EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 15 novembre 2006 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Défense ».
La commission a ensuite examiné le rapport spécial de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux , sur la mission « Défense ».
A titre liminaire, M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a tenu à déplorer l'absence de document de synthèse au sein de l'annexe au projet de loi de finances pour 2007, relative à la mission « Défense ». Il a souligné le manque de lisibilité du « bleu » qui en découlait.
Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a présenté les principaux éléments de cadrage de la mission « Défense ». Il a indiqué que l'effort de défense réalisé par les Etats-Unis était une fois et demie supérieur à celui de l'Union européenne en valeur absolue. Il a précisé que le Royaume-Uni était le seul pays européen à consacrer aux dépenses militaires une part plus importante de son produit intérieur brut (PIB) que la France. Il a rappelé que les dépenses militaires françaises représentaient 1,7 % du PIB national, soit 60 à 70 % de plus que celles de ses principaux partenaires européens. Il a noté qu'un certain nombre de pays émergents allouaient une part importante de leur PIB à la défense, notamment l'Inde, Taiwan ou la Chine. Enfin, il a relevé que le Japon disposait désormais d'une flotte d'un tonnage équivalent à celui de la marine française.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ensuite commenté l'évolution en millions d'euros constants depuis 1991 des crédits militaires. Il a rappelé que les dépenses militaires en capital avaient fortement diminué jusqu'en 2001, passant de 20 milliards d'euros en 1991 à environ 12 milliards d'euros en 2001. Il a observé une reprise légère des dépenses d'équipement depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM). Il a souligné que les dépenses de fonctionnement du budget de la défense avaient crû de manière constante sur la période 1991-2007, pour permettre, notamment, la professionnalisation des forces armées.
Il a ensuite présenté les crédits de paiement de la mission « Défense », en augmentation de 2,55 %, soit 36,285 milliards d'euros en 2007. Il a relevé l'importance au sein de la mission « Défense » du programme 178 « Préparation et emploi des forces », soit 21 milliards d'euros, et du programme 146 « Equipement des forces » représentant 10,4 milliards d'euros.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a observé que les progressions ou diminutions des crédits de l'un ou l'autre des programmes de la mission « Défense » devaient être interprétées avec la plus grande prudence en raison des évolutions de périmètre. Il a rappelé que les crédits du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » avaient augmenté de 37,27 % en un an, en raison d'un transfert de 832 millions d'euros sur le titre 2 (dépenses de personnel) correspondant à la contribution du ministère de la défense au Fonds spécial de pension des ouvriers de l'Etat. Il a noté que cette dernière contribution était auparavant ventilée entre tous les programmes de la mission. Il a vivement regretté que le « bleu » ne contienne aucune information sur les transferts de crédits.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a constaté que le projet de loi de finances pour 2007 respectait les objectifs fixés par la LPM, s'inscrivant dans la tendance observée pour la cinquième année consécutive. Il a rappelé que la précédente loi de programmation pour les années 1997 à 2002 n'avait pas été respectée, un écart de 13 milliards d'euros étant constaté en fin de période de programmation. Il a expliqué qu'en 2005 les crédits consommés avaient été supérieurs aux crédits ouverts en loi de finances initiale car ils incluaient des reports de crédits des années précédentes.
Il a ensuite indiqué qu'il était difficile de suivre précisément l'exécution de la LPM, dans la mesure où la mise en oeuvre de la LOLF avait conduit à la ventilation des crédits composant « l'agrégat LPM d'investissement » entre les titres et programmes de la mission « Défense ». Il a précisé que les crédits d'investissement autrefois regroupés sur le titre V, au sens de l'ordonnance organique de 1959, étaient désormais répartis entre le titre 5 (dépenses d'investissement) et le titre 3 (dépenses de fonctionnement). Il a relevé que les études amont étaient désormais inscrites au titre 3 du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », et que les crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle des équipements apparaissaient au sein du titre 3 du programme 178 précité.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a observé que les crédits d'équipement au sens de « l'agrégat LPM d'investissement » s'élevaient à environ 15 milliards d'euros, contre 10 milliards d'euros inscrits au sein du programme 146 précité. Il a rappelé que les dépenses de fabrication, destinées aux constructions d'équipements neufs, avaient fortement progressé, avec la réalisation de grands programmes d'équipement. Il a noté que les crédits consacrés aux études amont avaient bénéficié d'un effort soutenu. Enfin, il a constaté que les crédits alloués à l'entretien programmé du matériel avaient été sacrifiés jusqu'en 2002 au prix d'une indisponibilité préoccupante de nombreux matériels, mais bénéficiaient depuis l'entrée en vigueur de la loi de programmation militaire du 27 janvier 2003 d'une augmentation importante.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a indiqué que le plafond d'emplois de la mission « Défense » diminuait de 3.335 équivalents temps plein travaillé (ETPT) entre 2006 et 2007. Il a estimé que cette évolution résultait d'un important effort de rationalisation des dépenses de personnels, permise par la mutualisation de services, l'externalisation d'activités non militaires et la suppression des postes vacants ou non réalisés. Il a souligné que les forces armées restaient en mesure de remplir leurs contrats opérationnels.
Il a ensuite souhaité attirer l'attention sur la mission confiée au service de santé des armées (SSA), qui consacrait l'équivalent des effectifs d'un hôpital militaire complet aux opérations extérieures (OPEX). Il a considéré que son rôle était essentiel pour l'image de la France, dans les pays où une OPEX était en cours, tels que l'Afghanistan, le Liban, la Côte d'Ivoire ou le Kossovo.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a observé que le sous-effectif en médecins et personnels paramédicaux avait été réduit depuis quelques années, mais restait encore conséquent. Il a observé qu'il atteindrait 233 postes en 2007, malgré la création de 47 postes supplémentaires prévus par le présent projet de loi de finances.
M. Jean Arthuis, président , a souhaité savoir comment était prise en compte la participation du SSA au service public de santé.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a précisé qu'il avait examiné cette question lors des auditions qu'il avait conduites préalablement à l'examen du projet de loi de finances pour 2007, et que la dotation allouée, sous forme de fonds de concours, au SSA, par le service public de santé, correspondait bien aux prestations fournies.
Il a indiqué que le nombre de pensionnés, ouvriers de l'Etat, avait diminué de 5,7 % depuis 1998, alors que le montant des pensions qui leur étaient versées avait progressé de 22 % sur la même période. Il a rappelé que le nombre de pensionnés militaires s'élevait à 513.000 personnes, pour un montant de pensions versées de 8,4 milliards d'euros en 2007.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a précisé que l'addition des dépenses de pensions de la mission « Défense » ne figurait pas dans le « bleu », et que les réponses au questionnaire budgétaire transmises par le ministère de la défense sur ce point concernaient le périmètre d'action du ministère et incluait donc les dépenses de pensions des gendarmes, notamment.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la contribution du ministère de la défense au paiement des pensions de ses personnels figurait au sein du compte d'affectation spéciale « Pensions ». Il a souhaité savoir quel était le taux de la « contribution employeur » versée par le ministère de la défense au titre des personnels militaires.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a précisé que la « contribution employeur » était passée de 49,9 %, en 2006, à 50,74 %, en 2007, au titre des personnels civils et de 100 %, en 2006, à 101,05 %, en 2007, au titre des personnels militaires.
Il a ensuite rappelé que les dépenses d'investissement militaire représentaient 75 % des investissements réalisés par l'Etat. Il a indiqué que les engagements en termes de dépenses des programmes d'équipement en cours, de la mission « Défense », représentaient 156,8 milliards d'euros, dont 37,8 milliards d'euros d'engagements antérieurs à 2006. Il a observé que chaque année la somme des engagements augmentait d'une dizaine de milliards d'euros, soit 9,1 milliards d'euros en 2006 et 10 milliards d'euros en 2007. Il a ajouté que les tranches financées, avant 2006, des programmes d'armement en cours s'élevaient à 103,2 milliards d'euros auxquels s'ajoutaient 9,7 milliards d'euros de crédits de paiement en 2006 et 8,5 milliards d'euros en 2007.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a constaté que, pour financer les crédits engagés au titre des seules tranches autorisées des programmes d'armement en cours de réalisation, 35,4 milliards d'euros seraient nécessaires après 2007, soit l'équivalent de 3,5 années de crédits de paiement du programme « Equipement » de la mission « Défense ».
Il a ensuite détaillé le décalage entre le montant des tranches d'autorisations d'engagement ouvertes pour la réalisation de certains programmes d'armement et le niveau de paiement réalisé jusqu'en 2007. Il a montré qu'il restait 3 milliards d'euros à payer sur le programme d'armement « Rafale air », 5,5 milliards d'euros sur le programme « A400M » et 1,5 milliard d'euros sur le programme « Tigre ». Il a indiqué que le montant des autorisations d'engagement ouvertes à ce jour ne correspondait pas au coût global des programmes d'armement en cours de réalisation. Il a relevé que le projet de loi de finances pour 2007 prévoyait l'inscription de 1,75 milliard d'euros au titre du programme « Barracuda », alors que la réalisation des 6 nouveaux sous-marins nucléaires d'attaque devrait représenter un coût total compris entre 6 et 8 milliards d'euros. Il a observé que 770,9 millions d'euros étaient ouverts en 2007 pour financer le second porte-avions, dont le coût global devrait être compris entre 2 et 3 milliards d'euros.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a rappelé que la réalisation du second porte-avions était indispensable pour assurer le maintien de l'efficacité de la force aéronavale française. Il a précisé que les avions de l'aéronavale française ne pourraient atterrir sur des porte-avions européens, la France étant le seul pays, avec les Etats-Unis, à avoir choisi le système du décollage par catapultage. Il a souligné la spécificité des investissements militaires permettant de réaliser des équipements dont la construction s'étalait sur 10 ans et la durée de vie atteignait 30 à 40 ans.
M. Jean Arthuis, président , s'est demandé si le second porte-avions serait réalisé à temps pour la deuxième indisponibilité périodique d'entretien (IPER) du Charles-de-Gaulle.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a précisé que la deuxième IPER du Charles-de-Gaulle aurait lieu en 2014. Il a souligné que si la France n'était pas dotée à cette échéance d'un second porte-avions, les forces aéronavales risquaient de perdre leur qualification, faute d'entraînement. Il a rappelé que la formation des pilotes était effectuée aux Etats-Unis et que son coût s'élevait à 600.000 euros par pilote. Il a indiqué que cette formation coûterait 5 à 6 fois plus cher si elle devait être réalisée en France.
Il a ensuite présenté les modalités de financement prévues pour les frégates multimissions (FREMM), dont le coût global est estimé à 4,58 milliards d'euros, dont 1,9 milliard d'euros au titre de la LPM en cours d'exécution. Il a relevé que ces équipements n'étaient pas prévus par la LPM du 27 janvier 2003 et que leur financement devait donc se faire « hors enveloppe LPM ». Il a observé que le ministère de la défense avait dû renoncer à un mode de financement dit innovant, au profit d'un financement budgétaire particulier. Il a noté que pour chaque tranche annuelle du programme FREMM, soit 450 millions d'euros, le ministère de la défense devrait financer 6/19 e de l'annuité, par redéploiement au sein de l'enveloppe LPM, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ouvrant en loi de finances rectificative les crédits supplémentaires correspondant aux 13/19 e manquants.
Il a détaillé la répartition des coûts de financement des FREMM pour les années 2005 et 2006 entre la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative, relevant que l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour 2006 devrait atteindre 240 millions d'euros.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les budgets opérationnels de programme (BOP) ne coïncidaient pas avec le découpage des crédits du programme 146, précité, en actions et sous-actions. Il a estimé que la répartition des crédits en 75 sous-actions correspondait aux anciens « gouvernorats de crédits » de chaque armée. Il a révélé que cette répartition pourrait évoluer, dès 2008, afin de correspondre aux grandes fonctions de l'armée telles que la dissuasion, la projection des forces, etc. Il a considéré qu'il était difficile de préfigurer cette nouvelle présentation qui entraînerait la fin de la distinction des crédits par armée.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a présenté ensuite les crédits de paiement du programme 178 « Préparation et emploi des forces » en augmentation de 1,03 % en 2007. Il a rappelé que les dépenses de personnel, soit 14,9 milliards d'euros, diminuaient de 2,31 % par rapport à 2006, sans que cela obère la capacité des forces militaires à remplir leur contrat opérationnel. Il a indiqué que les dépenses de fonctionnement atteignaient 5,5 milliards d'euros en 2007, soit une augmentation de 13 % environ. Il a précisé que les dépenses d'alimentation diminuaient de 1 % alors que les dépenses de carburant progressaient de 14,5 % entre 2006 et 2007, pour atteindre 364,77 millions d'euros. Il a estimé que le ministère de la défense aurait pourtant des difficultés à faire face à la hausse des prix du pétrole. Enfin, il a observé que les crédits destinés à l'entretien programmé du matériel progressaient de 15,2 %, atteignant ainsi 2,9 milliards d'euros en 2007.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a présenté la répartition des crédits du programme 178, précité, en BOP, précisant que la coïncidence entre actions et BOP facilitait la lecture du « bleu » et le suivi de l'exécution budgétaire.
Il a ensuite rappelé que le ministère de la défense avait engagé une politique d'externalisation dynamique visant à recentrer les effectifs militaires sur leur coeur de métier. Il a indiqué que l'externalisation des véhicules de la gamme commerciale du ministère de la défense permettrait de réaliser entre 19 et 24 millions d'euros d'économie par an, et de redéployer 911 ETPT. Il a noté que l'externalisation du parc d'hélicoptères nécessaires à la formation initiale des pilotes de l'école de Dax se traduirait par une économie substantielle. Il a regretté que le budget de l'école soit réduit de 0,8 million d'euros dès 2007, alors que la réduction attendue des coûts de formation n'était pas encore réalisée. Il a observé que la politique d'externalisation pouvait se heurter à l'assujettissement des dépenses de personnels externalisés à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En conséquence, il a indiqué qu'un amendement serait proposé à la commission afin de remédier à cette situation.
M. François Trucy, rapporteur spécial , s'est félicité de l'amélioration de la budgétisation des surcoûts liés aux OPEX, rappelant que le financement de ces opérations par ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative était à l'origine de la constitution de la bosse des reports de crédits d'investissement, soit 2,8 milliards d'euros en 2004. Il a remarqué, qu'en 2007, 360 millions d'euros étaient alloués au titre des OPEX, soit 62,5 % des surcoûts annuels globaux. Il a observé que le même effort de budgétisation initiale ne bénéficiait pas aux surcoûts liés aux opérations intérieures (OPINT). Il a rappelé que leur coût pouvait être évalué à 25 millions d'euros en 2007, alors qu'aucune dotation budgétaire ne figurait à l'action relative aux OPINT du programme 178, précité. Il a indiqué qu'il présenterait un amendement à la commission afin de remédier à cette sous-budgétisation de la mission « Défense ».
M. François Trucy, rapporteur spécial , a souligné la difficulté à évaluer les performances économiques et financières de la mission « Défense », rappelant la nature militaire des objectifs. Prenant l'exemple de l'indicateur d'activité de l'armée de terre, fixé à 96 jours par an, il a montré qu'une décision de gestion pouvait en fausser l'évolution. Il a relevé que le choix de faire porter, sur les seules dépenses de fonctionnement, les économies structurelles que devait supporter l'armée de terre en 2007, soit environ 7 millions d'euros, permettait d'afficher un taux d'activité inchangé. Il a constaté que le taux d'activité n'était donc pas un indicateur mais bien un objectif de performance.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a observé l'hétérogénéité du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », regroupant à la fois les activités de renseignement, les crédits de recherche destinés aux études amont, etc. Il a rappelé que les arbitrages sur ces sujets sensibles dépassaient le niveau d'autorité du responsable de ce programme, à savoir le délégué aux affaires stratégiques.
Il a noté que dépendaient de ce programme les relations entre le ministère et les industries de défense. Il a souligné que la situation des principaux groupes de défense mettait en évidence la faiblesse relative des industries françaises et européennes face aux industries américaines. Il a estimé que l'industrie européenne de défense devait se restructurer pour faire face à la concurrence internationale, afin de réaliser des économies d'échelle et de remporter ainsi de nouveaux marchés à l'exportation.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a constaté que certains indicateurs de performance du programme 144, précité, étaient pour le moins perfectibles. Il a pris l'exemple de l'indicateur relatif au taux de progression de capacité technologique, figé sur un horizon 2015, au lieu d'être constamment réévalué en fonction des progrès technologiques réalisés.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a présenté les efforts de rationalisation des systèmes d'information de la mission « Défense », grâce à la création de la direction générale des systèmes d'information et de communication, en mai 2006. Il a estimé que la politique du ministère devait être encouragée dans ce domaine essentiel pour les forces militaires.
Il a indiqué ensuite que les crédits de l'action « Politique immobilière » du programme 212, précité, avaient augmenté de 5,45 % entre 2006 et 2007, pour atteindre 1,33 milliard d'euros. Il a noté que la politique de cessions immobilières du ministère de la défense, menées par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives, suivait son cours, enregistrant d'importantes fluctuations.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles les retours de produits de cessions immobilières s'étaient élevés à 118 millions d'euros en 2005, alors qu'ils étaient, en général, compris entre 20 et 30 millions d'euros chaque année. Il a souhaité savoir quel était le taux, pour le ministère de la défense, de retour des produits de cessions immobilières.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a précisé qu'en 2005 la vente de trois immeubles parisiens avait permis d'atteindre un niveau de produits de cessions supérieur aux estimations initiales. Il a rappelé que les produits de cessions immobilières, inscrits au compte d'affectation spéciale « Politique immobilière », étaient restitués à 100 % au ministère de la défense, ce qui constituait une dérogation, le taux de retour des produits de cessions des ministères civils étant fixé, lui, à 85 % du montant des cessions.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté, en première délibération, à l'initiative du gouvernement, un amendement minorant de 23,751 millions d'euros les crédits de la mission « Défense ». Il a précisé que cette somme correspondait à des cotisations versées au compte d'affectation spéciale « Pensions » au titre de la mission « Sécurité », inscrites à tort sur les crédits de la mission « Défense ».
Un débat s'est ensuite instauré.
M. Jean Arthuis, président , a félicité les rapporteurs spéciaux pour la grande qualité de leur présentation des crédits de la mission « Défense ».
M. Maurice Blin a souhaité savoir si la situation de GIAT-Industries s'était améliorée et quel avait été l'effort global, consenti par le ministre de la défense, pour recapitaliser et moderniser cette entreprise.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a indiqué que GIAT-Industries, devenue la société « NEXTER », semblait en mesure de dégager un bénéfice en 2006. Il a précisé qu'il interrogerait le ministère de la défense sur la santé financière de cette entreprise. Il a ajouté que le projet de loi de finances pour 2007 ne prévoyait pas de crédits destinés à soutenir « NEXTER ».
M. Jean Arthuis, président , a souhaité savoir si les rapporteurs spéciaux pouvaient estimer le montant total des engagements de la mission « Défense », au titre des programmes d'armement en cours ou dont la réalisation était prévue à brève échéance.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a indiqué qu'il ne disposait que d'une faible lisibilité sur l'évolution des engagements financiers relatifs aux dépenses d'investissement militaire, dans la mesure où la période de programmation arrivait à son terme. Il a estimé qu'une réflexion devait être mise en oeuvre sur les modalités d'application à la mission « Défense » du principe d'annualité budgétaire. Il a rappelé que la réforme budgétaire prévue par la LOLF avait conduit à supprimer au sein du « bleu » les échéanciers de paiement des grands programmes d'armement, privant le Parlement d'une source précieuse de renseignements. En conséquence, il a précisé qu'un amendement serait proposé à la commission visant à améliorer l'information du Parlement.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a présenté ensuite un amendement relatif à la budgétisation des surcoûts liés aux OPINT. Il a précisé, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, que son montant était relativement modeste, soit 90.000 euros, le solde de la somme nécessaire à une budgétisation satisfaisante devant être atteint par réallocation des crédits, au titre de la fongibilité asymétrique, entre les différentes actions du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».
Conformément à ce qui avait été déjà exposé, M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a proposé ensuite à la commission, l'adoption de deux amendements portant articles additionnels après l'article 43, l'un relatif à l'amélioration de l'information du Parlement sur le coût global des programmes d'armement et l'échéancier prévisionnel de leur réalisation, l'autre portant sur la neutralisation de la TVA pour les dépenses de personnels externalisées. Il a précisé que ce dernier amendement visait à permettre de débattre de cette question lors de l'examen des crédits de la mission en séance publique.
Sur la recommandation de ses rapporteurs spéciaux, la commission a adopté les crédits de la mission « Défense » ainsi modifiés, ainsi que les deux amendements portant articles additionnels après l'article 43.
Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, complétés par deux amendements portant articles additionnels après l'article 43 (nouveau) visant respectivement à accroître l'information apportée au Parlement et à neutraliser l'effet de la TVA en cas d'externalisation.