II. PRÉSENTATION DES 12 PROGRAMMES
A. PROGRAMME 150 : « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »
Placé sous la responsabilité du ministre de la recherche, ce programme finance essentiellement la formation des étudiants qui sont inscrits dans les universités, les IEP, les IUFM, les formations d'ingénieurs, les ENS. Environ 1,580 million d'étudiants relèvent de ce programme.
Toutefois, il convient de noter que ce programme héberge de nombreux autres établissements, tels que l'Observatoire de Paris, l'Institut national d'histoire de l'art ou le Bureau des longitudes.
1. Les faits : une augmentation de 5,7 % des crédits de paiement à structure constante
L'enseignement supérieur, notamment dans sa dimension universitaire a fait l'objet d'importants débats cette année, que ce soit lors de la campagne pour les élections présidentielles, ou à l'occasion de la discussion de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités.
Le projet de budget pour 2008 confirme les engagements pris par le Président de la République : les dépenses relevant de l'enseignement supérieur augmentent à périmètre constant de 6,1 %, soit + 854,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et + 768,7 millions d'euros en crédits de paiement.
Cette augmentation est portée à hauteur de 79 % par le présent programme et de 82,4 % si l'on intègre les nouvelles mesures fiscales adoptées dans la loi relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA) du 21 août 2007 et pouvant y être rattachées à titre principal. De même, il convient d'ajouter l'impact de l'exonération de taxe sur les salaires dont bénéficient désormais les établissements d'enseignement supérieur (85 millions d'euros, dont 60 millions d'euros pour les universités).
Ce programme regroupe ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2008, 11,21 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 11,28 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), soit 48,4 % des crédits de la mission. Ces chiffres traduisent une augmentation à structure constante de 5,7 % des crédits de paiement et de 6,6 % des autorisations d'engagement.
L'accroissement des moyens du programme est répartie entre les dépenses de personnel relevant du titre 2, à hauteur de 298 millions d'euros de CP, et les dépenses hors personnel (hors titre 2) à hauteur de 310 millions d'euros de CP.
L'examen des mesures prises dans le projet de budget 2008 conduit votre rapporteur spécial à nuancer l'augmentation apparente des crédits.
2. L'évolution des dépenses de personnel résulte à plus de 75,5 % de l'évolution du CAS pensions
a) L'évolution du plafond d'emplois ne comprend pas de mesure nouvelle en 2008
Le plafond d'emplois autorisé pour 2008 a été fixé à 148.520 emplois équivalents temps plein , soit une augmentation, à structure courante de 2.391 emplois qui s'expliquent ainsi :
- + 1.235 emplois ETPT correspondant à une mesure de correction technique de décompte des emplois (prise en compte de certains personnels hospitalo-universitaires) ;
- + 791 emplois ETPT, résultant de l'impact des créations d'emplois pour 2007, soit 362 enseignants chercheurs, 383 personnels administratifs, techniques et de service, 46 personnels d'encadrement ;
- + 365 emplois ETPT, conséquence de plusieurs mesures de transfert, et notamment l'impact de la création d'un ministère de la recherche de plein exercice.
b) La progression du CAS pension explique 75,5 % de l'évolution des crédits relevant du titre 2
La contribution employeur au CAS pensions civiles passe de 2,07 milliards d'euros dans le PLF 2007 à 2,29 milliards dans le PLF 2008, en raison notamment du relèvement du taux de cotisation de 51,05 % à 56,02 %. Cette progression de 10,9 % se répercute sur l'évolution globale du titre 2.
c) Les autres facteurs d'évolution
Outre l'impact de la revalorisation du point de la fonction publique (3,96 millions d'euros), l'évolution des crédits du titre 2 prend en compte le financement des mesures votées en LFI 2007, et notamment : l'extension en année pleine des créations d'emplois 2007 (25,83 millions d'euros), l'effet de la revalorisation de la rémunération des allocataires de recherche (19,57 millions d'euros).
Néanmoins le PLF 2008 prévoit plusieurs mesures en faveur de la carrière des personnels ou en accompagnement de certaines priorités. Votre rapporteur spécial relève :
- la mesure de transformation, à la rentrée 2008, de 700 emplois administratifs de catégorie C en catégorie A ou B afin d'accompagner la mise en oeuvre de nouvelles compétences par les universités, pour un montant de 6,16 millions d'euros ;
- la montée en charge de l'AERES ;
- une enveloppe catégorielle de 12,37 millions d'euros , destinée à financer un renforcement de la promotion des enseignants chercheurs à la rentrée 2008, la mise en place de l'indemnité d'excellence scientifique instituée par le décret n° 2007-927 du 15 mai 2007, une amélioration du régime indemnitaire des personnels d'encadrement et des personnels non enseignants.
Au total, votre rapporteur spécial constate que l'augmentation des crédits du titre 2 a été conditionnée par des facteurs exogènes à la politique de l'enseignement supérieur (augmentation du CAS pensions) ou par des engagements antérieurs issus des mesures prises en 2007 à la suite de la loi de programme pour la recherche. S'agissant des mesures nouvelles, il se félicite des mesures « qualitatives » prises en faveur des personnels (transformation d'emploi ou enveloppe catégorielle).
3. Les dépenses hors titre 2 : une évolution marquée par la priorité donnée à l'immobilier universitaire
a) Le « chantier » de l'immobilier universitaire
Les dépenses hors titre 2 regroupent plusieurs catégories de dépenses. L'augmentation de ces crédits (+ 396 millions d'euros d'AE et + 310,6 millions d'euros de CP) dans le projet de loi de finances s'explique à 83 % pour les AE et à 78 % pour les CP par les thématiques concernant l'immobilier universitaire .
Trois points sont concernés :
- le financement des contrats de plan Etat régions 2000-2006 et 2007-2013 : 77 millions d'euros supplémentaires en AE et 76 millions d'euros supplémentaires en CP sont mobilisés par rapport à 2007. Votre rapporteur spécial note que la présente dotation ne suffira pas à couvrir définitivement les engagements pris dans le cadre du plan 2000-2006 , 206,5 millions d'euros restants de crédits de paiement restant à ouvrir après 2008 ;
- le financement des opérations de sécurité et de maintenance au sein des bâtiments universitaires. Ce point qui fait l'objet de développements spéciaux bénéficie de moyens supplémentaires à hauteur de 45 millions d'euros en autorisations d'engagement et 32 millions d'euros en crédit de paiement ;
- le financement de grands travaux à hauteur de 207 millions d'euros en AE et 135 millions d'euros en CP . Sont ici principalement concernés la rénovation du campus de Jussieu et certains chantiers spécifiques comme la reconstruction de l'école nationale de chimie de Mulhouse.
b) Une augmentation des dotations globales de fonctionnement afin de favoriser la réussite des élèves
Le financement des activités de formation et de recherche mises en oeuvre par les établissements d'enseignement supérieur relevant du programme devrait atteindre en 2008, 1,7 milliard d'euros, soit un abondement de 63,5 millions d'euros par rapport à 2007, hors action immobilier .
Cet abondement est ainsi réparti :
- 30 millions d'euros destinés à financer les dispositifs de réussite en licence basé sur un renforcement de l'encadrement pédagogique en cursus licence, une ouverture étendue des bibliothèques, une orientation active généralisée.
- 8 millions d'euros en faveur de la recherche universitaire et des formations doctorats ;
- 10,3 millions d'euros en faveur de la réforme des IUFM ;
- 5,1 millions d'euros destinés au recrutement de moniteurs (2.250 postes à la rentrée 2008) ;
- 10,1 millions d'euros destinés à renforcer le pilotage du programme dont la montée en charge de l'AERES et le financement de zones franches universitaires (5 millions d'euros), c'est-à-dire la création de jeunes entreprises universitaires (JEU) prévu par l'article 40 du projet de loi de finances sur le modèle des jeunes entreprises innovantes.
S'agissant des crédits hors titre 2, votre rapporteur spécial :
- constate que la majorité des crédits dégagés sont préemptés par le financement des contrats plan Etat régions, notamment le plan 2000-2006, et le financement de grands travaux.
- se félicite notamment des mesures prises dans le cadre de la dotation globale de fonctionnement des établissements et plus particulièrement l'attention portée aux étudiants du cursus Licence. La mise en oeuvre de ce plan Licence, et sa réussite, apparaissent cruciales, dans la mesure où les principales difficultés des étudiants concernent la première année de faculté : orientation « par défaut », échec important en fin de première année, perspectives professionnelles faibles... Dans cette perspective, votre rapporteur vous propose un amendement tendant à accroître le financement de ce plan qu'il juge prioritaire.
4. La mesure de la performance
Votre rapporteur spécial se félicite de la plus grande stabilité dans les indicateurs et les objectifs proposés pour le présent projet annuel de performances. Il remarque également un meilleur taux de renseignement des indicateurs. L'analyse ayant désormais vocation à être réalisée lors de l'examen de la loi de règlement, il ne développera pas dans la présente note les résultats des indicateurs.
5. Les principales observations de votre rapporteur spécial
Le renforcement des moyens en faveur de l'enseignement supérieur ayant fait l'objet de développements précédents, votre rapporteur spécial souhaite aborder deux points :
- la mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités au regard des aspects budgétaires et financiers qu'elle contenait ;
- la situation actuelle concernant les travaux de sécurité des bâtiments universitaires.
a) La mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 : premières avancées
L'année 2007 a été marquée par le vote de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités . Ce texte a particulièrement intéressé votre commission 6 ( * ) , dans la mesure où plusieurs aspects ont concerné l'autonomie budgétaire des établissements universitaires, avec la mise en place effective d'un budget global, mais aussi la possibilité offerte aux établissements de diversifier leurs ressources.
Les auditions de votre rapporteur spécial avec le directeur de l'enseignement supérieur ainsi qu'avec les représentants de la conférence des présidents d'université ont confirmé l'engagement de nombreuses universités, dont certaines pourraient déjà avoir adopté les nouvelles mesures concernant la composition du conseil d'administration d'ici la fin de l'année.
Les nouvelles compétences, hors immobilier, reçoivent un accueil favorable, une trentaine d'universités devraient être auditées l'année prochaine afin d'organiser au 1 er janvier 2009 l'adoption du budget global.
Si votre rapporteur spécial se félicite de ces premières annonces, il insiste sur la nécessité pour les universités de se doter de moyens de gestion et de comptabilité adéquats. Comme il a eu l'occasion de le présenter à l'occasion du débat sur la loi relative aux universités, il réaffirme la nécessité de préparer les universités et leurs équipes administratives aux nouvelles compétences prévues par la loi.
La dotation globale ne pourra être un vecteur de réelle autonomie que si les établissements sont à même de gérer cette enveloppe conformément à d'un projet d'établissement précis et pouvant s'appuyer sur des systèmes de gestion et d'information adaptés.
Il convient de rappeler que les budgets et les comptes ont, en l'état, une signification limitée : la connaissance des coûts de fonctionnement interne est réduite comme celle par exemple du périmètre exact des activités de recherche qu'elles hébergent. Dans ce contexte, l'application d'une comptabilité analytique ainsi que l'amélioration des documents budgétaires et financiers tout comme celle des systèmes d'information paraissent être à votre rapporteur spécial autant de conditions indispensables à la gestion d'un budget global.
En outre, la mise au point d'outils de pilotage adéquats nécessite comme votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion de le dire lors de son dernier rapport budgétaire un renforcement de l'encadrement administratif et une professionnalisation des équipes de direction. A ce titre, la mesure de requalification de postes présentés dans le présent projet de budget peut contribuer à répondre aux enjeux qualitatifs qui sont posés.
Votre rapporteur spécial se félicite également de la réflexion actuelle des universités concernant la mise en place de fondations qu'elles soient universitaires ou partenariales . Les récentes manifestations et blocages d'université par les étudiants soulignent la réticence particulière de notre pays à accepter dans le cadre du financement de l'enseignement supérieur des contributions financières privées. Votre rapporteur spécial regrette cette attitude, et ce d'autant plus que le gouvernement a pris un engagement fort envers la revalorisation des moyens de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Il considère que la diversification des ressources, notamment par une contribution plus importante des entreprises, représente, au-delà de l'apport quantitatif possible, un élément de dynamisation des projets d'établissement et un facteur favorable à l'insertion professionnelle des jeunes, dont il rappelle qu'il s'agit désormais expressément d'une mission dévolue à l'université.
b) La question des travaux de sécurité des bâtiments universitaires
Les problèmes de mises en sécurité constituent un problème latent qui a, déjà, pour partie, été traité par différents plans successifs : plan de mise en sécurité de 2000 à 2006 pour un montant total de 458,1 millions d'euros, plan d'urgence en 2005 à hauteur de 110 millions d'euros.
Face à cette situation, le ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) a lancé, en janvier 2006, une enquête auprès des rectorats afin de recenser les besoins les plus urgents des établissements d'enseignement supérieur non couverts (menaces de fermeture de locaux, mises en péril de personnes...). L'actualisation réalisée en juin 2007 fait ressortir un besoin de 545 millions d'euros.
180 millions d'euros de crédits ont d'ores et déjà été dégagés en 2006 et 2007 , dont 100 millions d'euros au titre des financements couverts par des CPER ou des PPP. Ainsi le besoin de financement pour couvrir les travaux urgents de mise en sécurité recensés est de 365 millions d'euros après 2007. Le projet de budget 2008 propose d'affecter 67,50 millions d'euros en AE, ce qui ramènerait le besoin à couvrir après 2008 à hauteur de 297,50 millions d'euros.
Outre la réalisation des travaux et le rythme de ceux-ci, se posent la question de l'efficience des dépenses engagées.
Ainsi, dans le souci de disposer d'une vision annuelle consolidée en matière de sécurité incendie dans les établissements d'enseignement supérieur, le ministère a introduit en 2007 dans l'enquête « surfaces » une rubrique permettant aux établissements de préciser leur situation au regard de la réglementation en matière de sécurité incendie. Cette rubrique a pour objet de recenser l'ensemble des avis émis par les commissions de sécurité s'agissant des bâtiments classés « établissements recevant du public - ERP 7 ( * ) ».
Une première analyse de cette enquête, non exhaustive, montre que sur 2.433 bâtiments soumis à la réglementation des établissements recevant du public (ERP), représentant une surface totale de 11,61 millions de m 2 , seulement 1.801 bénéficient d'un avis favorable d'exploitation de la part des commissions de sécurité, soit 73,1 % de la surface des ERP.
Le ministère a également mis en oeuvre un bilan du plan de mise en sécurité 2000-2006 afin de déterminer l'efficience des moyens mis en place. Il ressort de ce bilan que :
- 168 avis défavorables ont été maintenus en dépit des travaux effectués et 47 avis défavorables ont été émis par les commissions de sécurité en raison de l'évolution de la réglementation depuis 2000 ;
- 257 avis défavorables ont pu être levés après travaux financés dans le cadre du plan et 135 devraient l'être à l'issue des travaux engagés.
Votre rapporteur spécial s'interroge sur la portée de ces résultats qui sont très insatisfaisants . Il souhaite avoir de la part de la ministre des précisions sur ce point et notamment savoir si cela relève d'un défaut d'expertise, d'une sous-budgétisation chronique ou d'un autre élément.
Votre rapporteur rappelle l'importance de cette question notamment au regard de l'article 32 de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, qui prévoit, pour les EPSCP qui en font la demande, le transfert de la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'Etat qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. L'article prévoit que ce transfert puisse s'accompagner, le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire . Cette convention formalisera notamment les engagements financiers de l'Etat.
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Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial - L'augmentation des crédits du programme confirme la priorité donnée à l'enseignement supérieur . Toutefois, il convient de relativiser la portée de cette évolution dont une large partie résulte de facteurs exogènes à la mission (relèvement du taux de cotisation des pensions civiles) ou du respect d'engagements antérieurs, notamment en ce qui concerne l'immobilier universitaire (financement des CPER, rénovation de Jussieu). - Votre rapporteur spécial se félicite particulièrement des mesures destinées à requalifier le cursus licence dont il avait souligné les difficultés lors de son précédent rapport budgétaire . Il propose un amendement tendant à abonder de 3 millions d'euros les crédits du présent programme afin de renforcer le financement du Plan Licence qu'il juge prioritaire. - La mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a débuté. Dans la perspective du passage au budget global, votre rapporteur spécial souligne la nécessité pour les universités de se doter de moyens de gestion et de comptabilité adéquats, aussi bien humainement que matériellement. - Les travaux de sécurité des bâtiments universitaires semblent insuffisants à plusieurs titres. L'impact du plan de mises en sécurité 2000-2006 pose des réelles questions d'efficacité de la dépense publique, sur lesquels votre rapporteur interrogera la ministre. |
* 6 Votre rapporteur spécial a été rapporteur pour avis de ce texte au nom de votre commission des finances (avis n° 373 (2006-2007) de M. Philippe Adnot).
* 7 Conformément aux dispositions de l'article R. 123-2 du Code de la construction et de l'habitation.