Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2007

Rapports législatifs

Rapport n° 59 (2006-2007), tome VI, déposé le

Section 2 - Dispositions relatives aux dépenses d'assurance vieillesse

Article 54 (art. L. 161-22 du code de la sécurité sociale et art. L. 992-9 nouveau du code du travail)
Assouplissement des règles de cumul emploi-retraite

Objet : Cet article a pour objet d'assouplir les règles de cumul entre un emploi et une retraite et de faciliter le développement du tutorat dans les entreprises.

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à accroître le taux d'activité des personnes âgées de plus de cinquante ans, en assouplissant les règles de cumul entre un emploi et une retraite pour les assurés sociaux du régime général, et en supprimant tout plafond dans le cas particulier du tutorat.

De fait, les règles relatives à la poursuite d'une activité professionnelle après la liquidation d'une pension de retraite sont aujourd'hui complexes et généralement peu incitatives.

Dans le régime général, le régime des salariés agricoles et certains régimes spéciaux , la liquidation et la perception d'une pension de retraite supposent, conformément à l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale, la rupture définitive de tout lien professionnel avec l'employeur ou la cessation définitive de l'activité. Cette règle de principe a été confirmée par l'article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Depuis la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le cumul de la pension et du revenu d'activité ne peut dépasser le dernier salaire d'activité.

Dans les régimes complémentaires (Agirc/Arrco), les règles de cumul ne sont pas strictement identiques à celles du régime général mais elles sont tout aussi restrictives puisqu'il faut avoir cessé toute activité salariée pour prétendre à sa ou ses retraites complémentaires. En revanche, les activités non salariées ne font pas obstacle au paiement de la retraite.

Par comparaison, le régime de la fonction publique est moins rigoureux : les revenus d'une activité salariée exercée auprès d'un employeur privé sont entièrement cumulables avec la perception d'une pension de retraite de fonctionnaire. En outre, sont désormais considérés comme des employeurs privés, ce qui rend possible un cumul sans restriction, les établissements publics industriels et commerciaux, les entreprises publiques définies par décret et les organismes privés subventionnés à plus de la moitié de leur budget de fonctionnement par des fonds publics.

Le paragraphe I propose une modification de portée limitée de l'architecture générale de l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale.

Le 1° prévoit d'augmenter le plafond de droit commun. La reprise d'une activité procurant des revenus, ajoutés aux pensions servies par les régimes de bases et les régimes complémentaires, ne devra pas dépasser ou bien 160 % du salaire minimum de croissance, ou bien le dernier salaire d'activité de l'assuré.

Le 2° ne fait qu'ajouter une nouvelle exception à la liste des activités totalement ouvertes au cumul qui recouvre aujourd'hui des domaines fort divers :

- les activités des artistes-interprètes ;

- les activités à caractère artistique, littéraire ou scientifique, exercées accessoirement avant la liquidation de la pension de retraite ;

- les participations aux activités juridictionnelles ou assimilées, les consultations données occasionnellement, les participations à des jurys de concours publics ou à des instances consultatives ou délibératives ;

- les activités exercées par des artisans et commerçants bénéficiant de l'article L. 634-6-1 ;

- les activités d'hébergement en milieu rural réalisées avec des biens patrimoniaux ;

- les activités de parrainage définies à l'article L. 811-2 du code du travail ;

- les activités correspondant à des vacations accomplies dans des établissements de santé ou dans des établissements ou services sociaux et médico-sociaux.

Il est proposé d'y ajouter les activités de tutorat d'un ou plusieurs salariés . Ce cas de figure concerne les anciens salariés exerçant cette activité à titre exclusif, après la liquidation de leur pension et dans leur entreprise d'origine. Le nouveau dispositif devrait être doublement encadré :

- d'abord, par l'obligation prévue d'un contrat de travail à durée déterminée ;

- ensuite, par l'intervention d'un décret visant à déterminer tout à la fois la durée maximale du contrat, la limite du montant du cumul, les conditions d'ancienneté acquise dans l'entreprise, ainsi que le délai maximum séparant le départ du retraité de l'entreprise et son retour dans celle-ci.

Le paragraphe II complète ce dispositif en proposant, par coordination, d'insérer dans le code du travail un nouvel article L. 992-9 sur le contrat de travail du tuteur. Celui-ci prévoit l'intervention d'un décret pour fixer la durée du contrat. Il renvoie également à l'article L. 122-2 du même code prévoyant deux cas particuliers de recours au contrat de travail à durée déterminée :

- lorsqu'il est conclu au titre de dispositions législatives et réglementaires destinées à favoriser l'embauche de certaines catégories de personnes sans emploi ;

- lorsque l'employeur s'engage, pour une durée et dans des conditions qui seront fixées par décret, à assurer un complément de formation professionnelle au salarié.

Pour être valable, ce contrat, qui ne peut être renouvelé qu'une fois, doit comporter un terme fixé avec précision dès sa conclusion. Il déroge par ailleurs au droit commun des contrats à durée déterminée en ce qui concerne la durée maximum du renouvellement (L. 122-1-2), ainsi que le formalisme de cette procédure (L. 122-3-11).

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans le modifier.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve l'économie générale du dispositif proposé par le Gouvernement. Elle considère que si l'on veut relever le taux particulièrement faible d'activité des personnes âgées de plus de cinquante-cinq ans, ce qu'un quart des Français souhaite, et améliorer les équilibres financiers des régimes de retraite, il faut élargir les possibilités de cumul entre un emploi et une retraite.

Elle estime toutefois que les conditions de ce cumul sont encore trop restrictives dans le secteur privé, par rapport aux règles en vigueur dans les trois fonctions publiques où elles apparaissent très libérales et particulièrement avantageuses. Cette différence n'est pas justifiée.

Pour ces raisons, votre commission souhaite qu'à moyen terme ce plafond soit supprimé pour le régime général et les régimes alignés. Elle propose dans l'immédiat un amendement visant à autoriser le cumul d'un emploi et d'une retraite jusqu'à hauteur de 200 % du salaire minimum de croissance.

Par ailleurs, votre commission approuve le second objectif du Gouvernement consistant à faciliter le développement du tutorat, qui constitue indéniablement une bonne idée. Elle estime toutefois que cette mesure risque de n'avoir qu'une portée limitée par rapport à l'ampleur massive du recours aux multiples mécanismes existants de cessation précoce d'activité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 55 (art. L. 122-14-13 du code du travail)
Extinction de la faculté conventionnelle de mise à la retraite d'office avant soixante-cinq ans

Objet : Cet article vise à restaurer l'effectivité du principe du report à soixante-cinq ans de l'âge minimum à partir duquel un employeur peut mettre un salarié à la retraite d'office, s'il remplit les conditions pour bénéficier d'une retraite à taux plein.

I - Le dispositif proposé

Cet article représente la traduction législative de l'action n° 11 du plan national d'action concerté pour l'emploi des seniors, qui reprenait elle-même une position exprimée à maintes reprises par la commission des Affaires sociales du Sénat au cours des dernières années.

Ces dispositions figuraient initialement dans le projet de loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié, actuellement en cours d'adoption, mais l'Assemblée nationale a abrogé l'article correspondant afin de permettre son examen dans le cadre beaucoup plus approprié du projet de loi de financement de la sécurité sociale 23 ( * ) .

L'objectif est d'éteindre, d'ici le 31 décembre 2009, les possibilités de déroger au principe de la fixation à soixante-cinq ans de l'âge minimum de la mise à la retraite d'office des salariés à l'initiative de l'employeur.

La mise en extinction de cette disposition est le fruit d'une longue histoire.

La loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social a défini un régime légal de mise à la retraite d'un salarié par l'employeur, introduisant ainsi un mode particulier de rupture du contrat de travail, distinct de la démission et du licenciement. La mise à la retraite ne peut intervenir que si le salarié est âgé de plus de soixante ans et s'il avait droit à une pension à taux plein. Si ces conditions ne sont pas réunies, la rupture du contrat de travail à l'initiative de l'employeur constitue un licenciement.

La mise à la retraite d'office est, en outre, assortie de certaines obligations légales : le respect d'un préavis, d'une durée identique à celle fixée en matière de licenciement et le versement d'une indemnité de mise à la retraite dont le montant est au moins égal soit à l'indemnité de licenciement prévue par l'accord de mensualisation, soit à l'indemnité légale de licenciement.

Compte tenu de la souplesse du dispositif, la mise à la retraite a été, et continue aujourd'hui de l'être, très fréquemment utilisée comme mode de rupture du contrat de travail des salariés remplissant les conditions pour bénéficier d'une retraite à taux plein. Il est vrai que son régime social est plus favorable que celui du départ volontaire en retraite, rupture du contrat à l'initiative du salarié. En effet, l'indemnité de mise à la retraite n'est soumise aux cotisations sociales qu'au-dessus de la plus élevée des deux limites suivantes :

- deux fois le montant de la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture de son contrat de travail, ou la moitié du montant de l'indemnité si ce seuil est supérieur, dans la limite de cinq fois le plafond de sécurité sociale en vigueur à la date de versement des indemnités ;

- le montant de l'indemnité de mise à la retraite prévue par la convention collective de branche, par l'accord professionnel ou, à défaut, par la loi ;

Elle est par ailleurs exonérée d'impôt sur le revenu.

L 'indemnité de départ en retraite est, en revanche, assimilée à un salaire . Elle est donc soumise aux cotisations de sécurité sociale, à la CSG, à la CRDS et à l'ensemble des charges sociales ayant la même assiette que les cotisations de sécurité sociale. Sauf lorsqu'elle est versée dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi, elle ne bénéficie que d'une exonération d'impôt sur le revenu plafonnée à 3.050 euros.

L'article 16 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait modifié la rédaction de l'article L. 122-14-13 du code du travail pour rendre plus restrictives les conditions de ce dispositif. Le Gouvernement souhaitait remplacer cette double condition par une condition unique, en la limitant au cas où le salarié a atteint l'âge de soixante-cinq ans .

Or, lors des débats parlementaires, un amendement a été adopté, en dépit des réserves exprimées par le Gouvernement, pour créer une dérogation au report à soixante-cinq ans de la possibilité de mise à la retraite par l'employeur et permettre qu'elle ait lieu dès l'âge de soixante ans . Cette faculté demeurait ouverte si une convention ou un accord collectif étendu fixait des « contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle », sans autre précision.

Au total, la rédaction définitive de l'article 16 de la loi portant réforme des retraites :

- a défini la mise à la retraite d'office comme étant la possibilité donnée à l'employeur de rompre le contrat de travail d'un salarié ayant atteint l'âge de soixante-cinq ans ;

- a prévu que, dans le cadre d'une convention ou d'un accord collectif étendu conclu avant le 1 er janvier 2008, fixant des contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle, ou en cas de cessation d'activité en application d'un accord professionnel ou dans le cadre du bénéfice de tout autre avantage de préretraite défini antérieurement à la date de publication de la loi portant réforme des retraites, un âge inférieur peut être fixé dès lors que le salarié peut bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein ;

- a précisé que cet âge ne pouvait être inférieur à celui de soixante ans ;

- a prévu que si les conditions de mise à la retraite ne sont pas réunies, la rupture du contrat de travail par l'employeur constitue un licenciement.

Depuis la promulgation de la loi, pas moins de cent vingt deux branches professionnelles, dont les plus importantes, ont conclu des accords sur cette base. Par ses proportions, la dérogation a vidé de sa substance les dispositions générales et l'exception est devenue la règle. Huit branches professionnelles au minimum ont même conclu des accords dérogatoires en dessous de l'âge de soixante ans qui apparaissent d'une légalité contestable, voire très douteuse.

Le présent article du projet de loi propose cette fois de placer en extinction ces dispositifs, en réécrivant partiellement l'article L. 122-14-13 du code du travail.

Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction des deuxième et troisième phrases du troisième alinéa de cet article. Ce faisant, il en clarifie fort opportunément la rédaction actuelle qui apparaît aujourd'hui bien obscure. Il supprime ainsi la référence faite en l'état actuel du droit à la possibilité d'une « convention ou d'un accord collectif étendu conclu avant le 1 er janvier 2008 fixant des contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle » . Les mises à la retraite d'office ne seront donc plus possibles que dans les dispositifs aujourd'hui en extinction relevant des articles L. 352-3 et L. 322-4 du code du travail. Et dans ces cas de figure, il confirme que la mise à la retraite d'office ne peut intervenir qu'à partir de l'âge de soixante ans, dès lors que le salarié dispose de suffisamment de trimestres pour pouvoir prétendre au taux plein.

Cet âge est fixé par référence à l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale qui renvoie lui-même à une disposition de nature réglementaire (R. 351-2) indiquant précisément l'âge de soixante ans.

Le paragraphe II complète ces dispositions, sans toutefois les codifier, en prévoyant que les accords déjà conclus et étendus avant l'entrée en vigueur de la présente loi cessent de produire leurs effets au 31 décembre 2009. Il rappelle au passage la double condition d'éligibilité demandée aux assurés sociaux pendant cette période transitoire : pouvoir bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein, à un âge qui n'est pas inférieur à soixante ans.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans le modifier.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve ces dispositions qui reprennent les positions qu'elle a défendues avec constance depuis 2003.

Sur l'économie générale de la mesure proposée

Votre commission considère que la mise à la retraite d'office à soixante ans est incompatible avec l'objectif d'augmenter le taux d'emploi des salariés âgés. Elle observe aussi que cette disposition contredit l'esprit même de la réforme des retraites qui vise à renforcer la liberté de choix et à ne plus considérer l'âge de la retraite comme une date couperet. Les personnes qui veulent travailler plus longtemps doivent pouvoir le faire et ce d'autant plus que la mise à la retraite d'office à soixante ans pourrait empêcher un grand nombre de salariés de bénéficier de la surcote.

Une brèche majeure menaçant l'équilibre de la réforme des retraites sera ainsi comblée.

Sur la sécurité juridique de la mise en extinction progressive des accords signés par les partenaires sociaux

Certaines interrogations ayant été exprimées, à l'Assemblée nationale, sur le risque juridique que pourrait présenter le présent article, votre commission peut avancer les arguments suivants ;

- ces dispositions trouvent naturellement leur place dans ce projet de loi de financement de la sécurité sociale en raison de l'impact financier important des cessations précoces d'activité sur les équilibres de la branche vieillesse ;

- elles permettent de rétablir la volonté initiale du législateur qui a été dénaturée par une utilisation imprévue des dispositions sur les carrières longues. Votre commission déplore tout particulièrement que huit accords de branches fixant un âge inférieur à soixante ans aient été signés et étendus alors qu'ils étaient en contradiction avec le texte même de l'article L. 122-14-13 du code du travail. Il semble dès lors parfaitement justifié que le législateur cherche à revenir à l'esprit et à la lettre de la réforme des retraites ;

- l'économie générale des conventions ou des accords collectifs signés par les partenaires sociaux demeure respectée dans la mesure où leur extinction n'interviendra qu'à l'issue d'une phase de transition de deux ans. Au surplus, le présent article ne comporte aucune disposition à valeur rétroactive.

Les améliorations proposées par votre commission

Votre commission présente trois amendements destinés à améliorer la rédaction de cet article de façon à éviter tout problème ultérieur d'interprétation de ces dispositions :

- le premier vise à prévoir expressément l'impossibilité de signer de nouveaux accords autorisant la mise à la retraite d'office des salariés avant l'âge de soixante-cinq ans, ce qui n'est le cas qu'implicitement dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale ;

- le deuxième propose de codifier dans l'article L. 122-14-13 du code du travail la totalité des dispositions de l'article 55 du projet de loi, et pas uniquement celles de son paragraphe ;

- le troisième traite du cas particulier des accords qui ont été soit signés, soit signés et étendus et qui prévoient la possibilité d'une mise à la retraite d'office des salariés avant même l'âge de soixante ans. La base légale de ces accords étant plus que contestable, il est proposé de les soumettre à la contribution de l'employeur sur les avantages qu'il sert à ses anciens salariés dans un dispositif de préretraite d'entreprise. Cette contribution, instituée à l'article 17 de la loi portant réforme des retraites, est affectée au fonds de solidarité vieillesse. Son taux s'élève à 23,85 %.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 55 bis (art. L. 732-54-1, L. 732-54-2 et L. 732-54-3 du code rural)
Amélioration des petites retraites agricoles

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, a pour objet d'assouplir les conditions d'accès aux revalorisations des petites retraites agricoles.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Les retraités actuels du régime de base des exploitants agricoles composent une mosaïque de statuts (chef d'exploitation, conjoint, aide familial, membre de la famille ayant une carrière plus ou moins longue de chef d'exploitation) et un ensemble hétérogène de durées de carrière (carrières multiples, simultanées ou successives).

Le présent article vise à assouplir les conditions de revalorisation des petites retraites agricoles et propose de modifier en conséquence trois articles du code rural.

La revalorisation des petites retraites des exploitants agricoles

Depuis 1994, plusieurs mesures ont été prises en faveur des retraités. Elles ont privilégié les personnes aux revenus les plus faibles et ayant exercé l'essentiel de leur vie active dans le secteur agricole.

La loi du 18 janvier 1994 (décret d'application n° 94-714 du 18 août 1994 ) a permis la prise en compte, pour le calcul de la retraite proportionnelle des chefs d'exploitation, de tout ou partie des années accomplies en qualité d'aide familial, ces années donnant lieu à l'attribution de points de retraite gratuits. Pour les exploitants retraités avant 1994, la carrière a été reconstituée fictivement. Pour ceux retraités à compter de 1994, le nombre de points gratuits est calculé en fonction de leur carrière réelle. Pour en bénéficier, l'intéressé doit justifier d'un minimum de 17,5 années de chef d'exploitation et de 32,5 années de non-salarié agricole.

Le décret n° 95-289 du 15 mars 1995 portant application de l'article 71 de la loi de modernisation agricole a rendu possible le cumul des droits propres et des droits dérivés pour les veufs et les veuves. L'interdiction de cumul a été levée par tiers sur trois ans de 1995 à 1997 : la retraite personnelle peut ainsi être cumulée avec une pension de réversion correspondant à 54 % de la retraite proportionnelle du décédé et d'un tiers de la retraite forfaitaire dudit décédé en 1995, des deux tiers en 1996 et de la totalité à partir de 1997. Les veufs et veuves déjà titulaires d'une pension de réversion avant 1995 et ayant acquis des droits à une retraite personnelle bénéficient d'une majoration forfaitaire de 914,69 euros mise en place par tiers sur trois ans, de 1995 et 1997.

La loi de finances pour 1997 a instauré un ensemble de mesures concernant les chefs d'exploitation ainsi que les conjoints et aides familiaux (décret d'application n° 97-163 du 24 février 1997). Une majoration forfaitaire de 152,45 euros en 1997 et de 228,67 euros à compter de 1998 a été accordée aux conjoints, aides familiaux et chefs d'exploitation ayant une carrière courte (moins de 17,5 ans) à condition d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d'un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole. Pour les chefs d'exploitation retraités depuis 1997, des majorations de points de retraite ont été attribuées aux intéressés justifiant d'une carrière complète tous régimes confondus (article R. 351-45 du code de la sécurité sociale) et de 17,5 années de chef d'exploitation ou assimilé.

La loi de finances pour 1998 a complété les dispositifs précédents en relevant la retraite des conjoints, aides familiaux et chefs d'exploitation ayant une carrière courte, à condition d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d'un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole ( décret d'application n° 98-125 du 3 mars 1998). La majoration des conjoints et aides familiaux est fixée à 777,49 euros par an.

La loi d'orientation agricole pour 1999 a permis l'attribution de points de retraite proportionnelle aux conjoints et aides familiaux prenant leur retraite à compter du 1 er janvier 1998. Une majoration gratuite de points de retraite proportionnelle, permettant de prolonger l'effort consenti aux membres de la famille retraités avant 1998, est accordée aux conjoints et aides familiaux retraités à compter du 1 er janvier 1998 et justifiant d'un minimum de 32,5 années d'activité non salariée agricole. Les lois de finances pour 1999, 2000 et 2001 ont porté les minima de pension pour une carrière complète (en valeur 2002) à 535,4 euros par mois pour les chefs d'exploitation, 495,96 euros par mois pour les veuves et 427,8 euros par mois pour les conjoints et les aides familiaux.

La loi de finances de l'année 2002 est celle de l'aboutissement du plan pluriannuel. Elle porte les minima pour une carrière complète (en valeur 2002) à 569,38 euros par mois pour les chefs d'exploitation et les veuves (minimum vieillesse) et 452,04 euros par mois pour les conjoints et les aides familiaux (minimum vieillesse du second membre du couple).

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale - septembre 2003

L'Assemblée nationale a souhaité donner un nouvel élan au processus de revalorisation des petites retraites agricoles en abaissant la durée minimale d'activité agricole requise pour en bénéficier. Le Président de la République avait d'ailleurs annoncé cette mesure le 5 octobre 2006 en soulignant qu'elle constitue l'expression de la solidarité nationale à l'égard des retraités du monde agricole.

On constate en effet que les mesures de revalorisation prises jusqu'alors avaient privilégié le cas des carrières les plus longues. Or, sur les deux millions d'assurés titulaires d'une pension de retraite, seuls 30 % ont validé une carrière agricole complète. Les autres assurés ou bien n'ont que marginalement ou brièvement exercé une activité agricole et perçoivent une pension d'un autre régime (les « polypensionnés »), ou bien encore ont travaillé toute leur vie et exclusivement dans l'agriculture, mais en commençant à cotiser très tardivement : il en est ainsi, aujourd'hui, des veuves et des conjointes les plus âgées.

Les différents mécanismes existants de revalorisation seront ouverts aux personnes justifiant d'au moins vingt-deux années et demie de durée d'activité non salariée agricole, ainsi que de périodes d'assurance, alors que jusqu'ici il était fait état « de conditions minimales [fixées par décret] de durée d'activité agricole non salariée et de périodes d'assurance »

Le paragraphe I modifie l'article L. 732-54-1 du code rural pour introduire ce changement pour la pension de retraite proportionnelle des chefs d'exploitation, ainsi que pour les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole dont la pension servie à titre personnel a pris effet avant le 1er janvier 1997.

Il procède à la même opération à l'article L. 732-54-2 du même code pour les personnes dont la retraite servie à titre personnel a pris effet après le 31 décembre 1997 et qui bénéficient d'une attribution gratuite de points de retraite proportionnelle au titre des périodes accomplies en qualité de conjoint ou d'aide familial.

Enfin il modifie L. 732-54-3 du même code rural au profit :

- des personnes dont la retraite forfaitaire a pris effet avant le 1er janvier 1998 et qui bénéficient d'une majoration de la retraite qui leur est servie à titre personnel, lorsqu'elles justifient d'une durée d'assurance fixée par voie réglementaire ;

- d'autre part, les personnes dont la retraite forfaitaire a pris effet après le 1er janvier 1998 bénéficient d'une majoration de la retraite qui leur est servie à titre personnel, lorsqu'elles justifient d'une durée d'assurance fixée par voie réglementaire.

Le paragraphe II fixe l'entrée en vigueur de ce dispositif au 1 er janvier 2007.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve ces dispositions. La situation difficile d'un grand nombre de retraités agricoles dont la pension n'atteint pas le minimum vieillesse, et notamment un grand nombre de femmes, justifie pleinement cette mesure.

En conséquence, elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 56 (articles 5 et 22 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites)
Garantie des conditions d'ouverture des droits à pension de retraite pour les assurés sociaux âgés de plus de soixante ans

Objet : Cet article a pour objet d'encourager les assurés sociaux à poursuivre leur activité professionnelle, en leur garantissant qu'ils pourront ultérieurement liquider leur pension sur la base des règles en vigueur lorsqu'ils ont atteint l'âge de soixante ans.

I - Le dispositif proposé

Cet article a pour objectif de rassurer les assurés sociaux ont tendance à vouloir liquider leur pension dès qu'ils en ont la possibilité.

Ce comportement s'explique par la multiplication des dispositifs de cessations anticipées d'activité, mais aussi par le sentiment d'inquiétude que suscite la prochaine « clause de rendez-vous » de 2008. De nombreux assurés sociaux du régime général et des régimes alignés anticipent une modification, à cette date, du mode de calcul des pensions.

Cet article pose donc le principe que, dès lors qu'un assuré social a atteint l'âge légal de la retraite (soixante ans), les paramètres de calcul de sa future pension ne seront plus remis en cause. Il est donc proposé de modifier de façon substantielle la rédaction des articles 5 et 22 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

Le 1° tend à compléter l'article 5 de la loi du 21 août 2003 qui énonce le principe selon lequel la durée d'assurance requise pour l'obtention d'une pension au taux plein est celle qui est en vigueur lorsque l'assuré atteint l'âge légal de la retraite. Cet âge est de soixante ans, conformément aux dispositions de l'article R. 351-2 du code de la sécurité sociale prises en application du premier alinéa de l'article L. 351-1. Le champ d'application de cette mesure comprend le régime général, les régimes de base des commerçants et artisans, des professions libérales, des professions agricoles, ainsi que celui des avocats. Il est prévu de compléter ces dispositions en prévoyant que les assurés sociaux de ces régimes ayant atteint soixante ans bénéficieront également des règles applicables à cette date en ce qui concerne la durée maximale d'assurance prise en compte pour la proratisation d'une part, et le salaire de référence d'autre part.

Le 2° tend à modifier l'article 22 de la loi du 21 août 2003 sur les modalités de proratisation . Il précise que la proratisation à 160 trimestres, non seulement ne s'appliquera qu'aux pensions prenant effet après le 31 décembre 2007, mais aussi aux assurés nés après 1947. Ainsi, la situation juridique des assurés nés en 1944, 1945, 1946 et 1947 sera-t-elle sécurisée, quelle que soit la date de leur départ en retraite.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans le modifier.

II - La position de votre commission

Votre commission soutient l'objectif du Gouvernement visant à réduire le nombre des personnes liquidant de façon anticipée leur pension, alors qu'elles souhaiteraient prolonger leur activité.

Ces comportements de « fuite en avant », parfaitement compréhensibles sur le plan individuel, nuisent à la mise en oeuvre de la réforme des retraites et déséquilibrent les comptes de la Cnav. Le coût moyen pour le seul régime général d'un avancement d'un mois de l'âge moyen de départ en retraite s'élève en effet à 350 millions d'euros. Il convenait donc d'agir rapidement, en renforçant la sécurité juridique des assurés sociaux et en apportant aux seniors une visibilité suffisante sur le niveau de leur retraite future.

Toutefois, force est de constater qu'aujourd'hui la logique du mécanisme des clauses de rendez-vous régulières visant à garantir l'avenir de l'assurance vieillesse conduit paradoxalement à des départs anticipés supplémentaires. Cette situation illustre la difficulté croissante à réformer le système des annuités sur lequel les régimes de base sont fondés. Elle témoigne également des problèmes de gouvernance considérables qui affectent le fonctionnement de l'assurance vieillesse.

Votre commission constate par ailleurs que les dispositions proposées présentent l'inconvénient de rigidifier les règles de liquidation des pensions, alors que les dispositions des articles 5 et 22 de la réforme des retraites constituent les seules mesures d'économie pour le régime général d'ici à 2005. Au fil du temps, le système des annuités, déjà passablement complexe, a ainsi tendance à devenir de moins en moins facilement pilotable. A contrario , la régulation, au cours des vingt dernières années, des organismes de retraite complémentaire, et notamment de l'Arrco et de l'Agirc, a été généralement réalisée dans de meilleures conditions. Or ces régimes, gérés par les partenaires sociaux, sont fondés depuis l'origine sur la technique des points.

Votre commission observe, en outre, que la technique des annuités a été abandonnée par l'Allemagne en 1992, qui lui a préféré le système des points. La Suède, dont la réforme des retraites fait figure de référence en Europe, a remplacé, elle aussi, en 1998, les annuités par des « comptes notionnels ».

Votre commission est donc convaincue que les débats qui auront lieu en 2008, à l'occasion de la clause de rendez-vous de la réforme des retraites, ne pourront faire l'économie d'une réflexion sur la question de l'abandon du système des prestations définies et de son remplacement par un régime par points.

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 57
Affiliation des moniteurs de ski à l'assurance vieillesse obligatoire des professions libérales

Objet : Cet article vise à mettre un terme à une exception au droit commun de la sécurité sociale en transformant le régime de prestations vieillesse des moniteurs de ski.

I - Le dispositif proposé

Cet article propose d'organiser la transition du régime de retraite des moniteurs de ski, aujourd'hui dépourvu de base légale et confronté à des perspectives financières inquiétantes, vers le droit commun des régimes de base et complémentaire des professions libérales. Ces dispositions concernent une population estimée à 15.000 personnes.

Il s'agit de sortir d'une impasse autant juridique et financière. Cette profession est en effet restée de fait à l'écart de l'obligation d'affiliation au régime de base des professions libérales, qui est pourtant entrée en vigueur le 1 er janvier 1978, conformément aux dispositions du décret n° 77-1404 du 15 décembre 1977 pour les travailleurs exerçant à titre indépendant la profession d'enseignant.

Un régime confronté à une perspective de cessation de paiement

Le régime de prestation vieillesse des moniteurs de ski a été créé en 1963 par le syndicat national des moniteurs de ski français qui regroupe 90 % de la profession. Il a longtemps bénéficié d'une structure démographique très favorable. Aujourd'hui encore le rapport entre le nombre des cotisants et celui des retraités demeure provisoirement positif, mais il se dégrade rapidement.

Par ailleurs, comme cela a été le cas par exemple pour le régime de l'avantage social vieillesse des professions médicales conventionnées, le rendement des points distribués a été pendant longtemps beaucoup trop élevé. Il atteignait ainsi 18,7 % en 1994 et s'élève encore aujourd'hui à 8,8 %, soit un niveau supérieur à la valeur d'équilibre à moyen terme (6 % à 7 %).

Arrivé à maturité, le régime des moniteurs de ski est confronté à la perspective d'une cessation de paiement à l'horizon 2019. Les réserves, estimées à 37,5 millions d'euros, ne couvriraient ainsi que six années de prestations, alors que le montant des engagements totaux à long terme est évalué à 220 millions d'euros d'engagements.

Un régime de prestations de vieillesse dépourvu de base légale

Le régime des moniteurs de ski s'analyse de fait comme une activité d'assurance pour la retraite.

Or, cette situation est illégale à double titre.

- L'article L. 310-27 du code des assurances prévoit que le fait de pratiquer une telle activité sans agrément est passible d'un emprisonnement de trois ans et d'une amende de 75.000 euros. Cette peine peut être prononcée à l'encontre de la personne physique ou de la personne morale exerçant une telle activité. Par ailleurs, conformément aux dispositions de l'article L. 441-6 du code des assurances, toute personne proposant la souscription de contrat ou de convention de retraite collective contrevenant aux dispositions réglementaires du code des assurances, du code de la sécurité sociale et du code de la mutualité est passible d'une amende de 3.750 euros et d'une peine d'emprisonnement d'un à six mois ou de l'une de ces deux peines seulement.

- Par ailleurs, les moniteurs de ski relèvent obligatoirement en droit depuis 1978 du régime de sécurité sociale des professions libérales. Les responsables du syndicat pourraient donc être considérés comme organisant le refus de se conformer à la législation de la sécurité sociale, ce qui les rendrait passibles d'une peine d'emprisonnement de deux ans et d'une amende de 30.000 euros.

L'économie générale du projet de transformation du régime

Les moniteurs de ski se répartissent en deux syndicats professionnels. Seul le plus important d'entre eux, le syndicat national des moniteurs de ski français a mis en place ce système de prestation vieillesse dont le présent article tend à permettre la reprise par les régimes d'assurance vieillesse des professions libérales. Mais les adhérents du syndicat international des moniteurs de ski sont également concernés par ce projet de transformation. Le présent article vise naturellement à assurer l'affiliation de tous les moniteurs de ski.

Le régime sera intégré au régime des professions de base des professions libérales et, pour la partie complémentaire, à la section compétente la caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance Vieillesse (CIPAV).


L'organisation autonome d'assurance vieillesse des professions libérales

Le régime de retraite de base des professions libérales a été créé par la loi n° 48-101 du 17 janvier 1948. Il est géré par douze sections professionnelles et par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL). Le rôle de cette dernière consiste à assurer la coordination, à centraliser la compensation financière et à garantir la solvabilité de l'ensemble du dispositif.

Les sections professionnelles bénéficient d'une autonomie juridique et financière importante. Elles regroupent les professions suivantes : notaire (CRN), officiers ministériels (CAVOM), médecins (CARMF), chirurgiens-dentistes (CARCD), pharmaciens (CAVP), sages-femmes (CARSAF), vétérinaires (CARPV), agents généraux d'assurances (CAVAMAC), experts comptables (CAVEC), auxiliaires médicaux (CARPIMKO), enseignement, arts appliqués, sports et tourisme (CREA) et architectes, ingénieurs, techniciens, géomètres-experts, experts agricoles et fonciers, conseils et professions assimilées (CIPAV).

Outre le régime de base, les sections de la CNAVPL gèrent trois types de régimes complémentaires :

- des régimes d'assurance vieillesse complémentaire qui existent dans toutes les sections, à l'exception de celle des sages-femmes ;

- des régimes supplémentaires pour les professionnels de santé conventionnés, applicables aux médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, auxiliaires médicaux et aux directeurs de laboratoires privés d'analyses médicales ;

- des régimes d'assurance invalidité-décès dans les sections autres que celles des notaires (CRN), des artistes et professeurs (CREA) ou des agents généraux d'assurances (CAVAMAC).

Les mesures proposées

Le présent article définit le cadre général de la transition du régime des moniteurs de ski vers l'organisation autonome d'assurance vieillesse des professions libérales. La plus grande partie de l'opération sera toutefois réalisée par voie réglementaire.

Le paragraphe I prévoit que les retraités ou les moniteurs de ski en activité avant la date d'entrée en vigueur de la présente loi « sont réputées avoir satisfait » à l'obligation d'affiliation au régime d'assurance vieillesse des professions libérales. Il s'agit donc d'une régularisation a posteriori au titre de l'ensemble des périodes d'exercice comprises entre le 1 er janvier 1978 et le 31 décembre 2006. Les obligations formulées par le décret n° 77-1404 du 15 décembre 1977 seront par là même enfin respectées.

Le paragraphe II prévoit la reconnaissance, par l'organisation autonome d'assurance vieillesse des professions libérales, des périodes cotisées entre le 1 er janvier 1978 et le 31 décembre 2006 dans le cadre du régime de prestations créé par le syndicat national des moniteurs de ski. Cette reconnaissance intervient en contrepartie de l'apport des réserves du régime. Cette assimilation prévaut pour la durée d'assurance nécessaire pour atteindre le taux plein. Un processus de conversion permettra d'attribuer des points de retraite dans le régime d'assurance vieillesse de base des professions libérales « à raison du montant du nombre de points résultant des cotisations acquittées par les intéressés dans ce dispositif. ». Cette conversion aura lieu par voie réglementaire. Les moniteurs de ski ne seront toutefois pas éligibles au titre du mécanisme de solidarité exposé à l'article L. 643-1 du même code qui consiste à porter les pensions au niveau de l'allocation au vieux travailleur salarié du minimum vieillesse.

Le paragraphe III organise la modalité de la conversion des points dans le régime complémentaire des professions libérales. Il s'agit des dispositions miroir du paragraphe II, avec une rédaction aussi lapidaire. Tous les détails sont donc renvoyés au pouvoir réglementaire.

Le paragraphe IV expose les modalités générales du transfert des réserves du régime des moniteurs de ski à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales, d'une part, à la caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse (Cipav), d'autre part. Il s'agit de la contrepartie normale de la reprise des droits passés. Mais là encore, le détail de l'opération est renvoyé au pouvoir réglementaire, sur la base d'un arrêté pour chacun de ces organismes.

Cet arrêté pourra prévoir qu'une partie de ces réserves sera consacrée au financement d'un contrat d'assurance souscrit par le syndicat national des moniteurs de ski français aux fins de verser des prestations aux plus âgés de ses adhérents. Le projet de loi définit a minima les contours de ce dispositif en précisant qu'il concerne les personnes « ayant atteint en 2007 un âge minimal fixé par décret et âgés de moins de soixante et un ans, ainsi que (...) leurs ayants droit» .

Ce prélèvement viendra donc mécaniquement amputer les réserves transférées à la CNAVPL et à la Cipav, dans des proportions impossibles à apprécier.

D'après les renseignements disponibles, il semble toutefois que ce dispositif spécifique a été conçu pour répondre au décalage existant entre l'âge à partir duquel les moniteurs de ski peuvent obtenir une rente viagère de retraite dans leur système spécifique - cinquante-huit ans - et l'âge moyen auquel la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales sert une pension de retraite à taux plein - soixante-et-un ans -, sachant que l'âge de la retraite est de soixante ans (dans le régime de base).

Le paragraphe V prévoit que les dispositions du présent article seront applicables à compter du 1 er janvier 2007 et précise que le syndicat national des moniteurs de ski français sera tenu de fournir l'ensemble des informations nécessaires à la CNAVPL et à la Cipav.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié par sept amendements. Quatre d'entre eux sont de nature purement rédactionnelle ou de simple précision ; les trois autres ont pour objectif d'encadrer et de sécuriser le projet de transformation du régime :

- le premier clarifie l'articulation entre les points de retraite attribués au titre respectivement du régime de base et du régime complémentaire d'assurance vieillesse des professions libérales. La répartition entre les deux sera déterminée par décret. La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale évite une ambiguïté qui aurait pu conduire à valider deux fois, dans deux régimes différents, les mêmes points de retraite ;

- le deuxième prévoit de restreindre le champ d'application du mécanisme transitoire au seul bénéfice des moniteurs âgés d'au moins cinquante-huit ans en 2007. Cette précision est de première importance dans la mesure où la version initiale du projet de loi ne fixait que l'âge maximum des bénéficiaires (soixante et un ans) sans prévoir d'âge minimum ;

- le troisième vise à rendre impossible le cumul du versement du mécanisme transitoire avec le service d'une pension de retraite servie par la CNAVPL (régime de base) ou la Cipav (régime complémentaire).

III - La position de votre commission

Votre commission estime que le statu quo qui prévalait en ce qui concerne le régime de prestations vieillesse des moniteurs de ski n'était plus tenable. Il convenait donc de sortir d'une situation non conforme au droit des assurances et de sécuriser le versement des prestations menacé dans un proche avenir. Compte tenu de l'urgence, les pouvoirs publics se devaient d'agir et de sortir cette profession d'un grave péril. Votre commission ne peut donc qu'approuver le cadre général de ce dispositif.

Elle s'étonne toutefois du renvoi de l'essentiel de l'opération à des mesures réglementaire et souhaite que les débats en séance publique soient l'occasion d'apporter des précisions complémentaires faisant aujourd'hui défaut.

Plus largement, votre commission s'est par ailleurs prononcée à de nombreuses reprises en faveur de la neutralité des opérations d'adossement des régimes spéciaux. Elle ne peut donc que constater, même s'il s'agit en l'espèce d'une intégration, c'est-à-dire d'une mise en extinction du régime, que l'opération ne sera pas neutre pour la CNAVPL et la Cipav. Une partie de ce coût financier pourrait être compensé à l'organisation autonome d'assurance vieillesse des professions libérale par d'éventuelles retombées positives indirectes sur le calcul des soldes de compensation. Il apparaît toutefois impossible pour votre rapporteur d'en apprécier l'ampleur.

Votre commission prend également acte des inquiétudes formulées par les responsables de la CNAVPL qui ont souhaité avoir connaissance du montant des réserves qui leur seront transférées, ainsi que du détail de l'opération. Elle approuve également l'initiative prise par l'Assemblée nationale tendant à définir les contours du mécanisme transitoire prévu au bénéfice des moniteurs de ski les plus âgés, qui doit être apprécié au regard du principe d'équité.

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 58
Participation des employeurs à la constitution des droits à retraite des personnels enseignants et hospitaliers des centres hospitaliers et universitaires

Objet : Cet article a pour objet d'ouvrir aux personnels enseignants et hospitaliers titulaires la possibilité de cotiser et d'acquérir des droits à la retraite sur leurs revenus hospitaliers.

I - Le dispositif proposé

Le présent article vise à résoudre le problème rencontré par les personnels enseignants et hospitaliers titulaires qui ne cotisent pour leur retraite que sur une partie de leur rémunération, celle correspondant à leur fonction universitaire.

Les personnels enseignants et hospitaliers des centres hospitaliers et universitaires sont régis par les règles de la fonction publique. Conformément aux dispositions de l'article premier du décret n° 84-135 du 24 février 1984 modifiées par le décret n° 2006-593 du 23 mai 2006, ces agents titulaires, au nombre de 5.800, se répartissent entre les professeurs d'université - praticiens hospitaliers (PU-PH) et les maîtres de conférence - praticiens hospitaliers (MCU-PH).

L'article L. 952-21 du code de l'éducation précise qu'ils exercent conjointement les fonctions universitaire et hospitalière.

La rémunération totale des personnels enseignants et hospitaliers titulaires comprend deux parties distinctes : le traitement indiciaire, qui est payé par l'Etat, auquel s'ajoutent les rémunérations hospitalières ainsi que les primes afférentes incombant au centre hospitalier et universitaire.

Le traitement indiciaire, qui correspond aux fonctions d'enseignant-chercheur, est déterminé selon les règles statutaires de la fonction publique de l'Etat. Le droit commun du code des pensions civiles et militaires de retraites s'applique aussi bien en matière de cotisation de retraite que de droits à pension. En revanche, les primes et les rémunérations hospitalières ne donnent pas lieu à paiement de cotisations, à l'exception toutefois d'une fraction de 20 % concernée par le régime additionnel de la fonction publique.

Dans ces conditions, les personnels enseignants et hospitaliers cessant leur activité professionnelle subissent une importante diminution de leurs revenus.

Il convient enfin de noter que ces personnels se distinguent du reste de la fonction publique par un âge tardif de départ en retraite fixé à soixante-cinq ans, qui peut être repoussée jusqu'à soixante-huit ans en cas d'activité de consultant ou lorsque le fonctionnaire n'exerce plus qu'une activité d'enseignement et de recherche, voire au-delà si le fonctionnaire a eu un enfant à charge.


Le régime de retraite additionnel de la fonction publique

L'article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a créé un régime de retraite complémentaire obligatoire ouvert à l'ensemble des personnes relevant des dispositions du code des pensions :

- les fonctionnaires des trois fonctions publiques (d'Etat, territoriale et hospitalière) ;

- les magistrats ;

- les militaires ;

- les conjoints et les orphelins.

L'assiette du régime est représentée par les rémunérations accessoires de toute nature (primes, indemnités, supplément familial de traitement...) non cotisées au titre du régime des pensions de la fonction publique. L'assiette cotisée est limitée à 20 % du traitement annuel de l'intéressé. La cotisation est fixée à 5 % pour la part salariée et à 5 % pour la part employeur.

Ces dispositions ont été mises en oeuvre dans les conditions exposées dans le cadre du décret n° 2004-569 du 18 juin 2004 qui a été complété par l'arrêté interministériel (fonction publique, économie et santé) du 26 novembre 2004 publié au JO du 30 novembre 2004.

Il s'agit d'un régime par répartition provisionnée et par point.

Le Gouvernement a souhaité donner aux personnels enseignants et hospitaliers des centres hospitaliers et universitaires la possibilité d'acquérir davantage de droits à la retraite sur leurs revenus hospitaliers, et ce avec une participation de leur employeur.

Le présent article fait suite à des discussions menées avec les représentants syndicaux des personnels hospitalo-universitaires qui ont pris la forme d'un premier protocole d'accord signé le 16 mai 2003, suivi d'un relevé de décision en date du 31 mars 2005 prévoyant l'intervention de mesures destinées à améliorer significativement la prise en compte de la part hospitalière de la rémunération.

Le premier alinéa expose le cadre général de la mesure proposée.

Il est prévu que les établissements publics de santé, ainsi que l'ensemble des établissements mentionnés à l'article L. 6142-5 du code de la santé publique qui sont susceptibles d'assurer des missions d'enseignement et de recherche dans le domaine médical et pharmaceutique, participent à la constitution des droits à retraite des personnels enseignants et hospitaliers.

Le champ d'application de cette mesure concerne les personnels enseignants et hospitaliers titulaires, c'est-à-dire les PU-PH et les MCU-PH mentionnés à l'article premier du décret n°84-135 du décret du 24 février 1984, qui ne sont pas affiliés à l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (Ircantec). Son bénéfice est soumis à réciprocité et conditionné au versement par le fonctionnaire hospitalier d'un « montant minimal de cotisations » , qui n'est pas précisé mais qui, en toute logique, devrait être déterminé par le décret prévu au second alinéa de l'article.

Il s'agit donc d'un concours assez spécifique de l'employeur destiné à améliorer la couverture du risque vieillesse. On peut toutefois y voir une analogie avec le régime Fonpel (fonds de pension des élus locaux) qui repose lui aussi sur le volontariat : lorsqu'un élu décide de cotiser à ce système, la collectivité à laquelle il appartient est tenue de l'y aider.

Cette participation de l'employeur prendra une forme originale, en intervenant dans le cadre   de produits d'assurance vie souscrits auprès des compagnies d'assurance, des institutions de prévoyance ou des mutuelles.

Le second alinéa décrit plus avant les modalités de ce dispositif, tout en renvoyant pour l'essentiel à un décret.

L'assiette de la participation des établissements de santé sera constituée par les émoluments hospitaliers versés ou pris en charge par ces établissements ou organismes , « dans des limites fixées par décret notamment en fonction des cotisations personnelles des bénéficiaires ». Le Gouvernement disposera ainsi de la latitude d'action nécessaire pour définir le montant et les caractéristiques de cette aide. Cette contribution de l'employeur est logiquement placée à la charge des établissements de santé ou des organismes rémunérant les PU-PH et les MCU-PH.

On notera également qu'il n'est pas fait référence aux termes de « rémunération » ou de « traitement », mentionnés aux articles 77 et 78 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant disposition statutaire pour la fonction publique hospitalière, ni à celui de « salaire ». La rédaction de l'article emploie à dessein la notion d'« émoluments hospitaliers », couramment utilisée dans de nombreuses mesures réglementaires, pour désigner les primes et les rémunérations hospitalières. Mais les contours précis de l'assiette de cotisations n'ont pas encore été arrêtés définitivement.

D'après les renseignements disponibles, il semble que cette participation de l'employeur serait d'un montant équivalent à celui du praticien, dans la limite d'un double plafond :

- ou bien 5 % des émoluments hospitaliers perçus par le praticien ;

- ou bien encore un montant supérieur à 2.000 euros bruts par an.

Ce mécanisme est conçu sur une base provisoire, dans l'attente d'un assujettissement à cotisations dans le cadre de l'Ircantec, après que ce régime aura été réformé.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'exception d'un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'esprit général de ce dispositif. Comme elle l'avait déjà fait à l'occasion de la création du régime de retraite additionnel de la fonction publique lors de la réforme des retraites de 2003, elle considère que ce mécanisme compensera l'inéquité que constitue la non-prise en compte de la totalité de la rémunération de ces personnels dans l'assiette de cotisations.

Cette mesure représente certes une exception par rapport au droit commun de la fonction publique. Mais ces personnels sont les seuls, au sein des trois fonctions publiques, à se trouver dans une situation de bi-appartenance associant un statut de fonctionnaire à une « activité accessoire ». Par ailleurs, l'hôpital public a tout intérêt à conserver son attractivité. L'objectif de conserver en son sein ces personnels de grande valeur justifie également la mise en oeuvre de cette disposition.

Votre commission prend acte que le détail de la mesure sera explicité par voie réglementaire et observe que, d'après les informations disponibles, le son coût pourrait être évalué à 13,4 millions d'euros pour 2007.

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 59
Objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2007

Objet : Cet article fixe pour 2007 à respectivement 88,9 milliards d'euros et à 170,6 milliards d'euros les objectifs de dépenses du régime général, d'une part, de la branche vieillesse et veuvage de l'ensemble des régimes obligatoires de base, d'autre part.

I - Le dispositif proposé

La branche vieillesse rassemble les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, ainsi que les prestations d'assurance veuvage et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits dérivés.

Le 1° de cet article présente l'objectif de dépenses 2007 pour l'ensemble de la branche (170,6 milliards d'euros), tandis que le 2° présente pour la première fois un sous-objectif pour le seul régime général (88,9 milliards d'euros).

Il convient de souligner que la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a modifié le périmètre de l'objectif de dépenses de la branche vieillesse et veuvage pour inclure désormais les dépenses des régimes de moins de 20.000 cotisants. S'y ajoute, en 2005, l'impact exceptionnel pour le régime général de l'opération d'adossement du régime de retraite spécial des industries électriques et gazières sur les régimes de droit commun. Ces deux facteurs se conjuguent pour rendre impossible la comparaison pro forma de l'évolution de cet agrégat au cours des dernières années. En 2005, les charges de la Cnav se sont accrues de 7,5 %, mais de seulement 5,7 % si l'on neutralise l'effet de l'adossement des IEG.


Périmètre de l'objectif de dépenses de la branche vieillesse et veuvage

Ces dépenses comprennent :

les prestations sociales légales ou extralégales ;

les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ;

les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;

les transferts entre régimes de protection sociale ;

les frais financiers et les autres dépenses.

L'évolution des dépenses de la branche vieillesse au cours des années récentes ainsi que le montant de l'objectif de dépenses pour 2007 appelle quatre observations majeures :

- on constate une accélération progressive des prestations versées , liée au début du choc démographique provoqué par le départ en retraite des premières classes d'âge issues du baby boom d'après guerre. Les prestations vieillesse des régimes de base ont évolué à un rythme croissant : + 3,4 % en 2003, + 4,5 % en 2004, + 4,7 % en 2005, + 4,8 % estimés en 2006 et + 4,6 % attendus en 2007. Cette évolution correspond aux départs en retraite des classes creuses nées pendant la Seconde Guerre mondiale (entre 500.000 et 600.000 par an), puis aux premières générations issues du « baby boom » dont l'effectif moyen sera supérieur à 800.000 personnes par an. Les dépenses seront inévitablement amenées à s'accroître rapidement ;

- on évalue à 2 milliards d'euros en 2007 l'impact du dispositif des carrières longues permettant désormais aux personnes ayant commencé à travailler à quatorze, quinze ou seize ans de liquider leur pension avant d'avoir atteint l'âge de soixante ans. L'augmentation du coût de cette mesure a été très sensible au cours des dernières années : 600 millions d'euros en 2004, 1,4 milliard d'euros en 2005 et 1,8 milliard d'euros en 2006 ;

- le rythme d' évolution des recettes de la branche vieillesse a eu récemment tendance à s'accélérer en raison de l'accélération de la masse salariale du secteur privé. Malgré tout, la Cnav a été affectée par un effet de ciseau entre le rythme de croissance des recettes (+ 4,3 % en 2006 et + 4,6 % estimés en 2007) et celui, sensiblement supérieur, des prestations versées (+ 5,6 % en 2006 et + 5,2 % estimés en 2007).

- au 1 er janvier 2006, les taux de cotisation ont été relevés de 0,2 point dans les principaux régimes de base, ce qui a rapporté 740 millions d'euros au total à la branche vieillesse.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 59 (art. L. 222-8 nouveau du code de la sécurité sociale)
Possibilité pour la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de demander l'intégration d'une clause de révision plafonnée du montant des droits d'entrée des opérations d'adossement de régime spéciaux

Objet : Cet article additionnel vise à donner la possibilité à la Cnav de demander à bénéficier, comme l'Agirc et l'Arrco, d'une clause de révision dans les opérations d'adossement de régimes spéciaux.

Le présent article additionnel propose de créer un nouvel article dans le code de la sécurité sociale afin de sécuriser les adossements de régimes spéciaux sur le régime général.

Après le précédent des industries électriques et gazières, ces opérations auront en effet tendance à se généraliser et pourraient prochainement concerner La Poste et la SNCF. Par ailleurs, l'importance des retards accumulés depuis un an dans le dossier des retraites de la RATP illustre la difficulté à mener ces opérations à leur terme.

Votre commission considère que le régime général rend en l'espèce un immense service à l'Etat ainsi qu'aux entreprises publiques concernées qui peuvent ainsi sortir de leurs comptes les engagements correspondants. En contrepartie, il semble anormal de demander à la Cnav de prendre systématiquement à son compte le risque de calcul du montant des droits d'entrée (les soultes). Les adossements constituent en effet des opérations fort complexes susceptibles d'affecter profondément l'équilibre des comptes sociaux. Par ailleurs et malgré toutes les précautions prises, le respect du principe de stricte neutralité financière posé par le législateur ne pourra être constaté qu' a posteriori .

Votre commission observe par ailleurs que dans le dossier des industries électriques et gazières (IEG), les régimes complémentaires Agirc et Arrco avaient obtenu qu'une clause de révision partielle (dite « clause de revoyure ») du montant des droits d'entrée intervienne à l'issue d'un délai de cinq ans. Cela n'a pas été le cas pour la Cnav.

Dans la perspective des prochaines opérations d'adossement, il semble indispensable de donner au régime général des garanties similaires à celles obtenues par les régimes complémentaires.

Cette clause de révision devra figurer dans la convention d'adossement, tout en prévoyant néanmoins un montant maximum plafonné, sans lequel les entreprises publiques concernées ne pourraient pas sortir ces engagements de retraite de leurs comptes.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .

Article additionnel après l'article 59 (art. L. 222-1 du code de la sécurité sociale)
Compétence du conseil d'administration de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés sur les opérations d'adossement

Objet : Cet article additionnel a pour objet d'introduire l'obligation de consulter le conseil d'administration de la Cnav sur les opérations d'adossement de régimes spéciaux.

Cet article additionnel trouve son origine dans les craintes exprimées de façon récurrente par les instances dirigeantes du régime général au sujet des adossements de régimes spéciaux. Il est également fondé sur le constat qu'aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit l'obligation de consulter le conseil d'administration de la Cnav à ce sujet.

Récemment encore, la presse a évoqué, à l'occasion de la présentation du rapport d'automne de la commission des comptes de la sécurité sociale, un projet consistant à amorcer dès cette année l'adossement des retraites de la Poste, par le biais du versement d'une avance. Il n'en a finalement rien été. Le Gouvernement, à l'inverse, a tenu à réaffirmer son attachement au principe de neutralité de ces opérations. Ce précédent témoigne pourtant d'un certain malaise dans l'opinion publique qu'il convient de dissiper.

Dans cet objectif, votre commission propose d'insérer, dans l'article L. 222-1 du code de la sécurité sociale, l'obligation de consulter la Cnav sur ces opérations d'adossement. Sans pour autant se voir accordé un droit de veto, les instances dirigeantes du régime général auront ainsi la garantie d'être consultées sur des dossiers engageant les équilibres financiers futurs de la caisse pour des montants de plusieurs dizaines de milliards d'euros.

Le conseil d'administration de la Cnav se prononcera au regard du principe de neutralité financière pour ses assurés sociaux énoncé à l'article L. 222-7 du même code.

Votre commission est d'autant plus attachée à prendre en compte ce besoin de transparence que l'article L. 222-6 du code de la sécurité sociale prévoit l'obligation de fournir au Parlement une information appropriée et préalable sur les modalités de ces opérations d'adossement. Or, à ce jour, elle n'a reçu aucun élément sur ces différents sujets pourtant couramment évoqués dans la presse, ce qui pourrait d'ailleurs constituer un vice de forme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .

Article additionnel après l'article 59 (art. L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale)
Rachat des années études et des années de cotisations incomplètes pour bénéficier du mécanisme des carrières longues

Objet : Cet article additionnel vise à mettre terme à la pratique consistant à utiliser le mécanisme des rachats d'années d'études et des années incomplètes de cotisations pour bénéficier, dans des conditions pénalisantes pour les finances du régime général, de la mesure des carrières longues.

L'article 29 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a créé un mécanisme de rachat de cotisations permettant de compléter la durée d'assurance des assurés sociaux, dans la limite de douze trimestres, au titre :

- des périodes accomplies dans les établissements d'enseignement supérieur, les écoles techniques supérieures, les grandes écoles et classes du second degré préparatoires ;

- des années civiles ayant donné lieu à affiliation, mais au titre desquelles l'assuré n'a pu bénéficier du nombre maximum de trimestres (quatre par année civile).

Le présent article additionnel vise à modifier la rédaction de l'article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale afin que ces possibilités de rachat ne puissent plus servir à compléter les droits des assurés sociaux, dans l'objectif de leur ouvrir le bénéfice du dispositif des carrières longues pour liquider leur pension dès cinquante-six, cinquante-sept ou cinquante-huit ans.

Votre commission a en effet réagi avec surprise au constat établi par les services de la Cnav 24 ( * ) .

Le recours à ces rachats pour entrer dans le champ d'application de la mesure « carrières longues », qui n'était pas initialement prévu par la réforme des retraites, offre aux personnes qui en bénéficie des rendements financiers allant parfois jusqu'à plus de 65 % par an. A de tels niveaux, la charge financière du rachat pèse significativement sur les comptes de la Cnav.

Il convient de souligner qu'environ 15 % des bénéficiaires de la mesure des carrières longues y accèdent par ce moyen.

Or, l'article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l'article 29 de la réforme des retraites de 2003, prévoit expressément que ces rachats doivent intervenir « dans des conditions définies par décret garantissant la neutralité financière ». Cela n'est manifestement pas le cas en l'espèce. L'esprit, sinon la lettre de la réforme des retraites a donc été contourné et il convient de mettre un terme à cette situation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .

Article additionnel après l'article 59 (art. L. 114-2 du code de la sécurité sociale)
Composition du conseil d'orientation des retraites

Objet : Cet article additionnel vise à modifier la composition du Conseil d'orientation des retraites afin d'augmenter le nombre des parlementaires qui y siège et de pouvoir y nommer des actuaires.

Créé en 2000, sous la précédente législature, le COR bénéficie aujourd'hui d'une visibilité accrue sur le plan institutionnel. Il s'agit d'une instance de concertation et de débats, indépendante du Gouvernement, rassemblant des techniciens de l'assurance vieillesse, des syndicalistes, des personnalités qualifiés et des parlementaires.

Le COR tend aujourd'hui à monopoliser l'expertise en matière de recherche et d'analyse sur la question des retraites. Ses prévisions et ses travaux font en effet largement autorité. Cela explique également que cette institution ait joué un rôle décisif dans les travaux ayant inspiré la préparation de la réforme de 2003.

Dès lors, il peut sembler singulier que la représentation nationale n'y dispose que de huit places sur un total de trente-huit membres en dehors de son président : seize représentants des organisations professionnelles et syndicales, six représentants de l'Etat, six personnalités qualifiées choisies par les pouvoirs publics, ainsi que le président de l'union des associations familiales (Unaf) et le vice-président du comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA).

Le présent article additionnel tend à modifier la rédaction de l'article L. 114-2 du code de la sécurité sociale afin de porter de quatre à huit députés et de quatre à huit sénateurs le nombre des parlementaires qui y siègent. Il est également prévu au passage d'introduire la possibilité d'y nommer des actuaires.

Ces dispositions permettront de renforcer l'information du Parlement et d'encourager la participation des parlementaires dans la perspective de la prochaine réforme des retraites.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .

Article additionnel après l'article 59 (art. L. 114-8-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Publication, à partir de l'année 2008, des prospectives financières des caisses de retraite ayant plus de 20.000 cotisants

Objet : Cet article additionnel a pour objet de renforcer l'information du Parlement et des citoyens sur les perspectives financières des principaux régimes de retraite de base.

Votre commission souhaite créer les conditions permettant au Parlement de préparer, dans les meilleures conditions, la première clause de rendez-vous que la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites prévoit de tenir au cours de l'année 2008.

Elle entend également renforcer les obligations des régimes de retraite obligatoires en matière d'évaluation de leurs équilibres financiers.

Les auditions menées par votre rapporteur au cours des dernières années ont en effet montré de grandes différences dans les méthodes et les pratiques utilisées en la matière. Malgré les progrès apportés par les travaux du COR, il semble en effet nécessaire d'inciter les services administratifs des différentes caisses de retraite à faire de la prospective une véritable priorité. Cela suppose l'établissement régulier de prévisions financières de long terme et l'évaluation des besoins de financement correspondants.

Dans cet objectif, le présent article additionnel propose que les principales caisses de retraite des régimes de base soient tenues à l'avenir de publier, en annexe de leur rapport annuel, une estimation de leurs équilibres financiers futurs. Ces dispositions pourraient être mises en oeuvre à compter du premier trimestre 2008.

Afin de souligner le caractère incitatif de cette mesure, le choix des moyens est laissé à l'appréciation de chacune des caisses concernées.

Par ailleurs, il importe de préciser que l'objectif ne consiste pas à contraindre les principaux régimes de base à fournir une évaluation de leurs engagements de retraite implicites, c'est-à-dire de l'ensemble des droits à retraite qui devront être honorés dans le futur sur la base des règles existantes. Votre commission renvoie sur ce point à une étude récente de l'Insee 25 ( * ) publié en juin 2006 par Didier Blanchet et Jean-François Ouvrard. Mais il conviendra d'approfondir la réflexion sur ce point à l'avenir.

L'article additionnel proposé permettra de mieux connaître la situation de l'assurance vieillesse. En se fixant l'objectif de 2008, il laisse un délai d'un an pour réaliser les travaux statistiques nécessaires à l'établissement des données.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .

Article additionnel après l'article 59 (art. L. 137-10 du code de la sécurité sociale)
Assujettissement de l'ensemble des préretraites d'entreprise à la contribution affectée au fonds de solidarité vieillesse

Objet : Cet article additionnel propose d'assujettir toutes les préretraites d'entreprise à la contribution affectée au FSV.

Une partie des préretraites d'entreprise bénéficie d'un traitement privilégié sur le plan social, dans la mesure où elles ne sont pas assujetties à la contribution affectée au FSV qui a été créée par l'article 17 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

Il est en effet possible pour un employeur, indépendamment des préretraites financées par l'Etat et le régime d'assurance chômage, de mettre en oeuvre des dispositifs de préretraite d'entreprise, « préretraites maison » ou « congés de fin de carrière ». Ces dispositifs peuvent être créés soit par accord professionnel ou par accord d'entreprise, soit à l'initiative du seul employeur. Ils sont institués surtout dans les grandes entreprises et s'adressent aux salariés remplissant des conditions d'âge (au moins cinquante ans) et d'ancienneté dans l'entreprise. Ils prennent des formes variables, mais reposent dans tous les cas sur le volontariat des salariés. Il n'existe à ce jour aucune statistique sur ces dispositifs, mais leur importance est loin d'être négligeable, notamment dans les grandes entreprises 26 ( * ) :

Ces préretraites bénéficient d'un régime social variable, parfois très avantageux. Deux cas doivent ici être distingués :

- soit le contrat de travail est simplement suspendu et les avantages versés par l'entreprise au salarié ont alors le caractère de salaire et sont assujettis aux cotisations sociales dans les conditions de droit commun, comme l'a jugé la Cour de cassation 27 ( * ) ;

- soit le contrat de travail est rompu et les avantages de préretraite bénéficient alors d'un régime social favorable, équivalant au régime applicable aux autres allocations de préretraite financées par l'Etat ou l'Unedic. Ainsi, les anciens salariés ne sont soumis qu'à la CSG (6,60 %), à la CRDS (0,5 %) et à une cotisation d'assurance maladie dont le taux est soit de 1,7 % lorsque la préretraite résulte d'accords conventionnels, soit de 1 % lorsqu'elle résulte d'une décision unilatérale de l'employeur. Jusqu'à la loi portant réforme des retraites, les employeurs n'étaient, pour leur part, redevables d'aucune cotisation ou contribution sur les allocations qu'ils financent.

L'article 17 de la loi portant réforme des retraites a institué, dans ce dernier cas de rupture du contrat de travail, une contribution de l'employeur sur les avantages qu'elle sert à ses anciens salariés dans un dispositif de préretraite d'entreprise. Cette contribution est à la charge de l'employeur et est affectée au FSV. Le taux de cette contribution est égal aux taux des cotisations salariales et patronales de la cotisation d'assurance vieillesse du régime général et de la cotisation plafonnée du régime complémentaire Arrco, soit 23,85 %. Le décret n° 2003-1316 du 30 décembre 2003 a fixé un taux réduit pour le régime général jusqu'au 31 mai 2008, pour le cas particulier des avantages versés dans le cadre d'un dispositif de préretraite prévoyant l'adhésion obligatoire à l'assurance volontaire invalidité, vieillesse et veuvage jusqu'à l'obtention du taux plein du régime général de la sécurité sociale et le maintien des cotisations aux régimes de retraite complémentaire.

L'assiette de cette contribution est constituée par « les avantages de préretraite ou de cessation anticipée d'activité, versés, sous quelque forme que ce soit, directement par l'employeur, par l'intermédiaire d'un tiers, en vertu d'une convention, d'accord collectif, du contrat de travail, ou d'une décision unilatérale de l'employeur » .

Sont donc assujettis à une telle contribution les seuls avantages de préretraite pour lesquels le contrat de travail a été rompu puisque sont ici visés les seuls « anciens salariés ». De fait, environ la moitié des préretraites d'entreprises ne serait pas concernée par une telle contribution puisque, dans la moitié des cas, le contrat de travail est simplement suspendu. En revanche, les préretraites se traduisant par une rupture du contrat sont toutes visées et ce, quelle que soit l'origine de la préretraite (accord collectif ou décision unilatérale de l'employeur), la forme de l'avantage (rente ou capital) et ses modalités de versement (direct ou indirect).

Le présent article additionnel propose d'instituer un traitement identique de ces deux formes de préretraite d'entreprise et d'assujettir celles qui ne le sont pas encore à la contribution affectée au fonds de solidarité vieillesse.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

* 23 Elle a, en revanche, maintenu dans ce texte le principe de la suppression de la contribution Delalande.

* 24 Les résultats ont été publiés dans le numéro 48 de juin 2006 de la revue « Retraite et société ».

* 25 Évaluer les engagements implicites des systèmes de retraite - Didier Blanchet et Jean-François Ouvrard - L'économie française : comptes et dossiers - Insee (juin 2006).

* 26 Sur ce point, cf. étude de la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares) - Premières informations et premières synthèses, novembre 2002, n° 45-1.

* 27 Arrêt de la Chambre sociale de la Cour de cassation du 19 décembre 1991 « Société Elf-France C/Urssaf de Meurthe-et-Moselle ».

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