dépenses sous forme de fourniture de prestations directes (livraisons de fuel ou matériels pédagogiques, intervention de personnels communaux ou intercommunaux, par exemple), soit payer sur factures, soit combiner les différentes formes précitées. Aux termes de la jurisprudence, la nomenclature comptable utilisée par les communes n'est pas opposable aux établissements et seul compte le point de savoir si les dépenses en cause doivent être véritablement regardées comme des investissements ou au contraire comme des charges ordinaires. Aussi, la seule inscription en section de fonctionnement ou, au contraire, en section d'investissement d'une dépense engagée par la commune ou l'EPCI au profit des écoles publiques situées sur son territoire ne saurait suffire à justifier sa prise en compte ou non dans le montant des dépenses consacrées aux classes de l'enseignement public du premier degré.

À l'opposé, ne sont pas prises en compte, pour le calcul du coût moyen de l'élève du public servant de référence à la contribution communale, les dépenses d'investissement.

Dépenses facultatives

Les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat simple peuvent être prises en charge par les communes, dans les conditions fixées par convention, passée entre la commune et l'école privée, qui contient des clauses fixant les modalités de sa reconduction et de sa résiliation. Ainsi, il peut toujours être mis fin à la convention en respectant la procédure prévue. Cette contribution, facultative, demeure toujours soumise à la règle selon laquelle elle ne peut en aucun cas être proportionnellement supérieure aux avantages consentis par la commune à son école publique ou ses écoles publiques. Aussi, si une commune ou un EPCI souhaite financer des classes sous contrat simple malgré l'absence d'école publique sur son territoire, il doit demander au préfet de lui indiquer le coût moyen d'un élève des écoles publiques du département, pour les classes de même nature.

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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