B. 57,9 % DES CRÉDITS DU PROGRAMME SONT CONCENTRÉS SUR DEUX ACTIONS
Avant ventilation, 57,9 % des crédits du programme sont concentrés sur deux des six actions : l'action 3 « Système d'information et de communication », l'action 4 « Pilotage des ressources humaines » .
Les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »
* Crédits ventilés vers :
- Administration territoriale (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 207,3 millions d'euros ;
- Administration territoriale : expérimentations CHORUS (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 15,2 millions d'euros ;
- Vie politique, cultuelle et associative (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 1,8 million d'euros ;
- Concours spécifiques et administration (Mission « Relations avec les collectivités territoriales ») : 8,7 millions d'euros ;
- Intervention des services opérationnels (Mission « Sécurité civile ») : 3,4 millions d'euros ;
- Coordination des moyens de secours (Mission « Sécurité civile ») : 0,03 million d'euros ;
- Conditions de vie outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 15,5 millions d'euros ;
- Police nationale (Mission « Sécurité ») : 233,1 millions d'euros.
Au regard de l'architecture du présent programme, il convient de relever que, dans un souci de bonne gestion et de rationalisation des programmes, l'action 7 « Libertés publiques » a été supprimée , ses moyens étant regroupés avec les crédits de l'action 4 « Pilotage des ressources humaines » pour ceux concernant les dépenses de personnel (titre 2) et l'action 5 « Affaires financières et immobilières » pour les autres.
C. UNE QUASI STABILITÉ DE L'ENVELOPPE BUDGÉTAIRE
Le présent programme comporte, hors fonds de concours 12 ( * ) , 539,8 millions d'euros en autorisations d'engagement , contre 545,8 millions d'euros en 2007.
Les crédits de paiement du présent programme se montent à 532,5 millions d'euros, contre 529,1 millions d'euros en 2007.
Cette quasi stabilité de l'enveloppe budgétaire se décline tant en dépenses de fonctionnement (253,7 millions d'euros contre 253,9 millions d'euros en 2007) qu'en dépenses d'investissement (33,4 millions d'euros contre 38,7 millions d'euros en 2007).
Seules les dépenses de personnel (titre 2) enregistrent une hausse sensible (+ 4 %), en passant de 235,7 millions d'euros à 245,1 millions d'euros. Cette masse salariale correspond à un plafond d'emplois fixé à 3.734 ETPT, en hausse de 134 ETPT.
Cette évolution s'explique essentiellement par une modification du périmètre de l'action 4 « Pilotage des ressources humaines » . Cette action se voit transférer les effectifs et la masse salariale correspondants aux emplois situés en administration centrale des programmes « Administration territoriale » (50 ETPT), « Vie politique, cultuelle et associative » (33 ETPT), ainsi que ceux du programme « Concours spécifiques et administration » (173 ETPT) de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Au total, 256 ETPT, représentant une masse salariale de 12,9 millions d'euros, viennent ainsi s'ajouter au plafond d'emplois du programme.
La dotation de l'action 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » est principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles 13 ( * ) : 75,2 millions d'euros (en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement) sur 82,3 millions d'euros. Ainsi que votre rapporteur spécial l'avait souligné, pour s'en féliciter, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, la traditionnelle sous-évaluation de ce poste ne semble plus avoir cours. Le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales est en effet parvenu à une meilleure maîtrise de ces frais de contentieux grâce un plan de mobilisation des acteurs de la dépense 14 ( * ) .
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Le contentieux indemnitaire concernant la gestion des
cartes nationales d'identité
Le recueil des demandes et la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité (CNI) et des passeports sont prévus, respectivement, par les décrets n° 99-973 du 25 novembre 1999 et n° 2001-185 du 26 février 2001. L'instruction des dossiers, la fabrication des titres et leur transmission aux communes restent en revanche de la compétence des préfectures et de certaines sous-préfectures. Toutefois, les communes considèrent que ces tâches représentent, pour elles, une charge. Sur ce motif, elles ont donc engagé des contentieux en indemnisation (151 requêtes étaient en cours devant les juridictions administratives à la date du 29 novembre 2007, pour un montant total de 51,1 millions d'euros de demandes indemnitaires ), tant en ce qui concerne les recours au fond que les référés-provision. Dans sa décision n° 232888 du 5 janvier 2005, dite « commune de Versailles », le Conseil d'Etat a déclaré le décret de 2001 relatif aux passeports partiellement illégal. Par ailleurs, il ressort de l'avis n° 299825 du Conseil d'Etat du 6 avril 2007, dit « commune de Poitiers », que le décret de 1999 relatif aux CNI est entaché de la même illégalité, du fait que seul le législateur pouvait prévoir une mesure ayant pour effet d'augmenter, même indirectement, les charges des communes. D'ores et déjà, le montant des condamnations prononcées par les juridictions administratives à ce jour s'élève à 6,8 millions d'euros . L'impact financier de ce contentieux est estimé, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, dans une fourchette comprise entre 185 millions d'euros et 451,5 millions d'euros. Cette estimation varie en fonction des hypothèses retenues concernant le nombre d'ETPT nécessaires au recueil et à la remise des titres. Dans ce contentieux, la défense de l'Etat s'articule autour de trois arguments principaux : la prescription quadriennale, la polyvalence des agents affectés à ces tâches et la surestimation par les communes du temps passé à ces missions. Les provisions et indemnités résultant des condamnations prononcées par les juridictions administratives sont actuellement imputées sur l'action 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Votre rapporteur spécial s'interroge sur le devenir de ce contentieux, le montant final des condamnations qui seront prononcées contre l'Etat et sur l'absence de provisions prévues dans le projet de loi de finances pour 2008 afin de couvrir ce risque juridique. |
* 12 Les fonds de concours de ce programme sont estimés pour 2008, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, à 3,1 millions d'euros (dont 1,6 million d'euros au titre de l'action « Pilotage des ressources humaines »).
* 13 Ces frais de contentieux relèvent de l'engagement d'une responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial. Ils concernent, notamment, l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.
* 14 Ces mesures correspondent à :
- l'imputation sur d'autres programmes des dépenses dont le rattachement au contentieux est contestable ;
- l'instruction donnée aux préfectures pour qu'elles accordent, dans l'utilisation des crédits, la priorité absolue à l'exécution de justice ;
- l'explicitation des conditions de recours à la procédure de transaction amiable ;
- l'élaboration d'outils de suivi des consommations locales, avec remontées trimestrielles d'information ;
- la mise en place de groupes de travail pour favoriser les échanges de bonnes pratiques entre préfectures et la diffusion de la connaissance de la jurisprudence ;
- l'instauration d'une veille juridique en matière de reconduite à la frontière.