III. PROGRAMME 226 « TRANSPORTS TERRESTRES ET MARITIMES »
Le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » affiche pour 2008 une réorientation de ses priorités vers un renforcement de la politique de report modal.
A ce titre, il entend, selon le projet annuel de performances :
« - favoriser la complémentarité et le rééquilibrage des modes, dans le cadre de la politique de développement et d'aménagement durables ;
« - concourir à la qualité des transports de voyageurs et de marchandises, à la position des ports français en Europe et à l'amélioration de la desserte des territoires, gage de leur compétitivité au plan européen et d'une politique équilibrée d'aménagement du territoire ;
« - contribuer à la prospérité du secteur économique des transports en garantissant le respect des règles économiques et sociales, dans un marché des transports largement libéralisé au niveau européen ».
Cette définition des priorités du programme marque une inflexion certaine par rapport au projet annuel de performances pour 2007 qui plaçait au premier rang « l'amélioration de la desserte des territoires ; le développement et la performance des réseaux d'infrastructures ferroviaires, fluviales et portuaires ».
Ce programme est pour une part importante mis en oeuvre par des opérateurs : l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), les gestionnaires d'infrastructures (Voies navigables de France et Réseau ferré de France), les entreprises publiques de transports (SNCF, RATP).
A. UN ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE FRAGILE
Le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » représente 2.039 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Il est désormais organisé autour de cinq actions, l'action « Inspection du travail dans les ports » ayant été englobée dans le programme de soutien commun de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».
Répartition par actions du programme 226 « Transports terrestres et maritimes »
(en euros)
|
Actions |
LFI 2007 |
PLF 2008 |
Evolutions en % |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires |
2.081.164.525 |
2.081.677.132 |
1.794.750.241 |
1.794.750.241 |
- 13,8 |
- 13,8 |
|
Régulation, contrôle, sécurité et sûreté des services de transports terrestres |
120.730.908 |
117.925.417 |
123.703.000 |
123.293.000 |
+2,5 |
+ 4,6 |
|
Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral |
124.483.695 |
131.129.280 |
102.712.301 |
103.662.301 |
- 17,5 |
- 20,9 |
|
Régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux et maritimes |
10.806.536 |
9.768.706 |
9.843.000 |
9.603.000 |
- 8,9 |
- 1,7 |
|
Soutien au programme |
9.838.445 |
9.088.641 |
8.504.000 |
8.204.000 |
- 13,6 |
- 9,7 |
|
TOTAL Programme |
2.347.024.109 |
2.349.589.176 |
2.039.512.542 |
2.039.512.542 |
- 13,1 |
- 13,2 |
Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances
Ces crédits sont complétés par des montants importants de fonds de concours s'élevant à 461 millions d'euros en autorisations d'engagement et 472 millions d'euros en crédits de paiement. Ces fonds de concours, qui proviennent pour l'essentiel de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et de la participation des collectivités territoriales dans les contrats Etat-régions, sont en diminution et affectés pour 86 % de leur montant total à l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » et pour 13 % à l'action « Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral ».
Les dépenses fiscales rattachées au programme sont estimées à 340 millions d'euros pour les impôts d'Etat. Ces dépenses comprennent :
- l'exonération d'impôt sur les sociétés des chambres de commerce maritime ;
- l'exonération de TIPP pour les carburants utilisés par les chauffeurs de taxi, dont l'estimation passe de 85 millions d'euros pour 2007 à 30 millions d'euros pour 2008 ;
- les remboursements d'une fraction de TIPP sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers et par les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs.
A ce total s'ajoute une dépense de 258 millions d'euros résultant du dégrèvement de taxe professionnelle, pris en charge par l'Etat, en faveur des entreprises disposant de véhicules routiers ou de bateaux, dit dégrèvement « camion ».
La traduction budgétaire des priorités retenues pour 2008 appelle de la part de votre rapporteur spécial des appréciations nuancées .
S'agissant de l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », le point le plus positif réside dans l'effort particulier qui est réalisé pour la remise en état du réseau ferroviaire . L'audit du réseau ferré national, réalisé par l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne à l'automne 2005, avait permis d'avoir une vision claire de l'état du réseau, après plus de deux décennies de maintenance insuffisante. Le plan de rénovation 2006-2010 prévoyait un accroissement des moyens financiers globalement consacrés à ces activités pour permettre la remise à niveau du réseau ferroviaire. Celle-ci sera poursuivie en 2008, en visant notamment à poursuivre la suppression des ralentissements, en priorité sur les lignes les plus circulées. En conséquence, la subvention de régénération versée à RFF est augmentée de 79 millions d'euros après les hausses de 2006 (+ 70 millions d'euros) et 2007 (+ 15 millions d'euros). Elle atteint désormais le niveau de 1.064 millions d'euros prévu par le plan de rénovation.
Votre rapporteur spécial se félicite également que la convention de gestion du réseau , qui définit les conditions d'exécution et de rémunération des missions réalisées par la SNCF pour le compte de RFF pour la gestion du réseau, soit fixée pour la première fois dans un cadre pluriannuel (2007-2010) qui donne à RFF et à la SNCF la visibilité nécessaire pour mieux organiser la réalisation des programmes d'entretien, faire évoluer les méthodes de travail pour gagner en productivité et optimiser ainsi les dépenses.
Toutefois, la priorité donnée aux opérations de régénération a pour contrepartie une diminution sensible de l'autre subvention de l'Etat à RFF, la contribution aux charges d'infrastructures (CCI), destinée à financer l'entretien du réseau ferroviaire en complément des moyens propres dégagés par l'établissement public ferroviaire et des péages d'infrastructures.
Au total, la contribution de l'Etat diminue de 5,4 % par rapport à 2007.
Versements de l'Etat à Réseau
ferré de France (RFF)
hors Contribution au désendettement
inscrite
au programme « Passifs financiers
ferroviaires »
(en millions d'euros)
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Contribution aux charges d'infrastructures (HT) |
1.110 |
1.038 |
978 |
912 |
731 |
|
Subvention de régénération (crédits de paiement) |
675 |
900 |
970 |
985 |
1.064 |
|
Total |
1.785 |
1.938 |
1.948 |
1.897 |
1.795 |
Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances
Dans le circuit complexe du financement croisé des établissements publics ferroviaires, RFF est donc amené à dégager de nouvelles ressources soit par l'augmentation des péages d'infrastructures soit par la cession de ses biens.
Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances
Or, comme l'a souligné le président de RFF à votre rapporteur spécial, les recettes tirées des péages ne connaissent pas une progression suffisante. La baisse de la circulation des trains de fret et des trains rapides nationaux et interrégionaux n'est compensée que très difficilement par la hausse des trafics voyageurs.
Par ailleurs, si le produit des cessions de biens (une partie de la plus-value, égale à 9 millions d'euros, a été reversée à RFF) a été relativement élevé en 2006, les perspectives pour 2007 et 2008 sont moins favorables , compte tenu de la nature des biens qui sont susceptibles d'être vendus et dont la « qualité » est très inférieure aux 17 bâtiments transférés dans un premier temps à la SOVAFIM. Dans ces conditions, l'estimation du projet annuel de performances, d'une plus-value de 121 millions d'euros reversée à RFF en 2008 (justifiant une diminution équivalente de la contribution aux charges d'infrastructures), paraît bien optimiste.
Bilan des cessions de biens de RFF, déclarés inutiles, en 2006
|
Nombre de biens |
Biens cédés en 2006 |
Montant de cession (en millions d'euros) |
|
|
Bâtiments à céder par SOVAFIM |
17 |
7 |
267 |
|
Terrains à céder par RFF pour le compte de SOVAFIM |
70 |
54 |
130 |
|
Terrains à céder par SOVAFIM |
71 |
0 |
0 |
Source : Réseau ferré de France
En outre, le transfert d'actifs cessibles au profit de la SOVAFIM, s'il permet à RFF de récupérer une partie de la plus-value réalisée, a pour conséquence une baisse des produits de gestion de patrimoine, estimée à 12 millions d'euros pour 2007.
Dans ce contexte, les résultats de l'établissement ont connu sur les deux derniers exercices une dégradation certaine qui risque de se poursuivre en 2008.
S'agissant du rôle de l'AFITF , votre rapporteur spécial note que de nouveaux champs d'intervention lui sont transférés. A partir de 2008, elle prendra en charge le financement du programme « Gares » et du programme de réduction des nuisances sonores qui étaient précédemment financés directement sur crédits budgétaires. Le projet annuel de performances ne précise pas le montant total de ces transferts qui peuvent toutefois être estimés à 5,2 millions d'euros en crédits de paiement. La contribution de l'AFITF, sous forme de fonds de concours, à l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », reste toutefois stable. Mais, comme dans le cadre du programme « Réseau routier national », se posera dès 2009, la question du financement de cet opérateur qui perdra sa principale ressource, liée aux recettes de privatisation des sociétés d'autoroutes. Cette perspective est à mettre en regard de la prévision du solde des engagements non couverts par des crédits de paiements que le projet annuel de performances évalue à 1.808.352.964 euros au 31 décembre 2008 pour le seul programme « Transports terrestres et maritimes ».
Contribution de l'AFITF aux infrastructures de transports collectifs et ferroviaires
(en millions d'euros)
|
AE 2007 |
AE 2008 |
Evolution |
CP 2007 |
CP 2008 |
Evolution |
|
404,2 |
396,82 |
- 1,8 % |
399,2 |
408,45 |
+ 2,3 % |
Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances
La présentation de l'action « Régulation, contrôle, sécurité et sûreté des services de transports terrestres » appelle également des observations contrastées :
- sur de nombreux postes de dépenses, des économies sont réalisées notamment par un ajustement des demandes budgétaires à la réalité de la consommation observée pour l'exercice 2006. Ces économies permettent le financement de l'augmentation du coût du chèque-transport qui devrait passer de 10 millions d'euros en 2007 à 16,1 millions d'euros en 2008 ;
- le contrôle routier donnera lieu, pour les opérations d'investissement les plus lourdes concernant l'aménagement des aires de contrôle , à un transfert du financement qui sera désormais à la charge de l'AFITF . Ce transfert représente une débudgétisation estimée à 4 millions d'euros pour 2008 en autorisations d'engagement ;
- les dotations de soutien au transport combiné sont en diminution , ce qui paraît contradictoire avec l'objectif de renforcement du transfert modal par les autoroutes ferroviaires. Les crédits inscrits à ce titre s'élèvent à 15,9 millions d'euros contre 18,4 millions d'euros en 2007.
L'action « Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral » enregistre une baisse importante de ses dotations qui résulte, d'une part, d'une économie de 3,5 millions d'euros du fait du règlement définitif du différent qui avait opposé Voies navigables de France et la Compagnie nationale du Rhône en matière de prises d'eau, et, d'autre part, de la disparition de la contribution de l'Etat à l'entretien des ports maritimes d'intérêt national transférés au 1 er janvier 2007, à hauteur de 10 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial observe également, sur cette action, la diminution de 16,1 % des crédits liés à l'entretien des ports autonomes qui s'élèvent à 46,1 millions d'euros contre 55 millions d'euros en 2007 Il rappelle que la Cour des comptes a adressé, le 12 juillet 2007, au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie un référé portant sur le groupement d'intérêt économique Dragages-Ports faisant suite au contrôle du GIE pour les exercices 1999 à 2004. Les observations de la Cour des comptes portaient notamment sur les modalités du financement des dragages par l'Etat dont elle estimait qu'elles n'étaient pas conformes à la règle de l'annualité budgétaire .
Interrogé sur ce point par votre rapporteur spécial, le responsable du programme a apporté la réponse suivante : « conformément à l'article L. 111-4 du code des ports maritimes, l'Etat approuve chaque année les programmes de dragages et connaît leur montant prévisionnel, il prend en compte à ce stade la disponibilité budgétaire. Ainsi cette modalité ne déroge-t-elle pas à la règle de l'annualité budgétaire. En outre, la situation actuelle, où les disponibilités budgétaires ne permettent de couvrir qu'une partie des besoins, est une puissante incitation aux ports pour optimiser leurs dépenses, puisque la dotation de l'Etat est fixée de façon en partie forfaitaire et non sous la forme d'un taux de couverture prédéterminé. Le gouvernement étudie parallèlement la possibilité de mettre en place un accord pluriannuel de financement des travaux de dragage ».
Votre rapporteur spécial estime pour autant que la rédaction du code des ports maritimes mériterait d'être remaniée dans le cadre de la réforme des ports souhaitée et annoncée par le Président de la République. Il observe également que la réponse apportée aux observations de la Cour des comptes sous-entend qu'il existe une sous-budgétisation de principe des dépenses de dragage à la charge de l'Etat.