Projet de loi de finances pour 2007 : Direction de l'action du Gouvernement

PROGRAMME 129 « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL »

I. UN REGROUPEMENT D'ACTIONS DIVERSES

A. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE QUI DOIT ENCORE GAGNER EN TRANSPARENCE

Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » (358,27 millions d'euros en crédits de paiement dans le présent projet de loi de finances) regroupe un ensemble divers de onze actions, correspondant principalement à des fonctions d'état-major de l'action gouvernementale .

De substantiels progrès ont été opérés pour la justification au premier euro des crédits de certaines actions , en particulier l'action n° 10 « Soutien » du programme 129. En revanche, la présentation des crédits par sous-action peut encore être améliorée. En particulier, la répartition par sous-action qui figurait dans le « bleu budgétaire » annexé au projet de loi de finances pour 2006 a cette année disparu , alors que ce document était d'autant plus utile qu'il avait permis de relever certaines erreurs et imprécisions. Les éléments de comparaison sur l'évolution des crédits ne sont pas non plus détaillés au-delà des sous-actions.

En outre, l'absence de ventilation systématique par sous-action ne facilite pas l'exercice du pouvoir d'amendement par le Parlement ^{5 ( * )} , puisqu'elle n'a pas permis, sur la seule base du « bleu » budgétaire, de préparer un amendement de création d'un programme « Autorités administratives indépendantes » au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Il a été répondu à vos rapporteurs spéciaux que l'application Farandole, utilisée par les différents ministères pour la confection des projets annuels de performances ne prévoit, pour les services du Premier ministre comme pour les autres ministères, qu'une présentation par action et non par sous-action. Il serait souhaitable que, à l'avenir, les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie permettent que l'application Farandole puisse être détaillée au niveau des sous-actions.

Suite à la demande expresse de vos rapporteurs spéciaux, la répartition des crédits par sous-action vous est présentée ci-après.

Répartition du plafond des dépenses du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » par destination et par titre
AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT (AE)
				(en millions d'euros)
Intitulé	Autorisations d'engagement
	titre 2 *	titre 3	titre 5	titre 6	total
Action 01 : Coordination du travail gouvernemental	32,390000	9,030000	0,000000	9,810000	51,230000
dont sous action : Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés	17,810000	2,900000	-	-	20,710000
dont sous action : Secrétariat général de l'administration	0,470000	-	-	-	0,470000
dont sous action : Secrétariat général du Gouvernement	5,760000	0,130000	-	9,810000	15,700000
dont sous action : Service d'information du Gouvernement	5,850000	6,000000	-	-	11,850000
dont sous action : Commissions rattachées aux services centraux	2,500000	-	-	-	2,500000
Action 02 : Coordination de la sécurité et de la défense	25,870000	64,233974	53,077400	1,816000	144,997374
dont sous action : Secrétariat général à la défense nationale	25,870000	22,543974	53,077400	1,816000	103,307374
dont sous action : GIC + DGSE (fonds spéciaux)	-	41,690000	-	-	41,690000
Action 03 : Coordination de la politique européenne (SGAE)	8,450000	2,381180	0,000000	0,000000	10,831180
Action 04 : Coordination sectorielle	16,290000	0,000000	0,000000	0,000000	16,290000
dont sous action : Direction générale de l'administration et de la fonction publique	9,740000	-	-	-	9,740000
Réserve interministérielle (administrateurs civils)	1,000000	-	-	-	1,000000
dont sous action : Direction du développement des médias	5,550000	-	-	-	5,550000
Action 06 : Instances indépendantes	3,630000	0,525000	0,000000	0,000000	4,155000
dont sous action : Commission d'indemnisation des victimes de spoliations	2,570000	-	-	-	2,570000
dont sous action : Commission nationale consultative des Droits de l'Homme	0,300000	-	-	-	0,300000
dont sous action : Commission d'accès aux documents administratifs	0,550000	-	-	-	0,550000
dont sous action : Comité consultatif national d'éthique	0,210000	0,495000	-	-	0,705000
dont sous action : Commission de vérification des fonds spéciaux	-	0,030000	-	-	0,030000
Action 07 : Médiateur	5,710000	4,970000	0,290000	0,000000	10,970000
dont sous action : Médiateur	5,710000	4,970000	0,290000	-	10,970000
Action 08 : Défense et protection des libertés	1,020000	0,530000	0,000000	0,000000	1,550000
dont sous action : Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité	0,490000	0,080000	-	-	0,570000
dont sous action : Commission consultative du secret de la défense nationale	0,130000	0,070000	-	-	0,200000
dont sous action : Commission nationale de déontologie de la sécurité	0,400000	0,380000	-	-	0,780000

Intitulé	Autorisations d'engagement
	titre 2 *	titre 3	titre 5	titre 6	total
Action 09 : Conseil supérieur de l'audiovisuel	17,940000	15,970000	0,030000	0,000000	33,940000
dont sous action : Conseil supérieur de l'audiovisuel	17,940000	15,970000	0,030000	-	33,940000
Action 10 : Soutien	37,603071	38,555559	7,946000	0,070000	84,174630
dont sous action : Direction des services administratifs et financiers	32,823071	38,555559	7,946000	0,070000	79,394630
dont sous action : Secrétariats généraux aux affaires régionales	4,780000	-	-	-	4,780000
Action 11 : Stratégie et prospective	13,600000	6,818068	0,000000	5,140000	25,558068
dont sous action : Centre d'analyse stratégique	12,130000	5,868068	-	3,410000	21,408068
dont sous action : Conseil d'analyse économique	0,570000	0,170000	-	-	0,740000
dont sous action : Conseil d'orientation des retraites	0,900000	0,680000	-	-	1,580000
dont sous action : Conseil d'analyse de la société	-	0,100000	-	-	0,100000
dont sous action : IFRI - IRIS	-	-	-	1,730000	1,730000
Total	162,503071	143,013781	61,343400	16,836000	383,696252
* Les dépenses du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » sont comprises dans le titre 2.
Répartition du plafond des dépenses du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » par destination et par titre
CREDITS DE PAIEMENT (CP)
				(en millions d'euros)
Intitulé	Crédits de paiement
	titre 2 *	titre 3	titre 5	titre 6	total
Action 01 : Coordination du travail gouvernemental	32,390000	9,030000	0,000000	9,810000	51,230000
dont sous action : Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés	17,810000	2,900000	-	-	20,710000
dont sous action : Secrétariat général de l'administration	0,470000	-	-	-	0,470000
dont sous action : Secrétariat général du Gouvernement	5,760000	0,130000	-	9,810000	15,700000
dont sous action : Service d'information du Gouvernement	5,850000	6,000000	-	-	11,850000
dont sous action : Commissions rattachées aux services centraux	2,500000	-	-	-	2,500000
Action 02 : Coordination de la sécurité et de la défense	25,870000	64,233974	28,077400	1,816000	119,997374
dont sous action : Secrétariat général à la défense nationale	25,870000	22,543974	28,077400	1,816000	78,307374
dont sous action : GIC + DGSE (fonds spéciaux)	0,000000	41,690000	-	-	41,690000
Action 03 : Coordination de la politique européenne (SGAE)	8,450000	2,381180	0,000000	0,000000	10,831180
Action 04 : Coordination sectorielle	16,290000	0,000000	0,000000	0,000000	16,290000
dont sous action : Direction générale de l'administration et de la fonction publique	9,740000	-	-	-	9,740000
Réserve interministérielle (administrateurs civils)	1,000000	-	-	-	1,000000
dont sous action : Direction du développement des médias	5,550000	-	-	-	5,550000
Action 06 : Instances indépendantes	3,630000	0,525000	0,000000	0,000000	4,155000
dont sous action : Commission d'indemnisation des victimes de spoliations	2,570000	-	-	-	2,570000
dont sous action : Commission nationale consultative des Droits de l'Homme	0,300000	-	-	-	0,300000
dont sous action : Commission d'accès aux documents administratifs	0,550000	-	-	-	0,550000
dont sous action : Comité consultatif national d'éthique	0,210000	0,495000	-	-	0,705000
dont sous action : Commission de vérification des fonds spéciaux	-	0,030000	-	-	0,030000
Action 07 : Médiateur	5,710000	4,970000	0,290000	0,000000	10,970000
dont sous action : Médiateur	5,710000	4,970000	0,290000	-	10,970000
Action 08 : Défense et protection des libertés	1,020000	0,530000	0,000000	0,000000	1,550000
dont sous action : Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité	0,490000	0,080000	-	-	0,570000
dont sous action : Commission consultative du secret de la défense nationale	0,130000	0,070000	-	-	0,200000
dont sous action : Commission nationale de déontologie de la sécurité	0,400000	0,380000	-	-	0,780000
Intitulé	Crédits de paiement
	titre 2 *	titre 3	titre 5	titre 6	total
Action 09 : Conseil supérieur de l'audiovisuel	17,940000	15,970000	0,030000	0,000000	33,940000
dont sous action : Conseil supérieur de l'audiovisuel	17,940000	15,970000	0,030000	-	33,940000
Action 10 : Soutien	37,603071	37,925648	8,154000	0,070000	83,752719
dont sous action : Direction des services administratifs et financiers	32,823071	37,925648	8,154000	0,070000	78,972719
dont sous action : Secrétariats généraux aux affaires régionales	4,780000	-	-	-	4,780000
Action 11 : Stratégie et prospective	13,600000	6,818068	0,000000	5,140000	25,558068
dont sous action : Centre d'analyse stratégique	12,130000	5,868068	-	3,410000	21,408068
dont sous action : Conseil d'analyse économique	0,570000	0,170000	-	-	0,740000
dont sous action : Conseil d'orientation des retraites	0,900000	0,680000	-	-	1,580000
dont sous action : Conseil d'analyse de la société	-	0,100000	-	-	0,100000
dont sous action : IFRI - IRIS	-	-	-	1,730000	1,730000
Total	162,503071	142,383870	36,551400	16,836000	358,274341
* Les dépenses du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » sont comprises dans le titre 2.

B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PAR ACTION ET SOUS-ACTION

L'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental » (51,23 millions d'euros) regroupe les crédits des cabinets du Premier ministre et de ministres rattachés, du secrétariat général du gouvernement, du service d'information du gouvernement, de « commissions rattachés aux services centraux » ^{6 ( * )} , ainsi que des subventions aux fondations et associations oeuvrant en faveur des droits de l'homme et du développement de la citoyenneté.

L'action n° 2 « Coordination de la sécurité et de la défense » (120,00 millions d'euros en crédits de paiement) correspond aux crédits du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN ; 73,12 millions d'euros), ainsi qu'aux fonds spéciaux (41,69 millions d'euros) et au groupement interministériel de contrôle (5,19 millions d'euros), chargé des interceptions de sécurité.

Si les crédits de paiement du SGDN sont stables par rapport à la loi de finances pour 2006, l'augmentation de plus de 24 millions d'euros des autorisations d'engagement demandées pour 2007 ^{7 ( * )} traduit la poursuite d'importants programmes d'investissement liés à une mise aux normes de sécurité : il est prévu le lancement, en 2007, d'un programme interministériel de développement des produits de sécurité informatique (35 millions d'euros en autorisations d'engagement et 6 millions d'euros en crédits de paiement).

S'agissant des fonds spéciaux , dont les crédits demandés pour 2007 sont stables par rapport à l'année 2006, vos rapporteurs spéciaux soulignent que l'exécution budgétaire en 2006 témoigne de réels progrès en matière de sincérité budgétaire après des années de sous-évaluation en loi de finances initiale. En effet, à la date du 30 septembre 2006, le seul abondement après l'adoption de la loi de finances initiale (à hauteur de 2.888.800 euros ^{8 ( * )} ), a permis à l'un des attributaires des fonds spéciaux, le groupement interministériel de contrôle, d'apurer des arriérés au titre des interceptions de sécurité effectuées par les opérateurs de téléphonie mobile. Aucune ouverture de crédits exceptionnels par décret de dépenses accidentelles n'avait été opérée fin septembre 2006, alors que, en 2005, trois décrets de dépenses accidentelles ont été ouverts à ce titre pour un montant de 19.770 660 euros.

L'action n° 3 « Coordination de la politique européenne » retrace les crédits du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), soit 10,83 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement, en hausse de 2,55 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, du fait notamment du transfert vers cette action de frais d'interprétation du Conseil de l'Union européenne précédemment assumés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (à hauteur de 1 million d'euros) et de la préparation de la présidence française de l'Union européenne (soit des dépenses supplémentaires de 250.000 euros).

L'action n° 4 « Coordination sectorielle » (16,29 millions d'euros) correspond aux crédits de rémunération de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP ^{9 ( * )} ) et de la direction du développement des médias (DDM).

L'action n° 5 « Information administrative » n'est plus dotée, compte tenu du transfert des crédits de la Documentation française et des Centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) vers la mission « Publications officielles et information administrative » ^{10 ( * )} .

L'action n° 6 « Instances indépendantes » (4,155 millions d'euros, en légère hausse de 1,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006) regroupe les crédits de la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), de la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), du comité consultatif national d'éthique (CNCE) et de la commission de vérification des fonds spéciaux.

L'action n° 7 « Médiateur » (10,97 millions d'euros) correspond aux moyens alloués au Médiateur de la République ^{11 ( * )} .

La progression de la dotation proposée dans le présent projet de loi de finances (+ 28,4 %) traduit une meilleure prise en compte des personnels dont dispose effectivement le Médiateur de la République, conformément à la définition des plafonds d'emplois par la LOLF : selon les données figurant dans le « bleu » budgétaires, le nombre d'emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) des services du Médiateur de la République doit augmenter de 33 (dans la loi de finances initiale pour 2006) à 87, dont 27 contractuels, dans le présent projet de loi de finances, alors qu'il n'est proposé de financer que trois nouveaux emplois budgétaires ^{12 ( * )} .

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent que la LOLF se traduise par une plus grande transparence s'agissant des ETPT des services du Médiateur de la République. Par ailleurs, lors de leur entretien avec M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, au siège de l'institution, ils ont pu apprécier les économies de fonctionnement qui ont pu être opérées, notamment par le recours systématique à la procédure des appels d'offre sur les achats. A cet égard, ils ont décidé de conduire un contrôle budgétaire à la Médiature de la République, en 2007, en application des dispositions de l'article 57 de la LOLF .

L'action n° 8 « Défense et protection des libertés » (1,55 million d'euros) retrace les dépenses de trois autorités : la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) et la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Le montant des crédits du CNCIS figurant dans le bleu budgétaire annexé au projet de loi de finances pour 2006 était erroné : vos rapporteurs spéciaux observent que cette erreur n'a pas pu être corrigée dans les tableaux récapitulatifs des crédits votés en loi de finances initiale pour 2006, tel qu'il apparaît (p. 9) dans le bleu budgétaire annexé au présent projet de loi de finances. Selon les informations apportées à vos rapporteurs spéciaux par la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre, ces sommes ont été affectées à la sous-action « Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés » de l'action n° 1 du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

L'action n° 9 « Conseil supérieur de l'audiovisuel » (CSA) est dotée de 33,94 millions d'euros (- 0,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006).

Dans la continuité des observations qu'avait effectuées votre ancien rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre lors de sa mission de contrôle budgétaire du CSA ^{13 ( * )} , il convient de relever que le maintien des moyens du CSA ne correspond pas à l'alourdissement de ses missions, dans le cadre du déploiement de la Télévision Numérique Terrestre (TNT), ou des missions nouvelles qui pourraient lui être conférées suite à l'adoption du projet de loi relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, déposé au Sénat le 26 juillet 2006, et dont l'examen en première lecture se déroulera à compter du lundi 20 novembre 2006.

Les dépenses de l'action n° 10 « Soutien » s'élèvent à 83,75 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse de 11,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, et à 84,17 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une augmentation de 7;6 % par rapport à 2006. L'action soutien comprend les crédits de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF) et ceux relatifs à la rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR).

Les dépenses inscrites au titre de l'action n° 10 « Soutien » correspondent principalement à des opérations d'investissement ou de renouvellement de fournitures, dont les montants peuvent être soumis à de fortes variations d'une année sur l'autre. Leur évolution est donc volatile : ainsi, les dépenses inscrites en loi de finances initiale pour 2006 avaient diminué de 8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005). En outre, l'augmentation proposée pour 2007 traduit un effort de transparence sur les dépenses immobilières et les frais de location.

L'action n° 11 « Stratégie et prospective » regroupe :

- les dépenses du Centre d'analyse stratégique (CAS), issu de la transformation en mars 2006 du Commissariat général du Plan (CGP), y compris les crédits du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) et du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) ;

- les moyens d'autres organismes prospectifs : le Conseil d'orientation pour l'emploi (COE), du Conseil d'analyse économique (CAE), le Conseil d'orientation des retraites (COR) et le Conseil d'analyse de la société ;

- les subventions allouées à l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES), à l'Institut français des relations internationales (IFRI) et à l'Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS).

Lors de leur mission de contrôle budgétaire du CAS ^{14 ( * )} , conduite en application des dispositions de l'article 57 de la LOLF, vos rapporteurs spéciaux avaient pris bonne note que le regroupement, au sein d'une même action, des crédits du CAS, CAE et du COR et du Conseil d'analyse de la société devait conduire à des économies budgétaires fondées sur la mutualisation des moyens :

« Vos rapporteurs spéciaux se demandent si la constitution du comité d'orientation ne constitue pas une étape intermédiaire vers une coordination plus étroite, voire la fusion à terme, du Conseil d'analyse économique (CAE), du Conseil d'orientation des retraites (COR) et du Conseil d'analyse de la société, qui restent actuellement indépendants du CAS .

« Quelle que soit la formule institutionnelle retenue, il semble en revanche acquis que le rapprochement du COR et du CAE avec le CAS se traduise par des économies budgétaires .

« Ainsi, lors de son audition, le 17 mai 2006, par nos collègues de la commission des affaires économiques et de la délégation pour la planification, Mme Sophie Boissard, directrice générale du CAS a observé que « si le COR ne ressortit pas budgétairement du centre, [elle] a précisé désirer que ce dernier se transforme progressivement en « maison des conseils » intégrant sur une seule plate-forme l'ensemble des structures nationales d'analyse et de prospective, le rapatriement en son sein des crédits consacrés au COR et au CAE dès 2007 devant à cet égard se traduire par une économie pour le budget de l'Etat » ^{15 ( * )} .

« Vos rapporteurs spéciaux rappellent que, dans le projet de loi de finances pour 2006, les crédits du COR et du CAE s'élèvent respectivement à 0,8 et 0,4 million d'euros ».

A cet égard, vos rapporteurs spéciaux observent, certes, un effort budgétaire sur les crédits de fonctionnement du CAE : en diminution de 17.000 euros, ceux-ci s'élèvent à 173.000 euros dans le présent projet de loi de finances. Il convient toutefois de traduire par des économies budgétaires plus importantes le rapprochement institutionnel entre les organes de l'Etat à vocation prospective , pour que la mise en place du CAS permette effectivement une rationalisation de l'organisation administrative.

* ⁵ Un parlementaire serait de même dans l'impossibilité de présenter un amendement exact de réduction des dépenses de personnel de telle ou telle instance qui constituerait une sous-action du programme : si les informations sur le nombre et la structure des emplois publics sont bien détaillées par sous-action, les montants correspondants qui relèvent du titre 2 ne figurent pas, sauf exceptions, dans la justification des crédits au premier euro.

* ⁶ Dans la mesure où, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006, vos rapporteurs spéciaux avaient déploré que la liste de ces commissions et instances ne figurât pas dans le « bleu » budgétaire, ils se réjouissent des précisions apportées sur ce point dans le « bleu » budgétaire annexé au présent projet de loi de finances (p. 22) : il s'agit des crédits du secrétariat général de la mer, de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires, du comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, de la commission supérieure de codification et de la commission des archives constitutionnelles de la Cinquième République.

* ⁷ Les dépenses d'investissement du SGDN s'élèvent à 53,08 millions d'euros en autorisations d'engagement et 28,08 millions d'euros en crédits de paiement dans le présent projet de loi de finances.

* ⁸ Cet abondement opéré par un décret de transfert en date du 26 mai 2006, à partir de crédits en provenance de programmes relevant des ministères de la défense, de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

* ⁹ Dont 1 million d'euros correspondant à la réserve interministérielle des administrateurs civils.

* ¹⁰ Voir supra le paragraphe II A 1 de la première partie « Présentation générale de la mission ».

* ¹¹ Vos rapporteurs spéciaux estiment d'ailleurs que la dénomination « Médiateur de la République » serait plus claire, dans un contexte d'essor des différents dispositifs de médiation, notamment dans la sphère publique.

* ¹² Selon les précisions apportées dans les réponses aux questionnaires budgétaires de vos rapporteurs spéciaux, le Médiateur de la République fait état de « trois créations de poste en 2006 :

« - celui de délégué général, existant mais non budgété,

« - un poste de chargé de mission pour le suivi de la loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées,

« - un poste de spécialiste des questions pénitentiaires pour le suivi et le développement de la médiation dans les prisons. (Il est à noter qu'une diminution des violences a été constatée dans tous les établissements où cette médiation est expérimentée, et notamment à la prison des Baumettes, à Marseille).

« A ces trois créations de poste, s'ajoutent deux transformations concernant des personnels mis à disposition par la caisse primaire d'assurance-maladie (CPAM) qui sont, à partir de 2006, remplacés par des contractuels ».

* ¹³ Sénat, rapport d'information n° 371 (2003-2004) : « Le Conseil supérieur de l'audiovisuel : Garantir les moyens d'une ambition ».

* ¹⁴ Sénat, rapport d'information n° 387 (2005-2006).

* ¹⁵ Sénat, bulletin des commissions, numéro en date du 20 mai 2006, p. 6.207.