Projet de loi de finances pour 2007 : Le budget 2007 : un budget pour préparer l'avenir

II. QUEL JUGEMENT PORTER SUR L'OBJECTIF DE DÉFICIT PUBLIC DE 2,5 POINTS DE PIB POUR 2007 ?

Selon le gouvernement, en 2007, le déficit public serait ramené de 2,7 points de PIB en 2006 à 2,5 points de PIB. Cette amélioration du solde public, de 0,2 point de PIB , correspondrait à une amélioration du solde public structurel hors soultes de 0,4 point de PIB.

Le gouvernement souligne que, sur la période 2006-2007, cette réduction du déficit structurel hors soultes serait donc en moyenne de 0,5 point de PIB - 0,6 point de PIB en 2006 et 0,4 point de PIB en 2007 -, comme le prévoit le pacte de stabilité et de croissance.

La réduction du déficit serait permise par la maîtrise de la dépense publique , qui, comme en 2006, n'augmenterait que de 1,4 % en volume.

A. UNE « PAUSE » DANS LA RÉDUCTION DU DÉFICIT, EN RAISON D'IMPORTANTS ALLÉGEMENTS FISCAUX ET SOCIAUX

1. Des allégements fiscaux et sociaux de 0,4 point de PIB en 2007

La faible réduction du déficit public prévue pour 2007 vient du fait que les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires en 2007 réduiraient ceux-ci de 8 milliards d'euros, soit 0,4 point de PIB , comme l'indique le tableau ci-après.

L'impact des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires
(en millions d'euros)
	2004	2005	2006	2007	2008	2004-2008
Impact des mesures antérieures à mai 2002	-2.056					-2.056
Etat	-3.032	-5.885	-4.730	-6.640	-2.110	-22.397
Administrations de sécurité sociale	550	6.495	3.210	-1.760	-750	7.745
Autres		-550	40	320	200	10
Total (présente législature)	-2.482	60	-1.480	-8.080	-2.660	-14.642

Source : rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution

Si cet allégement des prélèvements obligatoires, et en particulier de l'impôt sur le revenu, est certainement économiquement bénéfique à long terme, il ne facilite pas l'effort de réduction du solde public en 2007.

2. Une maîtrise anticipée des dépenses publiques qui compenserait juste l'impact des allégements fiscaux et sociaux

Même si l'on suppose que la dépense publique augmente de seulement 1,4 % en volume en 2007, comme le prévoit le gouvernement, cette maîtrise de la dépense permettrait juste de compenser la dégradation du solde suscitée par les allégements fiscaux et sociaux.

Cet effet conjugué des actions du gouvernement sur les prélèvements obligatoires hors soultes et les dépenses correspond à ce que l'on appelle « l'effort structurel ».

La notion d' « effort structurel »

Du projet de loi de finances pour 2004 au projet de loi de finances pour 2006, le gouvernement a présenté dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, une estimation de l' « effort structurel » de réduction du déficit. Cette notion se définit comme la seule réduction du déficit structurel résultant de l'action du gouvernement sur les dépenses et sur les recettes, hors soultes.

Cette notion « corrige » donc l'évolution du déficit structurel de deux facteurs ne traduisant pas l'effort du gouvernement pour réduire le déficit structurel :

- les soultes ;

- les fluctuations de prélèvements obligatoires provenant de celles de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB.

Son avantage par rapport à la notion de réduction du déficit structurel est, outre le fait qu'elle prend uniquement en compte les facteurs qui dépendent de l'action du gouvernement, qu'elle neutralise les évolutions non pérennes (soultes et variations de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB).

C'est sans doute en raison de cet effort structurel nul que, pour la première fois depuis trois ans, le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances n'en présente pas d'estimation.

Afin de combler cette lacune, votre commission des finances s'est efforcée d'évaluer cet effort structurel pour les années 2005, 2006 et 2007. Ces estimations s'appuient, autant que possible, sur les hypothèses du gouvernement, tant en ce qui concerne le scénario économique qu'en ce qui concerne l'évolution des finances publiques.

Décomposition, par votre commission des finances, de l'évolution du solde public prévue par le gouvernement
(en points de PIB)
	2005	2006	2007
L'évolution du solde public, selon le gouvernement
Solde public	-2,9	-2,7	-2,5
Amélioration du solde public	0,8	0,2	0,2
La décomposition, par votre commission des finances, de l'évolution du solde public prévue par le gouvernement (1)
Amélioration du solde public conjoncturel	-0,4	0,0	0,0
Amélioration du solde public structurel provenant de la maîtrise de la dépense	-0,1	0,4	0,4
Amélioration du solde public structurel provenant de mesures sur les prélèvements obligatoires	0,0	-0,1	-0,4
Amélioration du solde public structurel permise par l'action du gouvernement (« effort structurel »)	-0,1	0,3	0,0
Amélioration du solde public structurel provenant d'une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB temporairement supérieure à 1	0,7	0,3	0,2
Amélioration du solde public structurel provenant de « soultes » et d'autres recettes exceptionnelles	0,5	-0,4	-0,1
Amélioration du solde public structurel provenant des recettes non fiscales de l'Etat	0,1	0,0	0,1
Amélioration du solde public structurel indépendante de mesures d'assainissement pérennes du gouvernement	1,3	-0,1	0,2
Amélioration du solde public structurel	1,2	0,2	0,2
Amélioration du solde public structurel hors soultes	0,7	0,6	0,3
Amélioration du solde structurel hors soultes, selon le gouvernement	-	0,6	0,4

(1) En retenant, autant que possible, les hypothèses du gouvernement en matière de scénario économique et d'évolution des finances publiques.

Sources : présent projet de loi de finances, rapports du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, calculs de votre commission des finances

a) Un « effort structurel » nul en 2007

Il ressort tout d'abord du tableau ci-avant que l' « effort structurel », c'est-à-dire la réduction pérenne provenant de l'action du gouvernement, serait concentré sur la seule année 2006, avec un effort structurel légèrement négatif en 2005 (- 0,1 point de PIB) et nul en 2007.

Ces chiffres sont d'autant plus préoccupants que les estimations faites par votre commission des finances pour 2006 et 2007 supposent que les prévisions du gouvernement en matière d'évolution des dépenses publiques sont respectées.

b) L'amélioration du solde structurel hors soultes sera-t-elle de 0,4 point de PIB en 2007, comme l'indique le gouvernement ?

Par ailleurs, il ressort du tableau ci-avant que, même en retenant des hypothèses aussi proches que possible de celles du gouvernement en matière de croissance du PIB et d'évolution des finances publiques, l'amélioration du solde public structurel hors soultes en 2007 pourrait être non de 0,4 point de PIB, mais de 0,3 point de PIB ^{31 ( * )} .

L'évolution du solde public structurel hors soultes en 2007 calculée par votre commission des finances, en retenant les principales hypothèses du gouvernement (1)

(en points de PIB)

(1) Dans la mesure où celles-ci sont explicitées.

Source : calculs de votre commission des finances

En revanche, dans le cas des évolutions du solde public structurel « avec soultes » et du solde public total, votre commission des finances retrouve bien, avec les hypothèses indiquées par le gouvernement, les chiffres du gouvernement.

Il est possible de retenir des estimations moins favorables. Ainsi, selon une étude de l'OFCE , citée par le service des études économiques et de la prospective du Sénat ^{32 ( * )} , et reposant sur des hypothèses légèrement moins volontaristes en matière d'évolution des dépenses publiques en 2006 et en 2007 ^{33 ( * )} , l'effort structurel serait nul en 2005, de seulement + 0,1 point de PIB en 2006 (contre + 0,3 point de PIB selon les estimations de votre commission des finances, qui s'appuient sur les hypothèses du gouvernement), et de - 0,1 point de PIB en 2007. En conséquence notamment de cet effort structurel négatif, selon l'OFCE le déficit public en 2007 serait non de 2,5 points de PIB, mais de 2,9 points de PIB.

Il est à noter que l'OFCE prévoit une croissance du PIB de 2,2 % en 2007, quasiment identique à la prévision du gouvernement.

La variation du solde public en 2005, 2006 et 2007, selon l'OFCE
(en points de PIB)
	2005	2006	2007
Solde public	-2,9	-2,7	-2,9
Variation du solde public	+0,8	+0,2	-0,2
dont : Variation du solde conjoncturel	-0,5	+0,1	0,0
Variation du solde structurel	+1,3	+0,1	-0,2
dont : impact des variations d'élasticité des recettes	+0,7	+0,3	+0,1
impact des recettes non fiscales	+0,5	-0,3	-0,2
Effort structurel	0,0	+0,1	-0,1
dont : - mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires	+0,1	-0,1	-0,4
- maîtrise des dépenses publiques	-0,1	+0,2	+0,3

Source : OFCE, cité dans « Synthèse des prévisions à court terme pour l'économie française 2006-2007 », service des études économiques et de la prospective du Sénat, octobre 2006

c) Des interrogations sur la pérennité de la réduction du déficit

Les analyses ci-avant suscitent en outre certaines interrogations sur le caractère pérenne de la réduction du déficit qui serait effectuée de 2005 à 2007.

Même si l'on suppose que le déficit structurel hors soultes se réduit de 1,6 point de PIB de 2005 à 2007, la forte élasticité des prélèvements obligatoires au PIB observée sur cette période ^{34 ( * )} contribuerait à hauteur de 1,2 point de PIB à cette réduction ^{35 ( * )} . Cela est préoccupant, dans la mesure où cette forte élasticité, qui provient de celle des recettes fiscales, risque d'être suivie à moyen terme d'une élasticité inférieure à l'unité, quand les recettes fiscales concernées (en particulier celles de la TVA, de l'impôt sur les sociétés et des impôts sur le patrimoine) deviendront moins dynamiques.

* ³¹ La prévision d'amélioration du solde public dit « hors soultes » (notion excluant en fait toutes les recettes exceptionnelles) du gouvernement pour 2007 suscite d'autant plus des interrogations que, comme cela a été indiqué, le gouvernement prévoit également une amélioration du solde public - et donc, compte tenu de la prévision de croissance du PIB, du solde public structurel - de 0,2 point de PIB. Comme, selon les informations fournies à votre rapporteur général, les recettes exceptionnelles prévues sont de 0,1 point de PIB en 2006, et de 0 point de PIB en 2007, le solde public structurel « hors soultes » devrait logiquement s'améliorer en 2007 de 0,2 + 0,1 = 0,3 point de PIB.

* ³² « Synthèse des prévisions à court terme pour l'économie française 2006-2007 », octobre 2006.

* ³³ Avec une croissance des dépenses publiques en volume de respectivement 1,8 % et 1,6 % (contre 1,4 % selon le gouvernement).

* ³⁴ De 1,4 en 2005, 1,2 en 2006 et 1,1 en 2007, selon le gouvernement.

* ³⁵ A titre de comparaison, la maîtrise des dépenses, encore à confirmer, ne contribuerait que pour 0,7 point de PIB à cette réduction. Les allégements de prélèvements obligatoires aggraveraient quant à eux le déficit structurel de 0,5 point de PIB sur cette période.