C. LES PROGRÈS ET LACUNES DE LA COMPTABILISATION DES DÉPENSES D'APD
1. La complexité structurelle des quatre « cercles concentriques » de l'APD
Dans ses rapports budgétaires antérieurs, votre rapporteur spécial a formulé à plusieurs reprises des critiques sur le manque de cohérence et de lisibilité des quatre périmètres d'aide tels qu'ils sont comptabilisés dans la mission APD, en crédits budgétaires de l'ensemble des missions, en crédits publics (incluant les dotations hors budget général) et dans les notifications au CAD. Il apparaît ainsi qu'en 2008, les crédits de la mission APD ne représenteraient qu'un peu plus du tiers de l'effort global d'APD au sens du CAD , ainsi que l'illustre le tableau ci-après.
Périmètres de comptabilisation de l'APD (en crédits de paiement) en 2007 et 2008
(en millions d'euros)
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Prévision 2007 |
Prévision 2008 |
Part des crédits de la mission APD en 2008 |
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Mission « Aide publique au développement » |
3.108,3 |
3.106,2 |
100 % |
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Crédits des 15 programmes (dont crédits hors budget général) concourant à l'APD |
5.650,2 |
6.735,5 |
46,1 % |
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Impact en APD des dépenses du budget général |
6.117,7 |
6.220,8 |
50 % |
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Effort global d'APD au sens du CAD |
7.841 |
8.772 |
35,4 % |
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Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2008 |
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Bien que la « nomenclature LOLF » marque certains progrès quant à la lisibilité des multiples instruments de l'action publique en faveur du développement (stratégie et objectifs, justification plus précise des crédits demandés, création d'une mission dédiée à l'APD, meilleure lisibilité des processus d'annulation de dettes), l'amélioration de la concordance entre la structure budgétaire et la comptabilisation selon les normes de l'OCDE, qui restent la « vitrine » internationale de l'APD, est structurellement limitée par certaines caractéristiques :
- le poids dans l'APD de dépenses constatées ex post telles que l'écolage et l'accueil des réfugiés ;
- l'incidence budgétaire des annulations de dette est beaucoup plus réduite que le montant pris en compte au titre de l'APD , compte tenu, notamment, du poids des annulations imputées sur le résultat de la Coface et sur les découverts du Trésor (cf. infra , commentaire du programme 852) ;
- l'impact en APD de dépenses budgétaires peut être supérieur à 100 % du montant inscrit dans le projet de loi de finances. Tel est le cas des déclarations de prêts (nettement supérieures aux bonifications et indemnisations budgétées sur le programme 110) et de contrats de désendettement-développement de l'AFD, qui exercent un effet de levier sur les crédits budgétaires des programmes 110 et 209 12 ( * ) ;
- une part importante de l'APD (9,9 % en 2008) ressortit à la quote-part du prélèvement sur recettes effectué au profit du budget de l'Union européenne.
En outre, les directions internationales de plusieurs ministères (agriculture, jeunesse et sports, santé, intérieur, écologie) contribuent marginalement à l'effort d'APD notifié au CAD , et de façon plus ou moins concertée avec le MAEE, par des contributions à des fonds fiduciaires multilatéraux et des mises à disposition de personnels auprès d'organismes internationaux 13 ( * ) , des subventions à des groupements d'intérêt public impliqués dans des missions d'expertise internationale, le financement de programmes spécifiques ou des partenariats avec des ONG.
Les clefs de comptabilisation en APD retenues par le CAD sont complexes, peu explicitées par le DPT, et revêtent une dimension politique compte tenu de leur portée diplomatique dans les annonces internationales. Certaines dépenses pourraient ainsi être mieux prises en compte dans le périmètre retenu par l'OCDE (la dépense fiscale ou la coopération militaire, seules certaines actions civilo-militaires étant comptabilisées), tandis que d'autres pourraient être exclues du périmètre ou comptabilisées de façon plus stricte, en particulier l'écolage (cf. supra ).
* 12 Dont les montants notifiés au CAD en 2008 seraient ainsi équivalents à, respectivement, 148 % et 106 % des crédits budgétaires.
* 13 Les actions multilatérales sont en particulier menées avec la Banque mondiale, l'Organisation mondiale de la santé, le Bureau international du travail, ONUSIDA ou l'Organisation des Nations Unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO).